Kabinetsappreciatie op het achtste rapport van de Europese Commissie inzake het visumopschortingsmechanisme voor visumvrijstelling

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 317JBZ-RaadNr. 1000 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 maart 2026Hierbij stuur ik u, mede namens de Minister van Asiel en Migratie, dekabinetsappreciatie van het achtste rapport van de Europese Commissieinzake het visumopschortingsmechanisme voor visumvrijstelling.Commissierapport visumopschortingsmechanismeDe Europese Commissie heeft op 22 december 2025 het achtste rapportuitgebracht in het kader van het opschortingsmechanisme voor visumvrij-stelling. Het rapport beoordeelt in hoeverre Georgië, Oekraïne, Kosovo,Albanië, Bosnië en Herzegovina, Moldavië, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië nog steeds aan de vereisten voor visumliberali-sering voldoen. De Commissie gaat ook in op visumvrije landen metburgerschapsregelingen voor investeerders in Montenegro en een aantalCaribische eilandstaten, alsook asielverzoeken afkomstig van visumvrijeLatijns-Amerikaanse aanvragers. De gegevens in dit rapport hebbenbetrekking op kalenderjaar 2024. De belangrijkste ontwikkelingen in 2025worden eveneens meegenomen.Net als in de eerdere edities van het jaarlijkse opschortingsmechanisme-rapport focust de Commissie zich op de benchmarks voor visumvrij-stelling waar verdere monitoring gewenst is en waar actie op onder-nomen moet worden om duurzame vooruitgang te boeken. Dit achtsterapport evalueert met name de maatregelen die door de WestelijkeBalkan- en Oostelijk partnerschapslanden zijn genomen op het gebied vanmigratie, asiel, terugkeersamenwerking, justitiële samenwerking,openbare orde en veiligheid. Deze worden in het rapport voor elk landuitgewerkt. Er volgt voor elk land een aantal nieuwe aanbevelingen opbasis van de bevindingen van het afgelopen jaar.KabinetsappreciatieHet kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van het achtsterapport en is van mening dat voor wat betreft de Westelijke Balkan en het kst-32317-1000ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10001 Oostelijk Partnerschap een volledig beeld wordt geschetst van deverschillende trends op het gebied van asielaanvragen en weigeringenaan de (buiten)grens, evenals aangaande justitiële samenwerking,openbare orde en veiligheid. Het kabinet beschouwt positieve voortgangop door de Europese Commissie gesignaleerde aanbevelingen cruciaal enziet de bestaande dialogen en ondersteuningsprogramma’s, ook in hetkader van het EU uitbreidingsproces, als essentieel om de gewensteresultaten te bereiken. Tegelijkertijd maakt het kabinet zich zorgen om eenaantal ontwikkelingen, deze worden hieronder nader toegelicht. Dezeappreciatie houdt de voor het kabinet prioritaire landen en thema’s aan:• Westelijke Balkan & Oostelijke partnerschappenDe belangrijkste uitdaging voor de Westelijke Balkanlanden blijft deillegale migratiestroom, over land, naar de EU via de Westelijke Balkan.Een belangrijke route loopt via Servië en Bosnië en Herzegovina. Albaniëen Noord-Macedonië fungeren in mindere mate ook als doorreislanden. In2024 en 2025 is de moeilijk te controleren grens tussen Bosnië enHerzegovina en Kroatië een van de voornaamste toegangspunten voorirreguliere migranten geworden. Net als in de verslagperiode van hetzevende rapport, zijn de aantallen in de verslagperiode van dit rapportopnieuw gedaald.De Commissie oordeelt dat de samenwerking tussen alle partners in deWestelijke Balkan en het Europees Grens- en Kustwachtagentschap(Frontex) adequaat is. Bosnië en Herzegovina tekende in 2025 een Frontexsamenwerkingsovereenkomst met de EU. EU ondersteuning, via delevering van apparatuur, training, uitwisseling van best practices engezamenlijke grenscontroles heeft volgens de Commissie tastbareoperationele resultaten opgeleverd.Ook de samenwerking op het gebied van terugkeer- en overname wordtover het algemeen goed beoordeeld. Er worden