Beleidsreactie WODC-rapport Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding terrorismebestrijding

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202429 754TerrorismebestrijdingNr. 730 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 16 september 2024De bestrijding van terrorisme vraagt continue aandacht. Het dreigings-niveau in Nederland is door de Nationaal Coördinator Terrorismebe-strijding Nederland (NCTV) vastgesteld op niveau 4, het op een nahoogste dreigingsniveau. Dit houdt in dat de kans op een aanslag inNederland reëel is. Een persoonsgerichte aanpak (PGA) van personen vanwie een dreiging uitgaat vormt een van de pijlers van de NationaleContraterrorisme Strategie. De PGA biedt mogelijkheden voor gerichteinterventies bij signalen van radicalisering of wanneer personen algeradicaliseerd zijn. De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorisme-bestrijding (verder: Twbmt) kan ingezet worden in situaties waar hetstrafrecht (nog) geen handelingsperspectief biedt. De wet biedt demogelijkheid tot het opleggen van een meldplicht, contactverbod,uitreisverbod, gebiedsverbod (eventueel in combinatie met elektronischemonitoring) en/of het intrekken of weigeren van beschikkingen inzakesubsidies, vergunningen, erkenningen of ontheffingen. Dit alles met hetdoel om onze nationale veiligheid te beschermen tegen terroristischedreigingen.De Twbmt betreft een tijdelijke wet die in 2017 in werking is getreden en in2022 voor vijf jaar werd verlengd.1 Bij deze verlenging is wettelijk bepaalddat een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in depraktijk met de Staten-Generaal wordt gedeeld.2 Het WetenschappelijkOnderzoek- en Datacentrum (WODC) heeft de evaluatie naar de Twbmt uitlaten voeren door onderzoekers van de Universiteit Utrecht, UniversiteitGroningen en Pro Facto. Voor deze evaluatie zijn de onderzoekersverzocht om de wensen van de Tweede Kamer en de Raad van State overde noodzaak, effecten, proportionaliteit en voorwaarden van de maatre-1Kamerstukken II, 2019/2020, 29 754, nr. 544.2Artikel 12 van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. kst-29754-730ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 754, nr. 7301 gelen mee te nemen.3 Daarnaast hebben de onderzoekers inzicht gebodenin hoe de wet zich verhoudt tot het strafrecht en tot grondrechten.Hierbij bied ik u de wetsevaluatie aan, geef ik de belangrijkste conclusiesvan het onderzoek weer en geef ik een reactie op deze bevindingen. Ikbedank de onderzoekers daarbij voor hun inspanningen om deze evaluatievorm te geven, omdat die kan bijdragen aan een goede uitvoering van dewet voor de resterende looptijd en omdat het handvatten biedt om tebezien op welke wijze de wet kan worden vormgegeven vanaf 2027.OnderzoeksbevindingenOp basis van de toepassing van de Twbmt concluderen de onderzoekersdat de wet slechts in enkele situaties werd gezien als een geschiktinstrument om de nationale veiligheid te beschermen tegen een terroris-tische dreiging. Zo geven lokale partners vaak de voorkeur aan alterna-tieve maatregelen, zoals zorg gerelateerde, strafrechtelijke of vreemde-lingrechtelijke instrumenten. Deze alternatieven blijken in de meestedreigingssituaties volgens hen voldoende effectief om de dreiging in tedammen, waardoor toepassing van de Twbmt niet nodig is. Bovendiengeven zij aan dat alternatieven vaak eenvoudiger toe te passen zijn dan deTwbmt. Daarnaast wijst het onderzoek uit dat de veranderende dreigings-situatie een reden kan zijn dat de Twbmt niet vaak is ingezet. Geïnter-viewden geven namelijk aan dat de Twbmt primair gericht zou zijn op hetvoorkomen van uitreizen en dat daar nu nauwelijks meer sprake van is.De onderzoekers achten de beleidstheorieën die ten grondslag liggen aande verschillende maatregelen op grond van de Twbmt niet allemaalovertuigend. Dat geldt volgens hen met name voor de meldplicht, hetcontactverbod en het gebiedsverbod. Met de meldplicht worden enkelecontactmomenten gecreëerd, maar die leiden niet noodzakelijkerwijs tot«zicht» op de persoon. Voor het contactverbod en het gebiedsverbodgeven de onderzoekers