Resultaten evaluatie Waterwet, subsidieregeling HWBP en herijking HWBP

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 698HoogwaterbeschermingsprogrammaNr. 90 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 januari 2025Met deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van deevaluaties van de wettelijke normering van primaire waterkeringen, vande wijzigingen van een aantal wettelijke waterveiligheidsartikelen en vande subsidiëring van het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP)zoals uitgewerkt in de Regeling subsidies hoogwaterbescherming 2014.Daarnaast wordt in deze brief ingegaan op de tussenresultaten van deherijking van het HWBP, die in het Regeerprogramma (bijlage bijKamerstuk 36 471, nr. 96) is aangekondigd.Het waterveiligheidsbeleidDoor de lage ligging is Nederland kwetsbaar voor overstromingen. Eengroot deel van ons land (ca 55%) zou regelmatig onder water staan zonderwaterkeringen. Naast de laaggelegen delen in het westen gaat dit overgebieden langs de grote rivieren en langs de grote wateren.Het waterveiligheidsbeleid richt zich op het beheersen van de risico’s vanoverstromingen, om catastrofes zoals de watersnoodramp in 1953, metveel slachtoffers en miljarden euro’s aan schade te voorkomen. Vanuitdeze gedachte zijn primaire keringen (dijken, dammen, duinen) aange-wezen, waarvoor specifiek nationaal beleid geldt. Regionale keringen(kanaaldijken, boezemkades) vallen (met name) onder de verantwoorde-lijkheid van de provincies.Het beleid voor de primaire keringen is gericht op dagelijks beheer enonderhoud (zorgplicht), periodieke beoordelingen en versterking.Versterkingen van primaire keringen in beheer van de waterschappenvinden plaats via het HWBP, waarvoor het Rijk en de waterschappen eenalliantie vormen. Beide partijen betalen 50% aan de financiering van hetHWBP (via de gezamenlijke dijkrekening). De samenwerking heeft tot doelte zorgen dat alle primaire keringen in Nederland in 2050 aan de normen kst-32698-90ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 698, nr. 901 voldoen. Primaire keringen in beheer van het Rijk worden, voor rekeningvan het Rijk, versterkt in het programma Rijkskeringen.Voor het gehele systeem zijn continu inzicht in de overstromingskans enin de doelmatige versterkingen de uitgangspunten. Dit gebeurt op basisvan de meest actuele kennis over de sterkte van en de belasting opkeringen.Het gaat om het bereiken van de doelen van het waterveiligheidsbeleiddoor te voldoen aan de normen: iedereen achter een primaire kering heeftuiterlijk in 2050 ten minste het basisbeschermingsniveau (een maximalekans op overlijden door een overstroming van 1:100.000 per jaar).Daar waar grote groepen slachtoffers kunnen vallen en/of substantiëleeconomische schade kan optreden is de norm strenger. Bij het bepalenvan de normen per dijktraject zijn de verwachte sociaaleconomischeontwikkelingen (o.a. toename van het aantal inwoners en groei van deeconomie) tot 2050 meegenomen. In 2050 moeten alle primaire keringenaan de norm voldoen. Ook na 2050 zullen de dijken moeten wordenversterkt, onder andere vanwege zeespiegelstijging.1Kaders en evaluatiesHet beleid rond de primaire keringen is in het Nationaal Waterprogramma(NWP) 2022–2027 vastgelegd en deels juridisch verankerd in deOmgevingswet (Ow) en de Waterwet. Uit de Waterwet volgt dat vóór1 januari 2025 de uitkomsten van evaluaties van de normering vanprimaire keringen en een aantal in 2014 en 2017 gewijzigde artikelendienen te worden geëvalueerd. De eerstvolgende evaluatie van dewaterstaatkundige toestand en veiligheid