Kabinetsappreciatie op verlenging van de activering van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming tot en met 4 maart 2028

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 317JBZ-Raad36 045Situatie in OekraïneNr. 1015 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 3 juli 2026Op 26 juni 2026 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) eenvoorstel voor een uitvoeringsbesluit1 van de Raad ingediend bij deEU-lidstaten om de activering van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming(hierna: RTB) voor Oekraïense ontheemden met een jaar te verlengen.Naast de verlenging stelt de Commissie voor de scope van de tijdelijkebescherming in te perken zodat personen die niet voldoen aan hunmilitaire verplichtingen zoals vastgelegd in de Oekraïense wetgevingworden uitgesloten. Het gaat om uitsluiting van personen die op basis vanhun militaire verplichtingen van de Oekraïense autoriteiten geentoestemming hebben om Oekraïne te verlaten. In de praktijk zijn ditvoornamelijk mannen in de leeftijd van 23 tot en met 60 jaar en personendie zich vrijwillig voor Oekraïense militaire dienst hebben aangemeld. DeRaad besluit over dit voorstel met gekwalificeerde meerderheid. Indien deRaad instemt met dit voorstel, wordt de activering van de RTB verlengdvan 4 maart 2027 tot en met 4 maart 2028. De scopebeperking zal aleerder ingaan, namelijk de dag na publicatie van dit besluit in de OfficialJournal, maar zal niet met terugwerkende kracht van toepassing zijn.Hieronder vindt uw Kamer een kabinetsappreciatie van dit voorstel van deCommissie.Essentie voorstelDe Commissie kondigt in het voorstel aan gebruik te maken van artikel 4,lid 2, van Richtlijn 2001/55/EG dat bepaalt dat indien er aanleiding blijft omtijdelijke bescherming te verlenen, de Raad kan besluiten de tijdelijkebescherming met maximaal één jaar te verlengen. Tevens wordt voorge-steld om de scope te beperken voor personen die volgens de Oekraïensewetgeving niet gerechtigd zijn het land te verlaten vanwege hun militaireverplichtingen en die daarom van de Oekraïense autoriteiten geentoestemming hebben gekregen om Oekraïne te verlaten.1COM(2026) 345 final kst-32317-1015ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10151 Ten opzichte van het voorstel van vorig jaar2 zijn zeven overwegingen eneen artikel toegevoegd die zien op de scopebeperking. De overwegingenbenadrukken dat de verlenging van de tijdelijke bescherming voorontheemden uit Oekraïne moet worden afgestemd op de veranderendedefensiebehoeften van Oekraïne. Hoewel de EU haar politieke, militaire enniet-militaire steun aan Oekraïne onverminderd voortzet, mag de regelingvoor tijdelijke bescherming niet onbedoeld afbreuk doen aan hetvermogen van Oekraïne om zich te verdedigen. Daarom stelt deCommissie voor dat personen die volgens het Oekraïense recht nietbevoegd zijn het land te verlaten vanwege hun militaire verplichtingen, inbeginsel niet langer in aanmerking komen voor tijdelijke bescherming,tenzij zij kunnen aantonen dat zij hiervoor toestemming hebben van deOekraïense autoriteiten. Deze nieuwe voorwaarde geldt alleen voor nieuwbinnenkomende ontheemden na de inwerkingtreding van het besluit enlaat de rechten van personen die reeds tijdelijke bescherming genietenonverlet. Het is van belang dat de procedure voor het verlenen vantijdelijke bescherming eenvoudig en snel blijft, en dat de lidstaten debenodigde toestemming efficiënt moeten kunnen verifiëren. Inmiddelsheeft de Commissie laten weten voor dit doel gezamenlijk met deOekraïense autoriteiten aan een verificatie-applicatie te werken. Tot slotbenadrukt de Commissie dat de verlenging van de tijdelijke bescherminghand in hand moet gaan met een gecoördineerde overgang naar andereverblijfsregelingen of vrijwillige terugkeer wanneer de omstandighedendat toelaten.Nederlands beleid tot dusverNa de grootschalige invasie in Oekraïne door Rusland heeft Nederlandzich op 4 maart 2022 uitdrukkelijk voorstander verklaard van het activerenvan de RTB om ontheemden uit Oekraïne op adequate wijze op te kunnenvangen, hen rechten te kunnen verlenen en om de asielsystemen in delidstaten te ontlasten. De Russische agressieoorlog gaat nog altijd doorzonder dat op korte termijn uitzicht is op duurzame vrede. Nederland blijftOekraïne onverminderd steunen in tijd van oorlog, herstel en weder-opbouw, zo lang als dat nodig is.In lijn met de Raadsaanbeveling van 16 september 2025 werkt Nederlandaan een gecoördineerde aanpak van de overgang uit de tijdelijkebescherming. Het bovenliggende beleidsdoel is om de zelfredzaamheid enparticipatie van ontheemden uit Oekraïne die nog niet zijn teruggekeerdverder te bevorderen, zodat de groep ontheemden