Beleidsreactie WODC-onderzoek naar intimidatie middels wettelijke middelen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 279Rechtsstaat en RechtsordeNr. 899 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VANBINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 5 november 2024Op 20 november 2023 heeft uw Kamer het WODC-rapport «Onder druk»ontvangen en is een beleidsreactie toegezegd.1 Hierbij doen wij dietoezegging gestand. Voor deze beleidsreactie is ook de Vereniging vanNederlandse Gemeenten (VNG) geconsulteerd.Intimidatie van (decentrale) politieke ambtsdragers en ambtenaren in hetlokaal bestuur is een groeiend probleem. Uit verschillende onderzoekenblijkt dat agressie en intimidatie tegen deze groepen toeneemt. Het gaatbijvoorbeeld over hatelijke en dreigende berichten via sociale media,verbale agressie en het thuis opzoeken van burgemeesters.Agressie en intimidatie, verruwing van omgangsvormen en de verhardingvan de georganiseerde ondermijnende criminaliteit maakt het werk vanpolitieke ambtsdragers en ambtenaren allesbehalve vanzelfsprekend.Recent nog plaatste RTV Utrecht een artikel waaruit blijkt dat de helft vande politici ervaringen heeft met geweld.2 De impact van dergelijkeagressie is groot. Zowel voor degene die het overkomt als voor zijn ofhaar omgeving.Wij staan als Ministers naast de politieke ambtsdragers en ambtenarendie te maken krijgen met vormen van agressie en intimidatie. Dit gebeurtonder meer vanuit het Programma Weerbaar Bestuur, waarover deMinister van BZK op 14 mei jl. een voortgangsbrief heeft verzonden.3Naast de maatregelen die worden genomen ter preventie en nazorgwordt, in die gevallen waar nodig, het strafrecht ingezet. Een voorbeeldvan preventieve aanpak is de inzet door het Centrum voor Criminaliteit-spreventie en Veiligheid (CCV) voor veilig wonen. Met adviezen op maatwordt bijgedragen aan de verhoging van de veiligheid in en rondom de1Kamerstuk 29 279, nr. 824.2Helft van politici ervaart geweld: «Maak het bespreekbaar» - RTV Utrecht3Kamerstuk 28 844, nr. 273. kst-29279-899ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 8991 woning van decentrale bestuurders. In de meest extreme gevallen wordthet stelsel Bewaken en Beveiligen van de NCTV ingezet.Nieuwe vorm van agressie en intimidatieNaast deze bekende vormen van agressie en intimidatie zijn er signalenover een nieuw fenomeen: het intimideren van politieke ambtsdragers enambtenaren door misbruik te maken van wettelijke procedures. Het gaatdan bijvoorbeeld om het druk zetten op een bestuurder door een valseaangifte tegen hem of haar te doen, of druk zetten op een ambtenaar doorhem of haar civielrechtelijk aansprakelijk te stellen voor vermeendeschade die hij of zij tijdens het werk zou hebben veroorzaakt, of door hetbestuursrecht te misbruiken in een poging de effectieve en efficiënteuitoefening van overheidstaken te frustreren, bijvoorbeeld door hetindienen van een uitgebreid WOO-verzoek.Beroeps- en bezwaarprocedures zijn een groot goed. Maar wanneercriminelen met diepe zakken deze misbruiken om bestuurders enambtenaren te intimideren, is dat schadelijk en ondermijnend voor onzedemocratie. Deze (nieuwe) vorm van intimidatie kan leiden tot oneigen-lijke druk op onze bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenarenen de manier waarop zij hun werk doen. Agressie en intimidatie van onzedecentrale bestuurders, politici en ambtenaren, op welke wijze dan ook, isvolstrekt onacceptabel.Daarom is het belangrijk om beter zicht te krijgen op de reikwijdte van ditprobleem en hoe hiermee om te gaan. Het is immers in het belang van demaatschappij dat de bestuurders en ambtenaren hun werk ongehinderddoor kwaadwillende externe factoren kunnen uitvoeren. Om die reden ishet Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC)verzocht hier onderzoek naar te doen. Op 20 november 2023 is hetonderzoek opgeleverd. Hieronder benoemen wij de bevindingen enaanbevelingen van het onderzoek en daarna zullen wij onze reactie daaropgeven.BalansVoordat wij inhoudelijk ingaan op de bevindingen staan wij stil bij eenbelangrijk signaal dat de onderzoekers geven en een daarmee samen-hangend dilemma dat verschillende kenmerken van de rechtsstaat raakt.De onderzoekers wijzen erop dat