Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk XV Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 XVVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Sociale Zaken enWerkgelegenheid (XV) voor het jaar 2025Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2025(begrotingshoofdstuk XV) van het Ministerie van Sociale Zaken enWerkgelegenheid (SZW).De Minister van SZW is behalve voor de besteding van het begrotingsgeldook verantwoordelijk voor de premiegefinancierde sociale zekerheidsuit-gaven. Deze uitgaven zijn voor 2025 geraamd op € 114,9 miljard. Depremie- en begrotingsgelden voor de financiering van de socialezekerheid komen samen bij de SVB, UWV, Toeslagen en gemeenten die deuitkeringen en toeslagen betalen. Figuur 1 illustreert dit.De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer2.Doelen en kengetallen3.Financiële risico’s en onzekerheden4.Strategische Evaluatie Agenda5.Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AlgemeneRekenkamer kst-36600-XV-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 41 1 De uitgaven zijn gesaldeerd met de ontvangsten en zijn exclusief kleineregelingen en uitvoeringskosten UWV en SVB.1. Stand van zaken aanbevelingen AR De Algemene Rekenkamer brengt de volgende aanbevelingen uit eerderonderzoek onder uw aandacht:1. Uitvoerbaarheid WIA In ons verantwoordingsonderzoek over 2022 concludeerden we dat deWet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) onuitvoerbaar isgeworden. De verzekeringsartsencapaciteit blijft namelijk structureelachter bij de toenemende vraag naar sociaal-medische beoordelingen. Webevalen de Minister daarom aan om de inspanningen voort te zetten omde WIA beter uitvoerbaar te maken en te houden.Figuur 1 Geldstromen van de sociale zekerheidsuitgaven in 20251Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 42 Uit de door het ministerie verstrekte informatie blijkt dat de Minister dezeaanbeveling heeft opgevolgd. De Minister heeft samen met UWVmaatregelen genomen om meer beoordelingen te kunnen doen,waaronder de 60+ maatregel en (sinds 1 juli) de maatregel praktischbeoordelen, tijdelijk overwerken door UWV-medewerkers en de invoeringvan sociaal-medische centra (SMC). Maar het is onzeker of deze maatre-gelen zorgen voor een structurele oplossing. UWV voert weliswaar meerbeoordelingen uit, maar ook het aantal WIA-aanvragen is gestegen.Volgens de Minister is het terugdringen van de achterstanden voor eengroot deel afhankelijk van de verdere ontwikkeling van aanvragen.1Bovendien is van het SMC-model niet bekend of het leidt tot meerbeoordelingen, en zijn er zorgwekkende berichten over te laag of te hoogvastgestelde WIA-uitkeringen.2De achterstanden en de toenemende instroom in de WIA leiden tot steedshogere uitgaven aan (premiegefinancierde) arbeidsongeschiktheidsuitke-ringen. Ook worden langdurig zieke werknemers gedupeerd door deachterstanden en foutief vastgestelde uitkeringen. Bovendien zal hetkabinetsvoornemen van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverze-kering voor zelfstandigen de vraag naar beoordelingen verder doentoenemen. In het hoofdlijnenakkoord zijn geen afspraken gemaakt overeen mogelijke stelselherziening waarover de OCTAS-commissie eerder ditjaar heeft geadviseerd. Dit hoeft de Kamer niet te belemmeren omvoorstellen van de Minister om het arbeidsongeschiktheidsstelsel tevereenvoudigen met spoed te behandelen. Omdat het huidige stelselonuitvoerbaar is, zijn voorstellen van de Minister voor aanpassingen inhet huidige arbeidsongeschiktheidsstelsel onvermijdelijk. Hierbij kan onzeleidraad behulpzaam zijn met daarin concrete handvatten voor demenselijke maat in beleid en uitvoering van de sociale zekerheid.32. Aanpak schijnzelfstandigheid In ons verantwoordingsonderzoek over 2022 bevalen we de Minister aanom haast te maken met de maatregelen om een gelijker speelveld op dearbeidsmarkt te creëren tussen werknemers en zelfstandig ondernemers,en om met de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst te besprekenwat de Belastingdienst nodig heeft om meer en efficiënter te kunnenhandhaven op schijnzelfstandigheid en inning van premies werknemers-verzekeringen. In 2022 constateerden we dat de effectiviteit van dehandhaving laag is: de pakkans is laag, en aanwijzingen en correcties vanaangiften komen sporadisch voor.4Uit de door het ministerie verstrekte informatie blijkt dat de Minister dezeaanbevelingen heeft opgevolgd. Het wetsvoorstel Wet VerduidelijkingBeoordeling Arbeidsrelaties en Rechtsvermoeden (VBAR) ligt voor adviesbij de Raad van State, en het wetsvoorstel Wet basisverzekering arbeids-ongeschiktheid zelfstandigen is in voorbereiding. Daarnaast wordt dezelfstandigenaftrek jaarlijks afgebouwd. De Belastingdienst hervat dehandhaving vanaf 1 januari 2025, en medewerkers van het Ministerie vanSZW zijn met de Belastingdienst in gesprek over maatregelen die voor dehandhaving behulpzaam zijn.1Kamerstukken 2023–2024, 26 448, nr. 756.2Kamerstukken 2023–2024, 26 448, nr. 767.3Algemene Rekenkamer (2024). Grip op menselijke maat en Leidraad voor menselijke maat.Kamerstukken 2023–2024, 26 448, nr. 752.4Algemene Rekenkamer (2022). Focus op handhaving Belastingdienst op schijnzelfstandigheid.