enkele vertragingenopgemerkt bij de afhandeling van terugnameverzoeken uit Bosnië enHerzegovina en Servië. Het kabinet onderkent de positieve beoordelingvan de samenwerking.Ondanks de Russische agressie tegen Oekraïne, en de zware omstandig-heden waar het land zich in bevindt sinds 24 februari 2022, heeft Oekraïnestappen gezet om eerdere aanbevelingen van de Commissie op te volgen,voornamelijk op het gebied van terrorismebestrijding en de strijd tegengeorganiseerde misdaad. Verdere inspanningen zijn nodig op het gebiedvan visumharmonisatie, documentveiligheid en corruptie. Moldavië dienteveneens extra stappen te zetten op het gebied van visumharmonisatie enhet tegengaan van ongegronde asielaanvragen.• GeorgiëHet rapport besteedt verder specifieke aandacht aan Georgië. In hetzevende opschortingsmechanismerapport van december 2024waarschuwde de Commissie Georgië al voor mogelijke activering van hetvisumopschortingsmechanisme (VSM) en riep het land op maatregelen tenemen. Georgië volgde de aanbevelingen echter niet op en ging opbelangrijke gebieden van bestuur en fundamentele rechten verderachteruit. Op 14 juli 2025 stuurde de Commissie een formele brief aan deGeorgische autoriteiten over de naleving van de visumliberaliseringscri-teria, en verzocht om informatie over de uitvoering van de aanbevelingenuit het zevende rapport. Georgië rapporteerde geen noemenswaardigevooruitgang op de criteria en aanbevelingen van de Commissie, en isTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10002 daarentegen achteruit gegaan op het gebied van corruptiebestrijding,visumharmonisatie en fundamentele vrijheden.Nederland heeft in april 2025, naar aanleiding van het zevende opschor-tingsmechanismerapport en het Raadsbesluit van 27 januari 2025 om detoepassing van de EU-Georgië Visumfaciliteitenovereenkomst (VFA) van2011 gedeeltelijk op te schorten, de visumplicht voor houders vanGeorgische diplomatieke, dienst- en speciale paspoorten in Benelux-verband heringevoerd. De herinvoering van de visumplicht voor dezegroep, op basis van de opschorting van de VFA, blijft primair eennationale aangelegenheid. Achttien lidstaten, waaronder NL, enNoorwegen hebben de visumplicht opnieuw ingesteld. Het kabinet achthet van belang dat een uniforme en geloofwaardige aanpak wordtgewaarborgd.De Commissie heeft in navolging van het achtste rapport haar analyse tenaanzien van Georgië op 21 januari 2026 gedeeld. De Raad heeft op11 februari 2026 ingestemd met de activering van het herziene VSM voorhouders van diplomatieke- en dienstpaspoorten uit Georgië. Het kabinet isvoorstander van de activering van het VSM, waarbij in de eerste fase deEU-brede visumopschorting specifiek gericht zal zijn op deze categorie,die primair verantwoordelijk is voor het uitblijven van de noodzakelijkemaatregelen ter uitvoering van de aanbevelingen van de Commissie. Dezeinzet is in lijn met motie Piri.1 Bij een gebrek aan verbetering kan dezemaatregel na 12 maanden worden verlengd, of mogelijk wordenuitgebreid naar de gehele Georgische bevolking.Deze aanpak geeft een heldere boodschap aan alle derde landen: het nietnaleven van EU-aanbevelingen en verplichtingen blijft niet zondergevolgen. Waar geen consequente handhaving plaatsvindt, komt deeffectiviteit van het instrument in gedrang en wordt (het vertrouwen in)het Europese visumbeleid ondermijnd. De EU benadrukt dat samen-werking met externe partners essentieel is, maar dat samenwerkinggebaseerd moet zijn op wederkerigheid en naleving van de afgesprokenverplichtingen. Het VSM mag geen symbolisch of vrijblijvend instrumentworden en moet daarom volgens het kabinet consequent worden ingezetindien landen structureel niet meer aan de voorwaarden voldoen voorvisumvrijheid.