Reactie op de motie van het lid Grinwis c.s. over een evaluatie van de prijsbijstellingssystematiek voor investeringen uit het Mobiliteitsfonds en Deltafonds (Kamerstuk 36410-XII-50)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 AVaststelling van de begrotingsstaat van hetMobiliteitsfonds voor het jaar 202536 600 JVaststelling van de begrotingsstaat van hetDeltafonds voor het jaar 2025Nr. 14 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN INFRA-STRUCTUUR EN WATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 oktober 2024Op 25 januari 2024 heeft de Tweede Kamer de motie van het lid Grinwisc.s. aangenomen. In deze motie (Kamerstuk 36 410 XII, nr. 50) vraagt deKamer om:1.Een evaluatie uit te voeren naar de prijsbijstellingssystematiek voorinvesteringen uit het Mobiliteitsfonds en Deltafonds in het afgelopendecennium;2.Daarbij tevens vooruit te blikken op het komende decennium en;3.Waar nodig en mogelijk met verbetervoorstellen te komen zodat deprijsbijstellingssystematiek de reële kostenontwikkeling structureelbijhoudt.In onderstaande reactie wordt, na een algemene inleiding, op elkgevraagd onderdeel van de motie ingegaan. In de bijlage vindt u devolledige evaluatie. Het is helaas niet gelukt om de beantwoording,conform verzoek in de motie, af te ronden voor de begrotingsbehandeling2025 van Infrastructuur en Waterstaat, omdat de afstemming meer tijdvergde dan verwacht.De prijsstijgingen in de grond-, weg- en waterbouwsector (GWW-sector)liepen in het afgelopen decennium niet altijd gelijk op met de prijsbijstel-lingen voor het Mobiliteitsfonds en Deltafonds. Een belangrijke oorzaak isde inflatieschok door de oorlog in Oekraïne en de daaropvolgende energie-en staalcrisis1. Daarom heeft het vorige kabinet een extra tranche loon-en prijsbijstelling uitgekeerd bij Voorjaarsnota 2023 voor het jaar 20222.Echter, met deze correctiemaatregel bleef een verschil bestaan tussen deuitgekeerde prijsbijstelling en de prijsstijgingen in de markt. In 2023 vond117e rapport Studiegroep Begrotingsruimte – Bijsturen met het oog op de toekomst2De eenmalige extra prijsbijstelling over 2022 komt voort uit de toezegging uit de Najaarsnota2022 om extra prijsbijstelling uit te keren om de (semi-)collectieve sector structureel extra tecompenseren voor de hoge inflatie. Deze systematiek is niet-regulier. kst-36600-A-14ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 A, nr. 141 mede vanwege dit verschil een herprioriteringsopgave op het Mobiliteits-fonds plaats. De herprioritering betekende een schuif van 2,7 miljard euroaan beschikbaar budget voor projecten in de verkenning -enplan/studiefase naar projecten in de aanlegfase. De schuif was nodigomdat bij de projecten in aanleg sprake was van (onvoorziene) tegen-vallers als gevolg van de hogere prijzen en uitvoeringsrisico’s. In de motiewordt gevraagd of het nodig is om de huidige indexatiesystematiek aan tepassen vanwege deze tegenvallers door excessieve prijsstijgingen. Hetkabinet is hier om verschillende redenen zeer terughoudend in. Hetkabinet wil voorkomen dat prijsbijstellingen automatisch de marktontwik-kelingen volgen waardoor de bijstellingen effect (bijvoorbeeld prijsop-drijving) hebben in een markt waar grondstoffen en arbeid schaars zijn.Daarnaast wil het kabinet voorkomen dat de uitvoerbaarheid van dehuidige systematiek onder druk komt te staan. Tevens wil het kabinet deonafhankelijkheid en stabiliteit van prijsbijstellingen waarborgen.Het kabinet komt tot de conclusie dat de huidige prijsbijstellingssyste-matiek op dit moment geen (structurele) wijzigingen behoeft. Dit neemtniet weg dat prijsontwikkelingen van de GWW-sector in de praktijk totbudgettaire knelpunten op het Mobiliteitsfonds en Deltafonds kunnenleiden. Dit heeft dan ook de aandacht van het kabinet en kan aan de ordekomen tijdens de jaarlijkse budgettaire besluitvorming. Aankomendvoorjaar is het eerstvolgende