aan dat er verplaatsingseffecten kunnen optredennaar andere gebieden en wijze van contact. Daarnaast constateren deonderzoekers dat het (continue) handhaven van beide verboden gecompli-ceerd is. De beleidstheorieën voor het uitreisverbod en het intrekken ofweigeren van vergunningen zijn overtuigender, blijkt uit het rapport, in diezin dat het uitreisverbod uitreizen bemoeilijkt en het intrekken en/ofweigeren van een vergunning ongewilde facilitering van terroristischeactiviteiten tegengaat.Ten aanzien van de noodzakelijkheid en proportionaliteit wijst hetonderzoek uit dat de Twbmt in een beperkt aantal gevallen is toegepast. Indie gevallen waarin de Twbmt is ingezet was dat vaak in aanvulling op eenstrafrechtelijk traject. In de praktijk wordt vooral gekozen voor hetopleggen van andere maatregelen, zoals preventieve zorg gerelateerdeinterventies en maatregelen op grond van het straf- of bestuursrecht. Erblijkt volgens de onderzoekers geen behoefte te bestaan aan de maatregeldie het mogelijk maakt beschikkingen te weigeren of in te trekken om tevoorkomen dat de Nederlandse overheid indirect een terroristischeorganisatie financiert of faciliteert aangezien die maatregel niet is ingezet.Ook geven de onderzoekers aan dat het onderzoek geen informatieopgeleverd heeft waaruit is af te leiden dat er terroristische activiteitenzijn ontplooid die met toepassing van de Twbmt hadden kunnen wordenvoorkomen. Geen van de geïnterviewde professionals van gemeenten, depolitie of Zorg- en Veiligheidshuizen, die op lokaal niveau betrokken zijn3Motie van het lid Koekkoek (Volt) (Kamerstukken II, 2021/2022, 35 917 nr. 11), motie van ledenBikker (CU), Kuik (CDA) (Kamerstukken II, 2021/2022, 35 917 nr. 15) en Kamerstukken II,2021/2022, 35 917, nr. 4.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 754, nr. 7302 bij de aanpak van radicalisering, heeft aangegeven grote behoefte tehebben aan de wet. De onderzoekers concluderen op basis van dezebevindingen dat de Twbmt geen noodzakelijk instrument is in debestrijding van terroristische activiteiten.BeleidsreactieHet kabinet begrijpt de punten die de onderzoekers in de evaluatie naarvoren brengen. Het kabinet ziet echter de relevantie van de Twbmt in despecifieke gevallen waarin alternatieve maatregelen ontbreken en ersprake is van een dreiging, zoals bij personen met een hoog dreigings-profiel. De Twbmt trad in 2017 in werking, in een tijd waarin ISIS «hetKalifaat» uitriep, er uitreizigers richting terroristisch strijdgebiedvertrokken en het dreigingsniveau hoog was. Er ontstond een noodzaaktot preventieve maatregelen. Daarom is middels de Twbmt ingezet op demogelijkheid om maatregelen op te leggen ter bescherming van denationale veiligheid. Zo kon de Twbmt bijvoorbeeld in een aantal gevallenuitreis naar terroristisch strijdgebied belemmeren. Het belang vanpreventieve maatregelen binnen het volledig instrumentarium is nietgewijzigd. Dat geldt zeker voor de noodzaak om zicht te kunnen houdenop personen met een hoog dreigingsprofiel. De Twbmt kan daaraanbijdragen.BeleidstheorieBij de verlenging van de Twbmt heeft het kabinet aangegeven dat er geenstandaard aanpak mogelijk is bij personen die geradicaliseerd zijn ofdreigen te radicaliseren. Het gaat immers altijd om maatwerk. Om diereden acht ik het van belang voldoende en diverse maatregelen terbeschikking te hebben om een persoonsgerichte aanpak onder regie vande gemeente vorm te geven.Bij het uitreisverbod is het volgens het kabinet duidelijk dat het beperkenvan de mogelijkheden om uit te reizen bijdraagt aan de nationaleveiligheid, omdat het kan helpen te voorkomen dat de uitreis succesvol is.Datzelfde geldt voor het intrekken van een subsidie, vergunning,ontheffing of erkenning wanneer de ontvanger, aanvrager of houder inverband kan worden gebracht met (de ondersteuning van) terroristischeactiviteiten en deze (mede) gebruikt zal worden ter ondersteuningdaarvan, ook al is dit middel nog niet ingezet.Bij de inzet van een meldplicht, gebiedsverbod of contactverbod is derelatie tussen de opgelegde maatregel en de bescherming van denationale veiligheid