• VisumharmonisatieAlle landen blijven achter voor wat betreft harmonisatie van het visum-beleid, hetgeen een verhoogd risico op irreguliere migratie en veiligheids-risico’s voor de EU met zich meebrengt. De negen landen wordennogmaals dringend verzocht om hun lijst van visumplichtige nationali-teiten in lijn te brengen met de lijst van visumplichtige onderdanen vanderde landen van de EU. Vier van de negen landen2 hebben in hetafgelopen jaar in meer of mindere mate stappen gezet om hun lijst vanvisumvrije nationaliteiten verder in lijn te brengen met de lijst van de EU.Westelijke BalkanIn 2022 bleek dat toegenomen migratiestromen via de WestelijkeBalkanroute deels wordt veroorzaakt door gebrekkige visumharmonisatie.Als onderdeel van de hervormingsagenda onder het Groeiplan voor deWestelijke Balkan, hebben partners uit de Westelijke Balkan zich gecom-mitteerd om hervormingen gerelateerd aan de Fundamentals1Kamerstuk 21 501-02, nr. 33022Kosovo, Albanië, Montenegro en ServiëTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10003 (o.a. democratie, rechtsstaat, openbaar bestuur, migratie, functionerendemarkteconomie) door te voeren, waaronder concrete toezeggingen op deharmonisering van het visumbeleid. Servië, Kosovo, Albanië en Monte-negro hebben ook in 2024 en 2025 stappen gezet om hun lijst vanvisumvrije nationaliteiten verder in lijn te brengen met de lijst van de EU.Dit laat zien dat verhoogde betrokkenheid en outreach op alle niveauseffectief kan zijn. Bosnië en Herzegovina zette echter in 2025 een stapterug door landen die aanvankelijk visumplichtig waren gemaakt eenseizoensgebonden visumvrijstelling te geven. De Commissie uit eveneenshaar zorgen over de kwaliteit van visumprocedures. In sommige gevallenzijn derdelanders die met geldige visa de Westelijke Balkan binnen-kwamen, illegaal de EU binnen gereisd en hebben asiel aangevraagd.Oostelijk PartnerschapEr is nog slechts één land visumvrij voor Noord-Macedonië, dat visum-plichtig is voor de EU (Turkije), in tegenstelling tot 26 landen die visumvrijzijn voor Georgië, maar visumplichtig zijn voor de EU. Georgië heeft sinds2024 geen stappen richting visumharmonisatie gezet. Integendeel,Chinese burgers werden in 2024 visumvrij voor Georgië. Burgers van17 visumplichtige landen krijgen visumvrije toegang tot Georgië op basisvan een Gulf Cooperation Council-visum3 of verblijfsvergunning. Oekraïneen Moldavië hebben geen verdere stappen ondernomen om het visum-beleid te harmoniseren (tot 16 visumvrije landen die visumplichtig zijnvoor de EU).Visumharmonisatie is al jaren een prioriteit van het kabinet. De meestelanden die in het rapport worden behandeld moeten echter nog steedsaanzienlijke stappen zetten op het gebied van visumharmonisatie. Delanden van het Oostelijk Partnerschap hebben geen vooruitgang geboekt,en Georgië en Bosnië en Herzegovina hebben gehandeld in strijd met hetvisumharmonisatieproces. In dit opzicht zijn ook de seizoensgebondenvisumvrijstellingen voor toerisme of arbeid zorgwekkend, omdatvisumharmonisatie op deze manier wordt ondermijnd en feitelijk wordtomzeild. Het kabinet is bovendien verontrust over de tekortkomingen inde visumprocedures bij enkele partnerlanden in de Westelijke Balkan. Hetkabinet onderschrijft de dringende oproep van de Commissie aan devisumvrije buurlanden om hun visumvrijstellingen en proceduresdringend af te stemmen op die van de EU, onder meer door systematischbiometrische gegevens te verzamelen. Praktijken die strijdig zijn met hetEU-acquis, zoals seizoensgebonden visumvrijstellingen en visumvrijetoegang op basis van door derde landen afgegeven visa of verblijfsver-gunningen moeten worden beëindigd.Het kabinet zal zich daarom de komende periode bilateraal en inEU-verband extra inspannen om de huidige verschillen in het visumbeleidvan visumvrijgestelde landen met dat van de EU zo spoedig mogelijk teminimaliseren. Ook binnen de daarvoor bestemde EU gremia blijftNederland dit belang, en de link met de toetredingstrajecten, onder-strepen en zal het kabinet de Commissie blijven bevragen op devoortgang rond dit thema. Zo heeft Nederland de Commissie opgeroepenom naar voorbeeld van Kosovo en Albanië, concrete afspraken te makenmet landen die nog geen toezeggingen hebben gedaan om jaarlijks eenvast aantal landen visumplichtig te maken.3Dit visum stelt inwoners en reizigers van de VAE in staat om verschillende Golfstaten tebezoeken met één enkel visumTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10004 In dit kader is het kabinet tevreden met het herziene opschortingsmecha-nisme4 waar, conform Nederlandse inzet, een gebrek aan visumharmoni-satie als opschortingsgrond is toegevoegd. Het kabinet verwacht dat dezeherziening zal bijdragen aan versterking van de reikwijdte en effectiviteitvan het opschortingsmechanisme.