moment dat besproken wordt of aanvul-lende maatregelen nodig zijn. Dit najaar wordt ook, zoals ieder jaargebruikelijk, per artikel van de begroting onderzocht of de toegewezenprijsindex passend is. De komende jaren blijft het kabinet de prijsontwik-kelingen van de GWW-sector op de voet volgen.AlgemeenOver de jaren heen stijgen prijzen in de economie. Als op de begrotinggeen rekening wordt gehouden met deze ontwikkeling, is het budget vooruitgaven die vandaag worden geraamd, tegen de tijd van besteding(bijvoorbeeld enkele jaren later) onvoldoende waard om (het oorspronke-lijke doel van) de uitgave te financieren. Om dit probleem te ondervangenmaakt het kabinet gebruik van de prijsbijstellingssystematiek. Bij debesluitvorming over de Voorjaarsnota beslist het kabinet om de voor datjaar bepaalde prijsbijstelling over te hevelen naar de departementalebegrotingen. Departementen bepalen vervolgens zelf hoe zij de prijsbij-stelling op hun begroting inzetten, waarbij zij zich uiteraard houden aanwettelijk bindende afspraken met partijen over indexatie (bijvoorbeeldvastgelegd in contracten). Zij kunnen besluiten een deel van de prijsbij-stelling in te zetten voor een ander doel dan de gestegen prijzen. Datgebeurt in de praktijk met regelmaat.Werking van de prijsbijstellingssystematiekEen prijsstijging in de economie wordt inflatie genoemd. De prijsstijgingper product of dienst kan worden verwerkt in een index. Een index is eenbepaalde mix van goederen en diensten waarvan de gemiddelde stijgingvan de prijzen over een bepaalde periode wordt bijgehouden. Het CentraalBureau voor de Statistiek (CBS) bepaalt de samenstelling van de index. Debekendste index om de inflatie te duiden is de consumentenprijsindex(CPI). Voorbeelden van andere indices zijn de prijsindex materiëleoverheidsconsumptie (IMOC), de grond- weg- en waterbouw-index(GWW-index) en de index bruto overheidsinvesteringen (IBOI). Per indexverschilt de samenstelling van de goederen -en dienstenmix. In desystematiek van de prijsbijstelling maakt het kabinet gebruik van zevenvan deze door het CBS bepaalde prijsindices.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 A, nr. 142 Iedere uitgave op de begroting wordt gekoppeld aan de index die hetmeest aansluit bij het type uitgave. Zo worden uitgaven gerelateerd aanoverheidsinvesteringen geïndexeerd met de IBOI en kantooruitgaven metde IMOC. De classificering gebeurt door het verantwoordelijke beleidsde-partement en wordt vervolgens getoetst, in het najaar, door het Ministerievan Financiën. Het Mobiliteitsfonds en Deltafonds worden via de IBOIgeïndexeerd. Het verloop van de gebruikte prijsindices wordt meerjariggeraamd in de macro economische ramingen van het Centraal Planbureau(CPB). Het gebruik van onafhankelijk geraamde indices van het CPB isconform de wet Houdbare Overheidsfinanciën (de wet HOF). Het kabinetgebruikt de ramingen van het CPB om het daadwerkelijke bedrag van deuit te keren prijsbijstelling te bepalen.Doel prijsbijstellingssystematiekMet de prijsbijstellingssystematiek wil het kabinet een deel van deprijsstijgingen die departementen ervaren compenseren. Het beperkteaantal van zeven prijsindices maakt de huidige prijsbijstellingssystematiekuniform en algemeen. Het kan daardoor voorkomen dat de daadwerkelijkeprijsstijgingen in een specifieke sector, bijvoorbeeld de grond- weg- enwaterbouwsector, niet volledig aansluit bij de door het kabinet uitge-keerde prijsbijstelling aan het departement. Departementen kunnendaardoor in het voorjaar meer of minder prijsbijstelling ontvangen tenopzichte van prijsontwikkelingen in de markt. Het is in eerste instantie aanhet departement om dit verschil op te vangen. Bij grote afwijkingentussen de verwachte prijzen en de gerealiseerde prijzen kan het kabinetbesluiten om departementen extra te compenseren voor prijsstijgingenzoals bij Voorjaarsnota 2023 is gebeurd. Met deze extra