die een beroep doet opsociale voorzieningen zo klein mogelijk blijft. Hiertoe wordt er ingezet ophet ondersteunen van wederopbouw en faciliteren van vrijwilligeterugkeer, almede het verkennen van de mogelijkheden en kansrijkheidvan het toeleiden van ontheemden naar reguliere vergunningen en hetcreëren van een transitiedocument voor ontheemden die niet voor eenreguliere vergunning in aanmerking komen.Appreciatie en inzet kabinetHet kabinet heeft u in de geannoteerde agenda JBZ-raad 4–5 juni 2026reeds geïnformeerd voorstander te zijn van verlenging van de activeringvan de RTB tot en met 4 maart 2028 (Kamerstuk 32 317, nr. 1003).Nederland kan daarnaast de voorgestelde scopebeperking steunen. Hetkabinet is dan ook voornemens in te stemmen met het voorstel van deCommissie tot verlenging met een jaar inclusief scope beperking.2COM/2025/650 finalTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10152 Het kabinet acht de verlenging van de tijdelijke bescherming noodzakelijken de juiste weg. Ten eerste is het kabinet het eens met de Commissie datde situatie in Oekraïne als gevolg van de Russische agressieoorlog nogsteeds volatiel is. Rusland geeft geen enkel signaal van bereidheid totserieuze onderhandelingen. Dat betekent dat ontheemden uit Oekraïne diehun toevlucht in de EU hebben gevonden de tijdelijke beschermingmogelijk ook in de nabije toekomst nodig zullen blijven hebben. Deactivering van de RTB is voor die beschermingsopdracht een geschiktvangnet gebleken: niet in de laatste plaats omdat het overbelasting van denationale asielsystemen heeft voorkomen.Daarnaast komt de verlenging van de werking van de RTB tegemoet aande eerder met u gedeelde wens van het kabinet om een EU-gecoördi-neerde aanpak na te streven in het kader van opvang van ontheemden uitOekraïne. De Richtlijn biedt de EU-lidstaten een gemeenschappelijkjuridisch kader dat een gecoördineerde en geharmoniseerde aanpakbevordert, terwijl het EU-lidstaten ook ruimte geeft om een eigen invullingte geven aan de opvang van ontheemden op het eigen grondgebied. Eenverlenging met een jaar is voorts nodig om ruimte te geven voor hetzorgvuldig inregelen van de nationale uitfasering van de RTB en deingezette overgang naar het langetermijnbeleid.Het kabinet ziet dat de scopebeperking een evenwicht zoekt tussen hetbieden van bescherming aan ontheemden uit Oekraïne en het respecterenvan de legitieme defensiebehoeften van Oekraïne. Door tijdelijkebescherming in beginsel niet toe te kennen aan personen die volgens deOekraïense wetgeving niet gerechtigd zijn het land te verlaten vanwegehun militaire verplichtingen en daarvoor geen toestemming van deOekraïense autoriteiten hebben verkregen, wordt voorkomen dat deEuropese beschermingsregeling onbedoeld afbreuk doet aan hetvermogen van Oekraïne om zich te verdedigen tegen de Russischeagressie. Hiermee wordt de steun aan Oekraïne op een coherente wijzevormgegeven.Krachtenveld EUBinnen de EU bestaat nog altijd brede steun voor solidariteit met Oekraïneen de Oekraïense bevolking. De verwachting is dat een grote meerderheidvan de lidstaten zal instemmen met verlenging van de activering van deRTB inclusief de voorgestelde scopebeperking.Beoordeling van het voorstelWanneer het kabinet instemt met dit voorstel, betekent dit dat de wijzewaarop het uitvoeringsbesluit van de RTB in Nederland wordt uitgevoerdgrotendeels in stand wordt gehouden. Ten eerste zal het verblijfsrecht vanontheemden uit Oekraïne die momenteel al onder de RTB vallen, wordenverlengd tot en met 4 maart 2028. Ten tweede kunnen ontheemden diemomenteel nog in Oekraïne zijn, maar in de nabije toekomst vanwege deoorlog het land moeten ontvluchten, zich ook ná 4 maart 2027 blijvenmelden in Nederland om tijdelijke bescherming aan te vragen, mits zevoldoen aan de voorwaarden van de RTB. Daarmee blijft de publiekeopvang van ontheemden beschikbaar en blijven rechten die ontheemdennu kunnen ontlenen aan de RTB in stand, zoals het recht op toegang tot dearbeidsmarkt (in loondienst), toegang tot zorg en toegang tot hetonderwijs. Wel zet het kabinet, ook onder de RTB, in op zelfredzaamheiden participatie, bijvoorbeeld door het betalen van de eigen bijdrage vooropvang, en het ondersteunen van ontheemden om te zijner tijd terug tekunnen keren en bij te kunnen dragen aan de wederopbouw van Oekraïne.