van de primaire waterkeringenwordt aan de Staten-Generaal gerapporteerd vóór 1 januari 2037 endaarna elke twaalf jaar.Verder volgt uit de Algemene wet bestuursrecht de verplichting omsubsidieregelingen elke vijf jaar te evalueren. Deze plicht geldt ook voorde Regeling subsidies hoogwaterbescherming 2014 (subsidieregelingHWBP).In het Regeerprogramma is opgenomen dat het HWBP wordt herijkt. Indat kader wordt gekeken naar een aanscherping van de (in 20232)ingeschatte versterkings-opgave tot 2050 en de impact die dat heeft ophet HWBP. En er wordt gekeken naar mogelijkheden voor beterebeheersing en sturing op het HWBP.1Kamerstuk 36 410-J, nr. 52Kamerstuk 31 710, nr. 82Samenhang zorgplicht (beheer), beoordelen en versterken om dijken op orde tehoudenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 698, nr. 902 Evaluatie normering Waterwet3Wettelijk is afgesproken dat iedere twaalf jaar wordt bezien of aanpassingvan de normering voor de primaire keringen nodig is. Aanpassing isnodig als wezenlijke veranderingen zijn opgetreden met betrekking tot deonderliggende aannames. De toetsing van de onderliggende aannames(o.a. sociaaleconomische groei, evacuatiefracties, overstromingsbereke-ningen) maakt deel uit van de evaluatie van de wijzigingen van deWaterwet.Uitkomsten onderzoekTot de 237 dijktrajecten behoren 22 zogeheten «voorliggende keringen»,zoals de Afsluitdijk, Maeslantkering en Oosterscheldekering. Dezekeringen zijn apart onderzocht door Deltares (zie bijlage 1). Hieruit blijktvooral dat de aan deze keringen gestelde eisen eenduidiger moetenworden vastgelegd ten behoeve van het beheer. Samen met de beheerderRijkswaterstaat wordt hier verder naar gekeken.Deltares heeft daarnaast een technisch-inhoudelijk onderzoek uitgevoerdnaar veranderingen in de onderliggende aannames van de andere 215dijktrajecten (zie bijlage 2). De onderzoekers constateren daarover hetvolgende:•Voor het grootste deel van de 215 dijktrajecten is er geen aanleidingom de hoogte van de normen aan te passen.•Op de Waddeneilanden volgt uit de technische analyse en actueleoverstromingsberekeningen een minder strenge norm voor in iedergeval acht van de tien trajecten.•Voor de Maasvallei volgt uit de technische analyse en actueleoverstromings-berekeningen voor diverse dijktrajecten in de Maasval-lei een minder strenge norm. Tegelijk is geconstateerd dat voor deheroverweging van de normen voor deze dijktrajecten nadere analysesnodig zijn om meer precieze uitspraken te kunnen doen.•Buiten de Maasvallei en de Waddeneilanden is er op basis van deactuele informatie ook reden om een minder strenge norm teoverwegen bij twee trajecten langs de Hollandse IJssel en tweetrajecten langs de Waal (Betuwe).•Bovenstaande is de uitkomst van de uitgevoerde inhoudelijke analyse.Conclusies en vervolg•Het Ministerie van IenW gaat met de betrokken partijen in gesprek overde uitkomsten van deze technische evaluatie van de normen, ook inhet licht van eerdere bestuurlijke keuzes (voor de Maasvallei wordendaarbij ook de nadere analyses betrokken die nog met de regio wordenuitgevoerd). Voorzien is om in 2025 een besluit te nemen over heteventueel aanpassen van de normen van betreffende dijktrajecten.•Vanuit het waterveiligheidsbeleid is toepassing van een landelijkconsistente systematiek van groot belang bij het bepalen van denormering.•De normen zijn de basis voor de uitwerking van het waterveiligheids-beleid en de versterkingsopgave van het HWBP. Ze zijn daarmee ookbepalend voor de kosten daarvan. Onnodig strenge normen kunnenleiden tot een grotere opgave en daarmee extra (hoge) kosten voor hetHWBP.3Met de komst van de Omgevingswet per 1 januari 2024 zijn de waterveiligheidsnormenomgevingswaarden geworden. In deze brief wordt nog uitgegaan van de (oude) terminologievan de Waterwet.