wettelijke middelen (rechtsmiddelen) vangroot belang zijn om de burger te beschermen tegen de overheid.Vanzelfsprekend onderstreept het Kabinet dat belang. De mogelijkheid ombesluiten te laten toetsen door een onafhankelijke rechter is onmisbaar ineen rechtsstaat. De bevraagde politieke ambtsdragers en ambtenarengeven aan dat burgers over het algemeen netjes met de procesmogelijk-heden omgaan, van hun rechten gebruik maken en goede argumenteninbrengen. Zij onderschrijven het belang van wettelijke middelen.Tegelijkertijd is het van belang voor het functioneren van onze rechtsstaatdat intimidatie van politieke ambtsdragers en ambtenaren met als doelbesluiten of werkprocessen te beïnvloeden, wordt voorkomen. Wanthoewel intimidatie door middel van het gebruik van wettelijke middelenvooralsnog weinig voor lijkt te komen, is er wel een reëel risico dat deondermijnende impact hiervan op onze rechtsstaat groot zal zijn. Wijmoeten hier daarom alert op blijven.Bevindingen en suggestiesHet onderzoek richtte zich op de aard en omvang van de inzet vanwettelijke middelen, gevallen waarin dit een intimiderend motief kanTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 8992 hebben en de aanpak die op dit fenomeen kan volgen. Er wordenconclusies getrokken en suggesties gedaan voor een mogelijkevervolgdiscussie.Groeiend fenomeenMeerdere personen die geïnterviewd zijn hebben het gevoel dat intimi-datie via (dreigen met) wettelijke middelen een groeiend fenomeen is.Deze vorm van intimidatie wordt in enigerlei mate ervaren door 7% vande decentrale politieke ambtsdragers en 10% van de ambtenaren diehebben gereageerd op de steekproeven van de onderzoekers. Hierbijmerken de onderzoekers op dat er vanwege de lage respons in ditonderzoek sprake kan zijn van selectiebias en hierdoor een overschattingontstaat, omdat mensen die een negatieve ervaring hebben, snellerreageren.4In de praktijk blijkt dat de procedures waar het decentrale bestuur mee temaken krijgt voornamelijk gaan om bezwaar en beroep tegen genomenbesluiten of om WOO-verzoeken en klachtprocedures. Dergelijkeprocedures kunnen intimiderend zijn door een hoge frequentie of dehoeveelheid van de verzoeken, al dan niet gecombineerd of over eenlangere tijdsperiode. Ook de houding van degenen die de proceduresstarten is van invloed (op de persoon spelen, taalgebruik), evenals hetdoen van onredelijke verzoeken (pesterij) en de combinatie met agressieen intimidatie. Civiele aansprakelijkstelling en strafrechtelijke aangiftegericht op de persoon kwam bijna niet voor.In bijna alle gevallen waarin een procedure in enigerlei mate als intimi-derend werd ervaren ging het om «veelprocedeerders». Hiervan zijnverschillende «dadertypen» benoemd, zoals individueleboze/gefrustreerde burgers en ondernemers, bureaus die een verdien-model zien in procederen of actiegroepen. Alleen in uitzonderlijkegevallen wordt vermoed dat de indiener betrokken is bij georganiseerdecriminaliteit.Aangezien er voor dit onderzoek geen procedeerders zijn geïnterviewd,zijn de gevonden motieven gebaseerd op percepties van mensen dieintimidatie via wettelijke middelen hebben ervaren en verschillendeexperts. De motieven zijn breed en variëren van normaal procedeergedragtot druk uitoefenen op besluiten, het frustreren van processen, idealismeof (het voortzetten van) criminele activiteiten.Gevolgen procederenEen groot deel van de politieke ambtsdragers en van de ambtenaren diehebben gereageerd, gaf aan geen negatieve persoonlijke gevolgen tehebben gehad van procedeergedrag in brede zin. Velen zien het afhan-delen van procedures als hun taak en het recht van burgers om teprocederen als «een groot goed». Waar er wel gevolgen waren betreft hetvooral stress, verminderd werkplezier en een hogere werkdruk. In eenklein aantal gevallen hebben personen hun functie verlaten. Organisato-rische gevolgen aangaande, betreft het onder andere tragere besluit-vorming (31%) en uitstel of afstel van besluitvorming (15%). Dewerkvoorraad kan in extreme gevallen op- of vastlopen, waarmee deoverheid haar taken niet meer volledig kan uitvoeren. Dit schaadt hetvertrouwen in de overheid en kan financiële gevolgen hebben.4In totaal reageerden 604 van de 4.436 bevraagde decentrale politieke ambtsdragers (13,6%) envan de 18.692 «overheidsmedewerkers» hebben er 1.155 gereageerd (6,2%).