compensatie zijnoverigens niet alle prijsstijgingen volledig gecompenseerd.De keuze voor de huidige prijsbijstellingssystematiek kent een aantalredenen:a.Het in stand laten van een prijsprikkel: Indexering heeft niet als doelprijscompensatie te bieden. Stijgende prijzen zijn veelal een oorzaakvan schaarste in bijvoorbeeld personeel en/of grondstoffen. Deoorzaak van schaarste is een hogere vraag dan aanbod. Indienprijsstijgingen volledig worden gecompenseerd, gaan inkopers van deoverheid niet meer op zoek naar een goedkoper alternatief en blijft devraag (te) hoog. Door generiekere indices te hanteren blijft dezeprijsprikkel voor de inkopers bij de overheid in stand omdat niet devolledige prijsstijging wordt gecompenseerd. Wanneer bijvoorbeeld destaalprijs stijgt, is het belangrijk dat dit inkopers stimuleert om naaralternatieven te zoeken.b.Voorkomen prijsopdrijvend effect markt: Hoe specifieker de groepdiensten, personeel of materieel op basis waarvan de prijsbijstellingwordt berekend, hoe meer de prijsbijstelling te beïnvloeden is dooreen kleine groep aanbieders. Het risico is dat de beperkte groepaanbieders steeds hogere prijzen hanteert ten koste van de overheids-financiën. Daarnaast neemt volledige compensatie van prijsstijgingende prikkel weg voor aanbieders om met elkaar te concurreren en naargoedkope of nieuwe innovatieve alternatieven te zoeken.c.Hoge mate van stabiliteit: De goederen -en dienstenmix in eenprijsindex kan een breed en een smal scala aan goederen en dienstenbevatten. Des te smaller de index des te hoger de volatiliteit van deindex. Een volatiele index is lastiger te ramen en biedt departementenminder zekerheid dan een index die is samengesteld uit een brederassortiment aan goederen en diensten. Met het oog op stabiele enbetrouwbare ramingen kiest het kabinet daarom voor breder samenge-stelde prijsindices. Smallere indices als de GWW-index kunnen inspecifieke jaren zelfs tot afromingen leiden. Dit kan in de praktijk totTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 A, nr. 143 grote problemen leiden, aangezien departementen al rekening hebbengehouden met het ontvangen van prijsbijstelling.d.Goed uitvoerbaar: De huidige prijsbijstellingssystematiek is een relatiefeenvoudige methode om departementen te compenseren voorprijsstijgingen in de economie. Het gebruik van de zeven onafhankelijkgeraamde indices is overzichtelijk en administratief goed uitvoerbaar.Volledige prijscompensatie per sector zou werken met een wildgroeiaan indices betekenen, met als resultaat toenemende administratievelasten bij verschillende ambtelijke organisaties.1. Evaluatie prijsbijstellingssystematiek voor investeringen uithet Mobiliteitsfonds en Deltafonds in het afgelopen decennium Op basis van de huidige prijsbijstellingssystematiek worden prijsbijstel-lingen binnen het Mobiliteitsfonds en het Deltafonds grotendeelsgebaseerd op de IBOI. De IBOI wordt gebruikt omdat deze indexgebaseerd is op de door het CPB berekende prijsstijgingen van de brutoinvesteringen in de collectieve sector. Deze investeringen bestaan ondermeer uit infrastructuur, vervoersmiddelen en software. Infrastructuurbeslaat ruim 50% van de overheidsinvesteringen en weegt relatief gezienzwaar mee in de IBOI.De totale kosten van infrastructurele projecten zijn niet alleen afhankelijkvan stijgingen van prijzen van materieel en personeel. De stijging vankosten kan ook te maken hebben met het verloop van een project. Denkhierbij aan tegenvallers bij projecten zoals slechtere kwaliteit van debodem dan verwacht en vertraging door herstelwerkzaamheden vanconstructiefouten. Dit type stijging van kosten staat los van de prijsstij-gingen en het gebruik van de prijsindices.De prijsstijgingen in de GWW-sector waren afgelopen jaren echter zohoog ten opzichte van de ontvangen indexatie, dat op het Mobiliteitsfondseen herprioritering nodig was om – naast tegenvallers in de