minder direct. De effectiviteit van de maatregel is tijd-en plaats gebonden en in elk individueel geval wordt gewogen welkeinterventie of combinatie van interventies, effectief kan zijn. Eenmeldplicht draagt, zeker in combinatie met een enkelband, bij aan hetzicht op de persoon die anders mogelijk buiten beeld van bijvoorbeeldveiligheidspartners zou kunnen komen. Ook draagt deze maatregel bij aande naleving van een gebieds- en/of contactverbod. De onderzoekers doende suggesties ter verbetering van de meldplicht door er een contact-moment van te maken met professionals binnen de radicaliseringsaanpak.Het kabinet omarmt deze aanbeveling.Het gebieds- en/of contactverbod levert een bijdrage in het voorkomen ofdoorbreken van nauwe relaties van een persoon met jihadistischenetwerken waardoor (verdere) radicalisering optreedt. Het verbod geefteen mogelijkheid tot handhaving. Net als bij dergelijke verboden vanuithet strafrecht, is handhaving gecompliceerd. Het kabinet kan zichvoorstellen dat een persoon die daadwerkelijk over wil gaan tot hetTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 754, nr. 7303 plegen van een aanslag zich niet zal laten tegenhouden door de sanctiesdie kunnen worden opgelegd bij het overtreden van een meldplicht ofgebieds- en/of contactverbod. In dergelijke situaties ligt strafrechtelijkoptreden voor de hand.ToepassingDe onderzoekers geven aan dat lokale partners in eerste instantie kiezenvoor alternatieve maatregelen die binnen de persoonsgericht lokaleaanpak kunnen worden ingezet. In een beperkt aantal situaties werd deTwbmt gezien als geschikt instrument.De drempel voor de inzet van bestuurlijke maatregelen uit de Twbmt ligthoog. Voor de inzet van de maatregelen uit de Twbmt is vereist datiemand op basis van zijn of haar gedragingen in verband kan wordengebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. Hetis daarbij van belang binnen het hele instrumentarium te bekijken watpassend en in een concreet geval nodig is om de dreiging voor denationale veiligheid te beperken. Hierbij wordt gekozen voor de (combi-natie van) minst ingrijpende, maar meest effectieve interventie(s).De hoge drempel voor de inzet van de Twbmt acht het kabinet terecht. Hetzijn immers maatregelen die diep ingrijpen in het leven van personen endat moet proportioneel worden ingezet. Van belang is dat in concretegevallen de voorhanden zijnde maatregelen inclusief de Twbmt goedworden overwogen en die maatregelen worden ingezet die nodig enmogelijk zijn om de nationale veiligheid te beschermen.Mogelijk is de bekendheid met de wet gedaald in de afgelopen periode,waarbij enkele jaren sprake was van een lager dreigingsniveau en debeperkte mogelijkheid van de NCTV om persoonsgericht te adviseren aangemeenten, omdat de NCTV daartoe niet voldoende wettelijke grondslaghad. Een beperkte bekendheid met de wet kan aan een verminderde inzethebben bijgedragen. Na inwerkingtreding van de Wet coördinatieterrorismebestrijding en nationale veiligheid en de totstandkoming eninwerkingtreding van de Wet gegevensverwerking persoonsgerichteaanpak radicalisering en terroristische activiteiten4, kan de NCTV ondervoorwaarden aansluiten bij casusoverleggen en indien passend ook deTwbmt onder de aandacht brengen. Dit kan bijdragen aan de bekendheidmet de maatregelen, zoals ook de onderzoekers stellen. Ook de noodzaakom maatregelen te kunnen treffen is op dit moment substantieel gegevenhet actuele dreigingsniveau. Niet voor niets riep de Tweede Kamer met demotie van leden Michon-Derkzen (VVD) en Eerdmans (JA21) op om debewustzijn van de Twbmt te vergroten, mede met oog op vrijkomendeveroordeelde terroristen waarvan een actueel (hoog) dreigingsniveauuitgaat.5 Hier geeft het kabinet actief opvolging aan.Noodzakelijkheid en proportionaliteitDe beperkte inzet van de Twbmt is een lastige graadmeter om te toetsenof de wet noodzakelijk is. Ook een beperkte inzet van de wet kan denoodzaak ervan onderschrijven. Het is van essentieel belang dat partnersover een breed instrumentarium beschikken om de dreiging het hoofd tebieden, waaronder maatregelen uit de Twbmt.4Het wetsvoorstel Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering enterroristische activiteiten (Kamerstukken 36 225) is op dit moment nog in behandeling bij deEerste Kamer.5Kamerstukken II, 2023/2024, 29 754, nr. 725.