• DocumentveiligheidVoor wat betreft documentveiligheid rapporteren meerdere lidstaten overfraude met (vervalste) documenten door onder meer burgers uit Albanië,Kosovo en Oekraïne, om illegaal de EU binnen te komen of er teverblijven. In Georgië, Kosovo, Servië en Oekraïne blijft het eenvoudigwijzigen van persoonsnamen en het verkrijgen van nieuwe documentenproblematisch, omdat dit kan worden misbruikt om SIS-signaleringen eninreisverboden en terugkeerbesluiten te omzeilen. Daarnaast wordenzorgen geuit over documentintegriteit in Oekraïne en over grootschalige,geavanceerde documentvervalsing door georganiseerde misdaad inBosnië en Herzegovina en vooral Servië.Er ontstaan groeiende zorgen over illegale migratie en veiligheidsrisico’sdie verband houden met o.a. inadequate visumprocedures, goudenpas-poortregelingen en/of versoepelde procedures voor het verkrijgen vanburgerschap en fraudeleuze reisdocumenten. Het aantal vaststellingenvan identiteits- en documentfraude voor wat betreft Westelijke Balkan- enOostelijk partnerschapslanden zijn in Nederland bijvoorbeeld toegenomenmet 13 procent sinds 2024. Nederland heeft in dit kader bij de herzieningvan het VSM dan ook gepleit voor de toevoeging van documentveiligheidals opschortingsgrond.• Burgerschapsregelingen voor investeerders (gouden paspoortre-gelingen)De gouden paspoortregeling is in Montenegro formeel beëindigd indecember 2022, maar een aantal oude aanvragen wordt nog verwerkt. Hetprogramma bestaat nog in Noord-Macedonië, al zijn de aantallen ergbeperkt (2 in 2024). Hoewel Georgië en Servië geen formele goudenpas-poortregelingen kennen, maakt de Commissie zich in toenemende matezorgen over vereenvoudigde procedures voor staatsburgerschap, waaro.a. Russische onderdanen gebruik van maken, en geeft aan hier naderonderzoek naar te zullen doen.Het kabinet concludeert op basis van het Commissierapport dat zowel deServische als de Georgische situatie dringend onderzoek vereist om vastte stellen of deze praktijken misbruik inhouden, en veiligheidsrisico’s metzich meebrengen. NL heeft eerder grote zorgen geuit over de berichtendat RF-burgers eenvoudig Servische paspoorten kunnen bemachtigen, envroeg de Commissie om hier verder onderzoek naar te doen. Het Kabinetbetreurt dat de Commissie nog geen duidelijkheid heeft gekregen over deprocedures en de daaraan gerelateerde veiligheidsrisico’s, en zal dit danook blijven agenderen.• Caribische landenVoor wat betreft de gouden paspoortregelingen in de Oost-Caribischeeilandstaten5 bleef het aantal succesvolle aanvragers hoog, terwijl4Verordening (EU) 2025/2441 van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2025 totwijziging van Verordening (EU) 2018/1806 wat betreft de herziening van het opschortingsme-chanisme5Antigua and Barbuda, Dominica Grenada, Saint Kitts and Nevis, and Saint LuciaTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10005 afwijzingen over het algemeen laag bleven. Begin 2024 ondertekenden deeilandstaten gezamenlijk een Memorandum van Overeenstemming om deveiligheidsrisico’s van hun burgerschapsregelingen voor de EU teverminderen. Zo werd het minimumbedrag voor investeringen geharmo-niseerd naar 200.000 USD, en zijn afspraken gemaakt over transparantie,informatiedeling, screening- en verificatieprocedures en de oprichting vaneen regionale regelgevende autoriteit. De Commissie geeft aan de situatieopnieuw te