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 698, nr. 903 •Mocht worden besloten tot normaanpassing, dan is het belangrijk omde uitvoering van lopende projecten niet te verstoren.Los van deze wettelijke evaluatie is bij de uitvoering van HWBP-projecten(o.a. bij dijkverlegging) gebleken dat er soms onduidelijkheid is over deligging, lengte of noodzaak van een primaire kering. De uitgangspuntenen criteria die het Rijk daarvoor hanteert worden apart aan uw Kamertoegezonden in 2025 en ook verankerd in het Nationaal Waterprogramma.Evaluaties overige wijzigingen Waterwet en subsidieregelingHWBPIn de Waterwet (zoals die gold tot 1 januari 2024) is vastgelegd dat deMinister van Infrastructuur en Waterstaat vóór 1 januari 2025 een verslagaan de Staten-Generaal zendt over de doeltreffendheid en de effecten vande in 2014 en 2017 gewijzigde artikelen 2.2, 2.3, 2.12, 3.9 en 7.23 tot enmet 7.26.4Het doelvan de wetswijziging 2014 was het structureel borgen van debekostiging van het HWBP, het vergroten van de doelmatigheid enbeheersbaarheid van het HWBP en het verbeteren van het proces vanperiodieke beoordeling en rapportage. Met de wijziging zijn prikkelsgeïntroduceerd om de doelmatigheid en beheersbaarheid van het HWBPte vergroten, is de beoordelingsperiode naar twaalf jaar verlengd en vindthet toezicht op de beoordeling nu feitelijk plaats door de InspectieLeefomgeving en Transport (ILT).Doel van de wetswijziging 2017 (art. 2.2) was de wettelijke verankeringvan de nieuwe veiligheidsnormering voor primaire waterkeringen, gerichtop meer doelmatigheid.Bij deze wetsevaluatie is onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid ende effecten van de wetswijzigingen in de praktijk. Het gaat daarbij om hetdoelmatig versterken van primaire keringen (d.w.z. dat de kosten van eenkering gedurende de levensduur worden geminimaliseerd) en ombeheerste processen van beoordelen en versterken.De wetsevaluatie gaat alleen over primaire keringen (Rijksverantwoorde-lijkheid) en niet over regionale keringen (met name provinciale verant-woordelijkheid) en meerlaagsveiligheid. Het beleid voor meerlaagsvei-ligheid is uiteengezet in de Kamerbrief van 7 mei 2024 (Kamerstukken32 698, nr. 87).De Regeling subsidies hoogwaterbescherming 2014 is specifiek gericht opuitvoering van benodigde dijkversterkingen op basis van de Waterwet(artikel 7.23–7.28). De regeling omvat regels met betrekking tot dekostenraming en de subsidiabele kosten bij dijkversterkingsprojecten inhet HWBP. Na de eerste evaluatie van de subsidieregeling in 2019 dient deeerstvolgende evaluatie uiterlijk in 2024 opgeleverd te worden.In deze evaluatie is onderzocht in hoeverre de subsidieregeling HWBPbijdraagt aan een doeltreffende en beheersbare uitvoering van deHWBP-kaders en doelmatige en beheersbare besteding van financiëlemiddelen.4Per 1 januari 2024 dienen uitsluitend de artikelen 7.23 t/m 7.26 (financiering en bekostigingmaatregelen) die zijn achtergebleven in de Waterwet te worden geëvalueerd.Vanwege integraliteit en continuïteit zijn ook de artikelen 2.2, 2.3, 2.12, 3.9 (oud), die zijnomgezet in de Omgevingswet, geëvalueerd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 698, nr. 904 Uitkomsten onderzoekenHet consortium Decisio/Twynstra Gudde/Sweco heeft de waterveiligheids-artikelen uit de Waterwet en de subsidieregeling HWBP geëvalueerd. Alsbijlagen 3 en 4 zijn de eindrapporten opgenomen.Uit de constateringen van de onderzoekers blijkt het volgende:•De wetswijzigingen en de subsidieregeling HWBP dragen bij aan hetvergroten van de doelmatigheid, de (project)beheersing en het procesvan subsidieverlening van het HWBP, maar niet alle doelmatig-heidsprikkels zijn effectief en sommige hebben ook ongewensteeffecten.