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 8993 NazorgOp dit moment hebben overheidsorganisaties naar het lijkt geen beleidgericht op intimidatie middels wettelijke procedures. Uit het onderzoekblijkt ook dat er weinig nazorg wordt verleend aan medewerkers dieintimidatie via wettelijke middelen ervaren. Echter, de behoefte daaraanblijkt niet groot.Invalshoek en suggestiesDe onderzoekers beschrijven de context waarin ze dit probleem zien:1.Intimidatie middels wettelijke middelen is één van de vormen vanagressie en geweld waarmee politieke ambtsdragers en over-heidsmedewerkers te maken kunnen krijgen. Dit vraagt om eengeïntegreerde aanpak met andere vormen.2.De relatie tussen overheid en burger is al jaren gespannen. Daarbijkrijgt het contact een steeds meer juridische insteek. Hierdoorverdwijnt de ruimte voor het gesprek en roept het een juridischereactie van burgers op.3.Op basis van deze studie is het aandeel van personen die verdachtworden van deelname aan een criminele organisatie of ondermijningte verwaarlozen.De onderzoekers geven aan dat zij met name oplossingen zien binnen dereeds bestaande kaders en niet in een aparte, specifieke aanpak. Zijadviseren:1.Neem, vanuit goed werkgeverschap, ook intimidatie middelswettelijke middelen mee binnen de gangbare aanpak van agressie enintimidatie.2.Verleen juridische kennis en bijstand aan personen en organisatiesdie hier zelf niet in kunnen voorzien.3.Decentrale overheden kunnen meer inzetten op het aangaan van hetwederzijdse gesprek met de burger, waarbij de principes vanuitmediation en herstelrecht behulpzaam kunnen zijn. Via deze weg kaninzicht worden verkregen in de behoeften en motieven van deprocederende burger.4.Intimidatie middels wettelijke middelen door criminelen lijkt eenuitzondering te zijn. Voor zover dit zich voordoet kan dit het bestworden aangepakt als onderdeel van de integrale aanpak vangeorganiseerde criminaliteit, op lokaal niveau en ondersteund doorde lokale driehoek.5.Ten slotte wordt aanbevolen om de ontwikkeling van dit fenomeen tevolgen, bijvoorbeeld door vragen te stellen in de al bestaandetweejaarlijkse Monitor Integriteit en Veiligheid.ReactieReactie op bevindingenHet valt op dat een groot deel van de bevraagde ambtenaren en politiekeambtsdragers te maken heeft gehad met procedures, maar dat veruit hetgrootste deel dit niet als intimiderend heeft ervaren. Wel wordt intimidatiemiddels wettelijke middelen gezien als een groeiend fenomeen. Dit isreden tot zorg. Dat geldt des te meer als het de besluitvorming of de(geestelijke) gezondheid van de bestuurder, volksvertegenwoordiger ofambtenaar raakt, de werkdruk zo hoog oploopt dat het proces vastloopt,of ambtenaren of bestuurders om deze reden stoppen met hun werk.Toch blijkt uit dit onderzoek dat het starten van strafrechtelijke en civieleprocedures met een intimiderend motief gelukkig niet veel voor lijkt teTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 8994 komen. Dergelijke procedures hebben meer impact op het leven van eenbestuurder of ambtenaar en diens gezin dan reguliere procedures, omdatdeze zich op de persoon richten en niet op de organisatie. Daarom is dit,ondanks de uitzonderlijkheid, een fenomeen dat absoluut moet wordenbestreden.In deze reactie zullen wij ons verder richten op die procedures waar hetinstellen van wettelijke middelen het doel van intimidatie heeft. Anderegevallen van overlast door veel-procederen worden in deze reactie buitenbeschouwing gelaten, omdat dit niet het onderwerp van dit onderzoekwas.Reactie op de aanbevelingenVanuit goed werkgeverschap aandacht geven aan intimidatie middelswettelijke middelenHet advies om binnen de gangbare aanpak van agressie en intimidatieook aandacht te besteden aan intimidatie door wettelijke middelenomarmen wij. Naast de werknemer, die primair zelf een rol heeft bij hetzorgen voor zijn veiligheid, en de nationale overheid als sluitstuk op deveiligheid van decentrale politieke ambtsdragers en ambtenaren, heeftook de werkgever een verantwoordelijkheid. Bij de invulling van dezeverantwoordelijkheid past het goed om ook aandacht te vragen voorintimidatie middels wettelijke middelen. Dat betekent