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10153 De voorgestelde scopebeperking zorgt ervoor dat de groep met personendie recht heeft op tijdelijke bescherming wordt verkleind. Aan de ene kantkan dit zorgen voor een verlaagde instroom en hierdoor minder druk opde voorzieningen. Wel blijft het voor personen die zijn uitgesloten van detijdelijke bescherming mogelijk om een asielaanvraag in te dienen.Hierdoor is het mogelijk dat de scopebeperking kan leiden tot meerasielaanvragen waarop binnen de wettelijke termijnen moet wordenbeslist en die niet worden opgeschort gedurende de tijdelijkebescherming, zoals het geval is bij ontheemden die onder de RTB vallen.Ook zal het voor de handhaving van de scopebeperking noodzakelijk zijnom een extra controle uit te voeren tijdens het aanmeldproces, waardoorer sprake is van extra uitvoeringslasten. Doordat de bewijslast bij deontheemde wordt gelegd en er afspraken zijn over welke bewijslasttoelaatbaar is, kan deze uitvoeringslast worden beperkt.Juridische aspectenBevoegdheidHet oordeel van het kabinet over de bevoegdheid van de Commissie omeen voorstel op dit terrein te doen is positief. De Europese Commissiebeschikt over een initiatiefbevoegdheid, waarmee het voorstellen magdoen tot verlengen of aanpassing van het oorspronkelijke Raadsuitvoe-ringsbesluit 2022/382.De Commissie geeft in het voorstel aan dat de basis voor een scopebe-perking gelegen is in artikel 5 van de RTB. Het kabinet merkt op dat dit eenruime lezing is en dat een letterlijke lezing van dit artikel vereist dat hetUitvoeringsbesluit een omschrijving bevat van de specifieke groepenpersonen waarop de tijdelijke bescherming van toepassing is. Eenuitdrukkelijke bevoegdheid om categoriaal bepaalde groepen of personenuit te sluiten van bescherming ontbreekt in deze bepaling. Een anderegrond voor het uitsluiten van personen zoals voorgesteld kent de RTBniet. De Commissie heeft aangegeven dat een scopebeperking juridischwel mogelijk is op grond van de RTB en dat deze geen aanpassing van deRTB vereist.Subsidiariteit en proportionaliteitHet kabinet beoordeelt de subsidiariteit en proportionaliteit van hetvoorgestelde optreden als positief, met een enkele aandachtpunt. Zoals deCommissie in het voorstel beschrijft, heeft de Russische agressieoorlog inOekraïne impact op de hele EU – en het vraagt nog steeds om eenEuropese en gecoördineerde aanpak. Dit geldt ook voor de opvang vanOekraïense ontheemden binnen de EU. Het individueel moeten beoor-delen van asielaanvragen van ontheemden uit Oekraïne op nationaalniveau, zou dit onvoldoende kunnen verwezenlijken.Gezien de grensoverschrijdende effecten en impact op alle lidstaten kaneen effectieve, gecoördineerde aanpak beter op het niveau van de EUbereikt worden. Bovendien verkleint een EU-gecoördineerde aanpak deverschillen tussen onderlinge lidstaten. Optreden op EU-niveau is daaromgerechtvaardigd.Het voortzetten van de tijdelijke bescherming op grond van de RTB is naarhet oordeel van het kabinet hiervoor een geschikt en noodzakelijk middel.Daarbij is van belang dat het voorstel door de duur van één jaarafgebakend is in tijd. Ook zoekt het voorstel, met scopebeperking, eenbalans tussen het enerzijds bieden van tijdelijke bescherming aanOekraïense ontheemden en het respecteren van de legitieme defensiebe-Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10154 hoeften van Oekraïne. Het staat personen die hierdoor niet in aanmerkingkomen voor tijdelijke bescherming vrij om een asielaanvraag in te dienenwanneer zij menen recht te hebben op internationale bescherming, zodathier een individuele beoordeling op kan plaatsvinden. De scopebeperkinggeldt vanaf het moment van inwerkingtreding, waardoor er geengevolgen zijn voor personen die reeds onder de RTB tijdelijkebescherming hebben gekregen. Nederland blijft aandacht houden voor defundamentele rechten van Oekraïense dienstplichtigen. In het voorstelwordt enkel in zijn algemeenheid naar fundamentele rechten verwezen,maar er wordt niet specifiek ingegaan op die van Oekraïense dienstplich-tigen. Niettemin kan het kabinet met het voorstel instemmen, omdat wijOekraïne willen blijven steunen en het van groot belang achten dat hetzich effectief kan verdedigen tegen Rusland.Financiële gevolgenDe Commissie geeft geen inschatting van de budgettaire gevolgen vanhet verlengen van de RTB voor de EU-begroting.Op nationaal niveau betekent de verlenging van de RTB dat gemeentenvolgens de Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne tot één jaar naafloop RTB voor de opvang van ontheemden verantwoordelijk blijven (dustot 4 maart 2029). De kosten voor de periode tussen 4 maart 2028 en4 maart 2029 (RTB+1) zijn gedeeltelijk beschikbaar door de reserveringvoor het langetermijnbeleid voor voornamelijk opvang op de AanvullendePost. Bij een regulier besluitvormings-moment zullen eventuele financiëlegevolgen worden betrokken. Ook zal een gedeelte van de verwachtekosten van het langtermijnbeleid opschuiven.De Minister van Asiel en Migratie,G. van den BrinkTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10155