•Het invoeren van subsidie op basis van voorcalculatie heeft bijgedra-gen aan beter projectmanagement en daarbij zijn de kansen opbudgetoverschrijding geminimaliseerd. Doordat waterschappen zelfverantwoordelijk zijn voor uitvoeringsrisico’s worden risico’s zo veelmogelijk beperkt en dit leidt tot hogere kostenramingen en risicoreser-veringen.•Omdat gesubsidieerde kosten achteraf niet verrekend worden, dragende waterschappen tot op heden minder bij dan de wettelijke projectge-bonden eigen bijdrage (PGEB) van 10%.•De wetswijzigingen dragen bij aan een beter proces van beoordelingen rapportage m.b.t. de kering door de ruimere periode en de rol vande ILT als nieuwe toezichthouder. Wel is er sprake van een leerprocesom te komen tot betere inhoudelijke beoordelingen.•De bekostiging van het HWBP is met de afgesproken verdeelsleutelstructureel geborgd door Rijk en waterschappen (50–50%), maar nogniet geborgd is hoe om te gaan met hogere kosten dan in 2014voorzien.•Lastendruk en projectgebonden eigen bijdrage (PGEB):–Uit de Globale Kosteninschatting (GKI) in 2023 bleek dat deversterkingsopgave tot 2050 mogelijk fors zou stijgen. Dit riep devraag op of een eigen bijdrage van 10% per project dan niet een tegrote lastendruk zou opleveren voor waterschappen met veelversterkingsprojecten.–Daarom is separaat onderzocht (zie bijlage 5) hoe de lasten voorwaterschappen veranderen als een eigen bijdrage van 5% perproject wordt toegepast in plaats van 10%.–De resultaten laten zien dat er voor de waterschappen slechtssprake is van (hele) kleine verschuivingen in de lastendruk.–Deze uitkomsten geven daarom geen aanleiding om de hoogte vande 10% PGEB te heroverwegen. Daarbij komt ook dat de recenteinschatting van de daadwerkelijke PGEB veel lager is (zie hieronderbij herijking HWBP).Conclusies en vervolg evaluaties Waterwet en subsidieregeling HWBP•De evaluatie geeft geen directe aanleiding om de wet te wijzigen, maarvraagt wel aandacht hoe de doelmatigheids- en beheersingsprikkelseen betere werking kunnen krijgen. In 2025 wordt dit nader bekeken.Dan wordt, als gevolg van de herijking van het HWBP, bepaald of in dewet de hierbij behorende kaders, de financiële bepalingen in deWaterwet of de subsidieregeling aangepast moeten worden.•Het is van belang dat er vanuit de alliantie scherper wordt gestuurd opdoelmatigheid en beheersing en dat de werkwijze hierop wordtaangepast, onder meer om in 2050 de primaire keringen tegen zo laagmogelijke (versterkings)kosten te kunnen laten voldoen aan de norm.Door Rijk en waterschappen wordt momenteel al intensief samenge-werkt aan mogelijke opties hiervoor.•Doelmatigheid: duidelijk is dat voorcalculatie op dit moment onvol-doende werkt als doelmatigheidsprikkel en dat waterschappen minderTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 698, nr. 905 bijdragen dan de wettelijke PGEB van 10% (in de praktijk is de PGEBinmiddels bijna 0%5). Dat is anders dan wat in de wet is beoogd en ditzal in de praktijk moeten worden nageleefd. Er worden meerderestappen gezet om dit te corrigeren. Er is inmiddels een besluitgenomen in de HWBP-alliantie over de periode 2023 en verder: overdeze jaren bestemmen de waterschappen de niet-bestede PGEB (tenopzichte van de 10%) voor