dat dit meege-nomen wordt in de reguliere overleggen over agressie en intimidatie.Ten aanzien van medewerkers met een publieke taak, waaronder dedecentrale ambtenaren, zijn de afgelopen jaren verschillende initiatievenontwikkeld die een bijdrage leveren aan de aanpak van agressie enintimidatie. Denk aan de norm «Stop agressie samen» of het stappenplanvoor het doen van melding en aangifte. Hierbij wordt ook de samen-werking gezocht met samenwerkingsverbanden zoals PersVeilig en deTaskforce Hulpverleners Veilig. Hierbinnen zal ook aandacht wordengevraagd voor intimidatie middels wettelijke middelen.Voor ambtenaren in het openbaar bestuur is de norm «Stop AgressieSamen» ontwikkeld. Deze norm is begin 2023 gelanceerd door de Ministervan BZK. De norm geeft een helder kader voor medewerkers en organi-saties die te maken krijgen met agressie en intimidatie (ook middelswettelijke middelen). De norm geeft ambtenaren en leidinggevendenduidelijke handvatten om nee te zeggen tegen agressie. De werkgeverzorgt verder voor een veilige werkomgeving; vindt er toch een incidentplaats dan komt de werkgever onmiddellijk in actie. In de komendeperiode ligt de focus op de landelijke uitrol van de norm. Hierbij zal ookaandacht worden gevraagd voor de onderhavige vorm van intimidatie.Ten aanzien van intimidatie door civielrechtelijke en strafrechtelijkeprocedures richting volksvertegenwoordigers en bestuurders omtrentbesluiten die zij nemen vanuit hun ambt is het belangrijk dat zij er dan nietalleen voor staan. Het blijkt dat voor ambtsdragers niet altijd duidelijk iswelke ondersteuning er in dergelijke gevallen passend en mogelijk is. HetMinisterie van BZK verkent daarom momenteel de mogelijkheden hoevoorzien kan worden in de benodigde juridische ondersteuning.Daarnaast zal met het decentrale bestuur worden bezien hoe hetMinisterie van JenV in voorkomende gevallen de bestuurders enambtenaren verder kan ondersteunen.Ook is er binnen het programma Weerbaar Bestuur aandacht voor depersoonlijk impact van intimidatie op een decentrale bestuurder enTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 8995 volksvertegenwoordiger. Vanuit het Ondersteuningsteam WeerbaarBestuur wordt regelmatig bij incidenten ondersteuning geboden doorervaringsdeskundigen (peers).5 Dit zijn collega’s die de eerste opvangdoen en adviseren hoe om te gaan met het incident. Ook bij intimidatiemiddels wettelijke middelen kan er een beroep worden gedaan op ditOndersteuningsteam.Juridische kennis en bijstand verlenen bij ondermijningsaanpakTen aanzien van de verkenning naar landelijke ondersteuning voorgemeenten waar in de rapportage naar verwezen wordt, kan wordengemeld dat een kwartiermaker bij het Landelijk Informatie en Expertise-centrum (LIEC) in opdracht van het Ministerie van JenV en BZK isnagegaan hoe gemeenten op een effectieve wijze ondersteund kunnenworden op het terrein van de (specialistische) juridische dimensie van deondermijningsaanpak. De RIEC’s ondersteunen de gemeenten (al) oplokaal niveau in de integrale aanpak van ondermijning, ook met juridischeondersteuning. Naast het bevorderen van een basisniveau van juridischeondersteuning aan gemeenten, is de uitkomst en het advies van deverkenning van de kwartiermaker dat er vanuit het LIEC een netwerk-,kennis- en expertisefunctie wordt ingericht. De inrichting van dezenetwerk-, kennis- en expertisefunctie voor juristen van gemeenten enRIEC’s krijgt de komende tijd verder invulling. Tegelijkertijd ligt de focuswel op de ondermijningsaanpak en vragen die daarmee samenvallen.Daarnaast werkt het Ministerie van BZK aan een aanpak hoe kleineregemeenten kunnen worden ondersteund bij extreme gevallen vanjuridische procedures in de aanpak van ondermijning en wanneer het opde persoon gericht is.Aangaan gesprekken met burgersHet advies van de onderzoekers om gesprekken met de burgers te voerenen zo juridisering te voorkomen omarmen wij graag. Er is aandacht voorhet ondersteunen van het lokale bestuur bij het in gesprek gaan metkritische en boze mensen, om weerstand en verschillende perspectieveneen goede plek te geven in democratische processen en om escalatierichting intimidatie en agressie te voorkomen. En om kostbare en verderepolariserende juridificering te vermijden. Het