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 754, nr. 7304 In december 2023 is het dreigingsniveau verhoogd naar substantieel. Hetjihadisme blijft de belangrijkste dreiging en Nederland is als potentieeldoelwitland waarschijnlijk meer in het vizier van jihadistische organi-saties. Daarnaast blijft ISIS bouwen aan transnationale netwerken, naastSyrië en Irak, ook in Somalië en landen in de Sahel. Op dit moment is er(nog) geen grote stroom aan uitreizigers uit Nederland of Europa op gang,maar moeten we voorbereid zijn op de aantrekkingskracht die uitgaat vande groei van ISKP en hun doorlopende wens tot een kalifaat. Daarnaastkomen de aankomende jaren personen vrij uit detentie met een hoogrisicoprofiel.6 Ook blijft de dreiging van rechts-terrorisme in stand en kanbij rechts-extremisme en anti-institutioneel extremisme sprake zijn vanacceptatie van geweld en/of geweldsbereidheid. Met het oog op de hogeen brede terroristische dreiging is het van belang dat er een instrumentklaar staat dat tijdig op elk type terroristische dreiging ingezet kanworden, waar dit noodzakelijk en proportioneel is.Het gegeven dat de maatregelen uit de Twbmt in het verleden zijnopgelegd, laat volgens het kabinet zien dat de wet waar nodig kan wordeningezet en een bijdrage kan leveren aan de nationale veiligheid. Of met deinzet van de Twbmt ook daadwerkelijk een aanslag is voorkomen – endaarmee effectief is – is vanuit de aard van de zaak niet aan te tonen. Nietvoor niets constateren de onderzoekers bij een casus waarin eenmeldplicht werd opgelegd dat het niet mogelijk is om te weten wat er zouzijn gebeurd als de meldplicht in een casus níet was opgelegd.Het kabinet is het eens met de onderzoekers dat inzet van de Twbmt metgepaste zorgvuldigheid dient te gebeuren. Een zorgvuldige wegingvoorkomt dat de Twbmt wordt ingezet op basis van dezelfde feiten enomstandigheden die ten grondslag hebben gelegen aan een eerderestrafrechtelijke veroordeling. Hier moet sprake zijn van een nieuwedreiging, waar niet eerder een strafrechtelijke veroordeling voor isopgelegd. Ook moet bij het nemen van een maatregel goed gemotiveerdworden waarom een maatregel evenredig is, aangezien in de meestegevallen sprake is van een beperking van een grondrecht. De conclusiedat daar in de motivering van besluiten te weinig aandacht aan wordtbesteed neemt het kabinet serieus.VervolgDe evaluatie uitgevoerd in opdracht van het WODC biedt belangrijkeaanknopingspunten om de bekendheid met en de wijze van inzet van dewet te verbeteren met inachtneming van gepaste zorgvuldigheid. Hetkabinet is hiervoor erkentelijk mede gezien het eind vorig jaar verhoogdedreigingsniveau. Om de bekendheid met de wet te vergroten, zal de NCTVde Twbmt conform de eerder genoemde motie van leden Michon-Derkzen(VVD) en Eerdmans (JA21) ook nadrukkelijk onder de aandacht brengenbij partijen in de keten.Ondertussen zal het kabinet samen met betrokken partners bezien opwelke wijze deze bestuurlijke maatregelen na 1 maart 2027 een bijdragekunnen leveren aan terrorismebestrijding ook gegeven de veranderlijkedreiging. Daarbij zal ook worden bezien of, voor elk van de maatregelenuit de Twbmt afzonderlijk, instandhouding noodzakelijk is conform demotie van leden Bikker (CU) en Kuik (CDA).7 De kritische conclusies enaanbevelingen van het WODC worden daarin meegenomen. Uw Kamerzal nader worden geïnformeerd over de vervolgstappen.6Kamerstukken II, 2023/2024, 29 754, nr. 714.7Kamerstukken II, 2021/2022, 35 917, nr. 15.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 754, nr. 7305 Met deze evaluatie en de opvolging die het kabinet daaraan wil gevenwerken we verder aan het toekomstbestendig houden van ons instrumen-tarium met oog op de huidige en toekomstige terroristische dreiging.De Minister van Justitie en Veiligheid,D.M. van WeelTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 754, nr. 7306