HWBP-projectfasen van de eigen organisa-ties. Over 2014–2022 hebben de waterschappen vervolgens eenprincipebesluit genomen dat de niet-bestede PGEB eveneens bestemdblijft voor HWBP-projectfasen van de eigen organisaties. Samen metde waterschappen zal verder worden bezien op welke manier dedoelmatigheid verbeterd kan worden door bijvoorbeeld meergestandaardiseerde afspraken over risico-opslag en programmabrederisicoreserveringen, betere beheersing van voorbereidingskosten enhet centraal beter toetsen van en sturen op doelmatige keuzes bijprojecten.•Uitvoering en projectbeheersing: in het kader van het vergroten van dedoelmatigheid is ook van belang om de uitvoering verder te verbete-ren. Samen met de waterschappen zal daarom worden gekeken naarmogelijkheden voor meer transparantie over maatwerk en meeruniformering van de projectaanpak om zo te komen tot effectievere ensnellere aanbesteding en uitvoering.•Langs bovenstaande lijnen zal met behulp van de aanbevelingen uit deevaluatierapporten in de herijking HWBP met de alliantiepartnersworden gezocht naar de benodigde verbeteringen. Dit kan door(bestuurlijke) afspraken in de alliantie of indien nodig door aanpassingvan de bijbehorende kaders en/of financiële bepalingen in wet- enregelgeving.Herijking HWBPDuidelijk is dat de kosten voor het HWBP stijgen en dat Rijk en water-schappen met elkaar in gesprek moeten over dekking hiervan. Het borgenvan de bekostiging van maatregelen in het HWBP is van groot belang omde waterveiligheidsdoelstellingen te kunnen halen. Daarnaast blijft hettempo van de versterkingen achter, waardoor het halen van 2050 ookonder druk kan komen te staan. Daarom is in het Regeerprogrammaafgesproken om het HWBP te herijken. Enerzijds door het scherperbepalen van de dijkversterkingsopgaven (waarbij eerdere bandbreedtesworden verkleind) en anderzijds door het verbeteren van de sturing enaanpak van het HWBP en vernieuwen van lopende financiële afspraken.Eind 2025 worden hierover bestuurlijke afspraken gemaakt. Hieronderstaan enkele tussenresultaten.Beter zicht op de versterkingsopgaveMet de brief van 8 november 20236 zijn de Staten-Generaal geïnformeerdover de staat van de primaire waterkeringen na de eerste landelijkebeoordelingsronde en over een globale kosteninschatting (GKI) van deversterkingsopgave tot 2050. Daarin is aangegeven dat de GKI een eersteinschatting was met veel onzekerheden en dat die eerst verder aanscherptzou moeten worden.In de Kamerbrief van 17 juni 20247 is een analyse aangekondigd naar deconcretisering van het aantal te versterken kilometers dijk. Deze is5In het evaluatierapport staat nog 1,1%, maar het meest actuele beeld is inmiddels ca. 0%(halfjaarrapportage 2024 HWBP)6Kamerstuk 31 710, nr.827Kamerstuk 27 625, nr. 670Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 698, nr. 906 inmiddels uitgevoerd en uit de analyse volgt dat de verwachte resterendeopgave tot 2050 lager uitvalt: ca 1.400 km. Het Expertisenetwerk Watervei-ligheid (ENW) beschouwt deze nieuwe inschatting als een verbeterde enop dit moment best mogelijke inschatting van het aantal kilometers (ziebijlagen 6, 7, 8 en 9).Het verschil met de GKI-inschatting wordt, zoals verwacht, voor eenbelangrijk deel veroorzaakt doordat niet alle delen van een dijktrajectversterkt hoeven te worden als dit traject niet voldoet aan de norm. Dezeexpertinschatting is nauwkeuriger, maar zal, indien er nieuwe inzichtenontstaan uit de tweede landelijke beoordelingsronde tot 2035 (LBO2), ennaarmate projecten in het HWBP worden uitgewerkt, worden bijgesteld.Dit sluit aan bij een cyclisch