interbestuurlijk netwerkmaatschappelijke onrust biedt ondersteuning aan het lokaal bestuur bijhet vormgeven en voeren van dergelijke gesprekken.6Daarnaast wordt vanuit het programma «Burgergerichte Overheid» vanhet Ministerie van JenV ook al aandacht besteed aan het procederen inhet bestuursrecht door overheden. Er wordt ingezet op dejuridisering ende-escalatie door middel van onder meer de «Informele aanpak inbezwaar/Passend Contact Met de Overheid» om daarmee te werken aanwederzijds begrip en vertrouwen. Dit kan wellicht ook voor een deel vande door de onderzoekers benoemde problematiek behulpzaam zijn.5Het Ondersteuningsteam Weerbaar Bestuur is onderdeel van het Netwerk Weerbaar Bestuur enbestaat uit vertrouwenspersonen van de beroeps- en belangenverenigingen van burge-meesters, wethouders, raadsleden, Statenleden en griffiers in samenwerking met het Minis-terie van BZK.6Het netwerk «Omgaan met Maatschappelijke Onrust» is een samenwerking van de Ministeriesvan BZK, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Justitie en Veiligheid, de Vereniging vanNederlandse Gemeenten, het Nederlandse Genootschap van Burgemeesters en de politie. Hetnetwerk onderhoudt een landelijke leeromgeving met kennis en advies op maat.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 8996 Intimidatie door (ondermijnende) criminelenDe onderzoekers geven aan dat de intimidatie middels wettelijke middelendoor de ondermijnende criminaliteit weinig voor lijkt te komen. Bij deappreciatie van deze conclusie wegen wij mee dat criminelen verschil-lende doelen kunnen hebben om te procederen, waaronder intimidatie.Dat betekent dat een deel van de procedures die door criminelen gevoerdwordt, mogelijk niet als dusdanig worden herkend. Dit kan effect hebbenop het aantal gerapporteerde gevallen waar er sprake was van intimidatiemiddels wettelijke middelen door criminelen.Het is van belang dat er steeds maatwerk plaatsvindt bij vraagstukkenomtrent de aanpak van de georganiseerde criminaliteit. Wij zijn het metde onderzoekers eens dat het vraagstuk van juridische intimidatie door degeorganiseerde criminaliteit zich niet leent voor nieuwe landelijkegenerieke maatregelen en moet steunen op de reeds bestaande regionale,landelijke en in het bijzonder lokale aanpak. Dit vanwege de omstandig-heden die ieder geval uniek maken. De expertise daarop is met namelokaal aanwezig. Waar nodig kunnen de Regionale Informatie enExpertisecentra (RIEC’s) hierbij ondersteunen.Verder zal een deel van de juridische problematiek die door de ondermij-nende criminaliteit wordt veroorzaakt worden meegenomen in andere,bovengenoemde maatregelen.Fenomeen volgenDe aanbeveling om het fenomeen periodiek te volgen wordt overge-nomen. Dit wordt opgenomen in de tweejaarlijkse Monitor Integriteit enVeiligheid van het Ministerie van BZK.Procedures zonder intimiderend karakterIn het rapport is vermeld dat meerdere geïnterviewden het idee hebbendat intimidatie via wettelijke middelen steeds vaker voorkomt, datprocedures steeds vaker worden ingezet en ook vaker met het doel teintimideren. Volgens de onderzoekers is dit echter niet hard te maken metcijfers. De cijfers vanuit de rechtspraak laten juist een daling zien van hetaantal beroepszaken in het bestuursrecht7. De cijfers geven een landelijkbeeld weer, het is goed mogelijk dat bij bepaalde bestuursorganen eentegengestelde trend is te zien. Omstandigheden als een hoge frequentieen hoeveelheid van procedures kunnen intimiderend werken of op anderemanier frustrerend zijn of «voor zand in de machine» zorgen.Het belang van een goede toegang tot het recht, zeker ook voor burgers inhet bestuursrecht, staat voorop. Tegelijk lezen wij in het rapport ook deproblematiek van bestuursorganen, zoals decentrale overheden, waarjuridische procedures veel van de interne organisatie vragen. Naastbovenstaande acties zullen wij in gesprek met decentrale overhedenblijven over de gevolgen hiervan en mogelijke oplossingsrichtingen.De Minister van Justitie en Veiligheid,D.M. van WeelDe Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J.J.M. Uitermark7https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Jaarverslag%20Rechtspraak%202022.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 8997