uitvoering –deze prijsstijgingen op te vangen. Tegenvallers op de prijs zijnopgevangen door een lager productievolume. Daarbij speelde een rol datde markt en Rijkswaterstaat tegen grenzen in de uitvoering aan liepen.Naast de IBOI en de GWW-index kunnen prijsontwikkelingen binnen deGWW-sector op andere manieren in beeld worden gebracht. Rijkswater-staat (RWS) stelt bijvoorbeeld jaarlijks een analyse op van de prijsontwik-kelingen van projecten van Rijkswaterstaat van de afgelopen periode. Ditdoet zij op basis van diverse deelindexen waaronder de GWW-index.Hierbij geldt wel dat de index van RWS niet onafhankelijk is zoals wel hetgeval is bij een index geraamd door het CBS. De RWS-index laat wel eenvollediger beeld zien van de daadwerkelijke prijsstijgingen bij RWS danalleen de GWW-index of de CPI. De CPI wordt niet gebruikt als prijsindexvoor investeringen van het Mobiliteitsfonds en het Deltafonds maar laatwel zien hoe hogere grondstofprijzen doorwerken in prijzen voorbijvoorbeeld consumenten en is daarom in de evaluatie meegenomen.Figuur 1 toont het verloop van de vier indices (de GWW-index, de IBOI, deRWS-index en de CPI) gedurende het afgelopen decennium. In de periode2014–2020 toont de GWW-index eerst een dalende en vervolgens eensterk stijgende lijn, met name vanaf 2020. De IBOI laat een stabiel stijgendverloop zien, terwijl de RWS-index licht boven en onder de IBOI fluctueert.Vanaf 2020 zien we een breuk tussen de GWW-index, de RWS-index en deIBOI. Dit is onder andere het gevolg van sterk gestegen prijzen vangrondstoffen en energie vanwege de oorlog in Oekraïne. Vanaf 2023 lijkende ontwikkeling bij onder andere de GWW-index, de index van RWS, deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 A, nr. 144 CPI en de IBOI weer parallel te lopen maar wel op een ander niveau.Hierbij ligt de IBOI nog iets beneden de CPI.Hoewel bovenstaand figuur een grote discrepantie laat zien tussen de IBOIen de GWW-index, vindt het kabinet dit geen aanleiding tot ingrijpen. DeGWW-sector is een afgebakende sector en de afgelopen 20 jaar is deGWW-index volatiel geweest. De GWW-index was soms (zoals in 2015)zelfs negatief. In praktijk had het gebruik van de GWW-index dan betekenddat een afroming op het Mobiliteitsfonds en Deltafonds had moetenplaatsvinden. Daarnaast kan aansluiten bij de prijsontwikkelingen van deGWW-sector bovendien prijsopdrijvend werken in deze sector, zoals oppagina 3 van deze Kamerbrief uiteengezet.Wel onderstreept de discrepantie tussen de IBOI en de GWW-index denoodzaak tot het scherp blijven monitoren van het verloop van deverschillende indices. In de praktijk doen zich wel degelijk budgettaireknelpunten voor op het Mobiliteitsfonds en Deltafonds als gevolg vanprijsstijgingen. Dit is met name het gevolg van de afspraken over deverdeling van risico’s tussen de markt en Rijkswaterstaat en ProRail incontracten. In veel gevallen is de overheid verplicht om tot ca. 70% van dekostenstijgingen op basis van de GWW-index te vergoeden. In anderegevallen zijn maatwerkafspraken gemaakt. Hierbij wordt altijd voorafgezocht naar een goede balans tussen enerzijds voldoende prikkels omrisico’s aan de voorkant goed in kaart te brengen en afspraken te makenwie voor welke risico’s verantwoordelijk is, en anderzijds redelijkheid enbillijkheid van de overheid ten aanzien van het ondernemersrisico.Tot nu toe zijn alle te vergoeden prijsstijgingen opgevangen binnen beidefondsen. De gestegen prijzen waren een van de oorzaken (naast anderetekorten op projecten door tegenvallers in de uitvoering) voor deherprioritering op het Mobiliteitsfonds in 2023. Het valt niet uit te sluitendat een herprioritering vanwege onder andere gestegen prijzen nog eensnodig blijkt. Het is daarom belangrijk om de ontwikkeling van deGWW-sector in relatie tot de IBOI te blijven monitoren, en de effecten vandeze ontwikkeling op de financiële situatie van beide fondsen