beoordelen op basis van het herziene VSM.Het kabinet is van mening dat gouden paspoortregelingen en burger-schapsregelingen voor investeerder risico’s meedragen op het gebied vanveiligheid en corruptie en daarom vermeden dienen te worden. De situatiein de eilandstaten in de Oostelijke Cariben blijft problematisch en vraagtblijvende aandacht van de Commissie. Het kabinet verwelkomt daarom detoezegging van de Commissie om de situatie opnieuw te beoordelen opbasis van het herziene VSM, waarbij het bestaan van burgerschapsrege-lingen voor investeerders op zichzelf een grond vormen voor opschortingvan visumvrij reizen.• Latijns-AmerikaIn het zevende rapport werd op verzoek van verschillende lidstaten,waaronder Nederland, aandacht besteed aan Latijns-Amerika, in verbandmet een toenemend aantal asielaanvragen afkomstig uit deze regio die inEuropese lidstaten worden ingediend. Ongeveer 18 procent van de tussen2015 en begin 2025 ingediende asielaanvragen in de EU, kwamen vanvisumvrije derdelanders. Asielaanvragen uit Latijns-Amerika zijn goedvoor de helft van deze aanvragen. De diensten van de Commissie, insamenwerking met de EU-buitenlandse dienst (EEAS) zijn naar aanleidinghiervan een aantal landen in de regio verder gaan ondersteunen viainformatie-uitwisseling, best practices, hulp bij grenscontroles, enbewustwordingscampagnes over de rechten en plichten onder visumvrijeregimes. De uitvoering van de maatregelen wordt gemonitord, met hetoog op de mogelijke activering van het VSM bij een significante toenamevan onregelmatige migratie.In algemene zin waardeert het kabinet dat de Commissie naar aanleidingvan het zevende rapport samen met de EDEO heeft samengewerkt met dedesbetreffende landen en dat er in 2025 een significante daling zichtbaaris voor wat betreft het aantal verzoeken die in de EU zijn ingediend.In het rapport vallen met name Colombia en Venezuela op wat betreft deEU. Voor Nederland staan Colombia en Venezuela niet in de top 10 landenasielinstroom. Ten aanzien van Venezuela is de instroom relatief laag,waarbij terugkeersamenwerking moeizaam verloopt. Voor wat betreftColombia is de instroom afgelopen jaren redelijk gelijk gebleven. Illegalemigratie, met name vanuit Colombia, draagt echter wel bij aan dewerkdruk van de migratieketenpartners, waaronder de KoninklijkeMarechaussee vanwege het hoge aantal grensweigeringen (top 5grensweigeringen). Daarnaast is Colombia sinds medio 2024 eenfocusland voor de Dienst Terugkeer en Vertrek (DTenV). De samenwerkingop het gebied van gedwongen terugkeer is door inzet van DTenV daardoorin de afgelopen periode aanzienlijk verbeterd. Op dit moment vindenonderhandelingen plaatst over een MoU die ziet op operationelesamenwerking met Colombia. Omdat het inwilligingspercentage vanbijvoorbeeld Colombianen relatief laag ligt de laatste jaren is hetaannemelijk dat de groep onrechtmatig verblijvende Colombianen inNederland steeds groter wordt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10006 Nederland verzocht de Commissie ook om onderzoek te doen naarongedocumenteerde Latijns-Amerikaanse burgers in de EU. Volgens deNederlandse Arbeidsinspectie wordt door Braziliaanse burgers misbruikgemaakt van de visumvrijheid en werken rond de 30.000 ongedocumen-teerde Brazilianen illegaal in Nederland6. De Commissie heeft hier helaasgeen gehoor aan gegeven en Nederland zal dit nogmaals opbrengen bijde Commissie.ConclusieHet negende rapport van de Europese Commissie inzake het visumop-schortingsmechanisme, dat eind dit jaar wordt verwacht, zal zijngebaseerd op het recent in werking getreden herziene opschortingsme-chanisme, waarbij onder andere visumharmonisatie, goudenpaspoortre-gelingen en documentveiligheid op zichzelf staande opschortingsgrondenzijn geworden. Het kabinet ziet met belangstelling uit naar de uitkomstendaarvan.De Minister van Buitenlandse Zaken,T.B.W. Berendsen6NLA interview met Nieuwsuur 9 april 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 10007