systeem waarin nieuwe inzichten leiden toteen nauwkeuriger beeld van de opgaven.Aanpassing van het aantal kilometers versterkingsopgave, een geactuali-seerde kosteninschatting en een verbeterde rekenmethode voor omgaanmet onzekerheden in de kosten leiden tot 2050 op basis van deze analysetot een geschatte budgetbehoefte (prijspeil 2024) van ca. € 14 – € 23miljard.Ten opzichte van de beschikbare ca. € 12 miljard wordt hiermee een tekortverwacht tot 2050, waarover later nadere afspraken gemaakt dienen teworden.Sturing op HWBP-projectenDe herijking van het HWBP richt zich verder op mogelijkheden om devoortgang en doelmatigheid van het HWBP te verbeteren. Daaromworden de volgende acties ondernomen:•Op korte termijn wordt intensiever gestuurd op de planning van delopende HWBP-projecten. Voor zestien projecten die op korte termijnin realisatie moeten gaan, worden de voortgang en de potentiëlerisico’s voor tijdige realisatie nauwkeurig gemonitord om zo nodig bijte sturen.•In de periode 2030–2036 ontstaat er een financieel knelpunt van ca.€ 2,5 miljard. Het Rijk en de waterschappen kijken hoe het tempo vanhet HWBP op gang kan worden gehouden. De waterschappen hebbenbesloten € 1,25 miljard (50% van dit verwachte tekort) beschikbaar testellen. Het Rijk staat voor zijn wettelijke verantwoordelijkheid om ookzijn bijdrage te leveren om de waterveiligheidsdoelen in 2050 te halen.De rijksbijdrage voor het financiële knelpunt in deze periode wordtdaarom meegewogen in het reguliere begrotingsproces en dedaarmee samenhangende besluitvorming. Daarbij wordt de motieGrinwis c.s. (Kamerstuk 36 600-J, nr.17) meegenomen, waarin deregering wordt verzocht om prioriteit te geven aan waterveiligheid/HWBP in de investeringsruimte van het Deltafonds. Van belang daarbijis het inzicht in de noodzakelijke planning van uitgaven door dewaterschappen. Besluiten over financiële knelpunten zijn daaromonlosmakelijk verbonden met afspraken over de sturing en voortgangvan het HWBP.•Op basis van bovenstaande conclusies en lopende analyses wordensamen met de waterschappen structurele aanpassingen van deinrichting en aansturing van het HWBP verkend.Eind 2025 wordt de Tweede Kamer op de hoogte gebracht van de concreteinvulling van actualisatie van de financiële en bestuurlijke afsprakenrondom het HWBP op middellange en lange termijn. Daarbij worden ookde voortgang en de sturing van het HWBP betrokken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 698, nr. 907 Tot slotDe evaluaties laten zien dat doorontwikkeling van ons waterveiligheids-systeem nodig is, maar de wettelijke kaders geven een goede basis voorde toekomst, waterschappen werken hard aan de uitvoering in het HWBPen met actuele kennis wordt gestreefd naar continu inzicht in de staat vande waterkeringen.In de nu lopende tweede beoordelingsronde tot 2035 (LBO2) en bij degeplande dijkversterkingen wordt opnieuw met de actuele kennis naar destand van de primaire keringen gekeken. Daarbij wordt bijvoorbeeld ookgebruik gemaakt van de nieuwste klimaatscenario’s en de kennis uit hetKennisprogramma Zeespiegelstijging. Uit al deze analyses blijkt deurgentie om tempo te maken en te houden bij de aanpak van watervei-ligheid en het op orde houden van onze keringen.In de alliantie tussen Rijk en de waterschappen werken we continu aan dedoorontwikkeling en verbetering van het HWBP en het waterveiligheids-beleid.Zo kunnen we nu en na 2050 veilig in Nederland wonen, werken en leven.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,B. MadlenerTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 698, nr. 908