te betrekkenbij reguliere budgettaire besluitvormingsmomenten binnen het kabinet.Aankomend voorjaar is het eerstvolgende moment dat besproken wordtof aanvullende maatregelen nodig zijn.Figuur 1Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 A, nr. 145 2. Vooruitblik voor het komend decennium Een vooruitblik geven op de prijsontwikkelingen voor het komenddecennium is ingewikkeld en niet passend. Toekomstige prijsontwikke-lingen hangen in grote mate samen met economische ontwikkelingen. Deoverheid baseert zich hierbij niet voor niets op ramingen van onafhanke-lijke instituten. De IBOI en het CPI worden vijf jaar vooruit geraamd doorhet CPB. De IBOI laat tot en met 2028 een constante groei zien vangemiddeld 2,34% per jaar. Voor het CPI geldt hier een gemiddelde groeivan 2,76% per jaar. Een inschatting van het verloop in latere jaren is nogniet beschikbaar. De GWW-index is alleen achteraf te bepalen en druistdaarmee in tegen de prijsbijstellingssystematiek van de Rijksoverheid.Een raming van de RWS-index is lastig te maken omdat het verloop vanprojecten op voorhand moeilijk te voorspellen is.In de komende jaren valt niet uit te sluiten dat de indices zoals deGWW-index, de RWS-index, de CPI en de IBOI opnieuw naar elkaartenderen zoals in het verleden eerder is gebeurd. Dit is echter zeerafhankelijk van de ontwikkelingen in de wereld en specifiek de ontwikke-lingen op de markt van energie (onder andere gas) en grondstoffen zoalsstaal.3. Verbetervoorstellen zodat de prijsbijstellingssystematiek dereële kostenontwikkeling structureel bijhoudt Uit figuur 1 blijkt dat de kosten van infrastructuurprojecten op basis vande GWW-index en RWS-index de afgelopen jaren harder zijn gestegen dande uitgekeerde prijsbijstelling op basis van de IBOI. Dit levert budgettairespanning op in de uitvoering van huidige en toekomstige projecten. Hetkabinet is echter van mening dat op dit moment geen (structurele)wijzigingen nodig zijn in de huidige prijsbijstellingssystematiek.Het kabinet kiest bewust voor de huidige systematiek vanwege devoordelen die deze met zich meebrengt zoals eerder in deze briefuiteengezet. Gezien het eenmalige karakter van de prijsschok op deenergiemarkt, is het niet onwaarschijnlijk dat de betreffende indices in dekomende jaren opnieuw naar elkaar tenderen zoals in het verleden eerderis gebeurd. Dit is echter zeer afhankelijk van de ontwikkelingen in dewereld en specifiek de ontwikkelingen op de markt van energie (onderandere gas) en grondstoffen zoals staal.Als het realiseren van beleidsdoelstellingen van departementen in de kneldreigt te komen, is het nodig om een gesprek binnen het kabinet te voerenover de oorzaken. De prijsbijstelling is een onderdeel van dit gesprek,maar zeker niet het enige onderdeel. Als de prijzen van bepaaldegrondstoffen bijvoorbeeld structureel harder stijgen, dan kan dit ookvragen om heroverweging van keuzes. In de praktijk wordt het kabinetgedwongen dit soort keuzes te maken. Tegelijkertijd ziet het kabinet deafgelopen jaren toenemende vertragingen ontstaan binnen het Mobili-teitsfonds en Deltafonds. Conform het advies van de StudiegroepBegrotingsruimte is het belangrijk om rekening te houden met deuitvoerbaarheid van plannen in een markt waar grondstoffen en arbeidschaars zijn, juist om prijsopdrijvende effecten te voorkomen. Deafgelopen jaren zijn het Ministerie van Financiën en het Ministerie vanInfrastructuur en Waterstaat hierover constructief in gesprek.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 A, nr. 146 Tot slotPrijsontwikkelingen van de GWW-sector blijven de aandacht hebben vanhet kabinet. Dit najaar wordt daarom ook, zoals ieder jaar gebruikelijk, perartikel van de begroting onderzocht of de toegewezen prijsindex passendis.De Minister van Financiën,E. HeinenDe Minister van Infrastructuur en Waterstaat,B. MadlenerTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 A, nr. 147