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 43 Om marktpartijen meer duidelijkheid te geven over de aard van dearbeidsrelatie vragen we uw aandacht voor een spoedige behandelingvan het wetsvoorstel Wet VBAR. Hierin worden criteria gecodificeerd diede rechtspraak hanteert om te bepalen of mensen als werknemer of alszelfstandige werkzaam zijn. Het is te verwachten dat meer duidelijkheid inde regels ook behulpzaam is voor de handhaving. Door schijnzelfstan-digheid loopt de overheid sociale premies mis. Tegelijkertijd doenonverzekerde schijnzelfstandigen wel een beroep op de algemenemiddelen als zij door langdurige ziekte een beroep op de bijstand moetendoen voor hun levensonderhoud. Naar schatting een kwart van de(schijn)zelfstandigen moet een beroep doen op de bijstand als zijarbeidsongeschikt raken.5 Ook zet schijnzelfstandigheid de solidariteit opde werkvloer onder druk, omdat werknemers minder vrijheid hebben ombijvoorbeeld een zware nachtdienst te weigeren.3. Afschaffing BIKK We zien mogelijkheden om de begroting te vereenvoudigen door de BIKK(Bijdrage in kosten van kortingen) in de AOW af te schaffen en samen tevoegen met de Rijksbijdrage. Dit hebben we aanbevolen in ons rapportOuderdomsregelingen ontleed (2019). De Studiegroep Begrotingsruimteadviseerde eind 2023 hetzelfde.6 De BIKK dient om het vermogenstekort inhet Ouderdomsfonds aan te vullen dat ontstaat door minder premieont-vangsten vanwege de heffingskortingen in de inkomstenbelasting. DeBIKK maakt de begroting onnodig ingewikkeld omdat de Rijksbijdrage alzorgt voor voldoende financiering van het Ouderdomsfonds. Door deberekeningswijze van de BIKK compenseert deze bovendien niet het helevermogenstekort dat ontstaat door heffingskortingen. Dezelfdeargumenten zijn van toepassing op de BIKK in de Wet langdurige zorg ende Rijksbijdrage aan het Fonds langdurige zorg. Omdat de berekenings-wijze van de BIKK wettelijk is vastgelegd en die van de Rijksbijdragen niet,is het aan de Tweede Kamer om samen met de Minister te besluiten hoede financiering van de fondsen moet worden geborgd bij een samen-voeging van de BIKK met de Rijksbijdrage.2. Doelen en kengetallen In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024) deden we deaanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen,ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggen dat het parlementde voortgang en resultaten kan monitoren. De door de Tweede Kameraangenomen motie Van der Lee laat zien dat de Tweede Kamer het belangvan concrete doelstellingen onderschrijft (Kamerstuk 36 560, nr. 5). Weverwachten dat de Minister de doelen duidelijk en vindbaar in zijnbegroting formuleert.Bij elke begroting wordt ook een factsheet Brede Welvaart van het CBSgepubliceerd (dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van deministeries). Deze bevat een selectie van de indicatoren passend bij debetreffende begroting. Wij hebben in de ontwerpbegroting een verwijzingnaar doelstellingen brede welvaart gevonden. Als context geeft deMinister onder andere mee dat Nederlanders (zeer) tevreden zijn met hunarbeidsomstandigheden, een goede werk-privé balans ervaren en dat delangdurige werkloosheid laag is. Tegelijkertijd geeft de Minister mee datverbetering van de brede welvaart mogelijk is, onder andere omdat het5memorie van toelichting bij wetsvoorstel Wet basisverzekering arbeidsongeschiktheidzelfstandigen.617e Studiegroep Begrotingsruimte (2023). Bijsturen met het oog op de toekomst.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 44 aantal huishoudens met problematische schulden is toegenomen en hetziekteverzuim hoger is dan in het verleden.De ontwerpbegroting bevat zoals voorgeschreven per begrotingsartikeldoelstellingen van het beleid van de Minister, en er zijn ook per artikelon-derdeel doelstellingen opgenomen. Ook de beleidsagenda in de begrotingbevat prioriteiten en/of doelstellingen.•Een voorbeeld van een concrete en meetbare doelstelling is die voor(kinder)armoede (artikel 2), namelijk dat de (kinder)armoedec(fers in2025 niet hoger mogen zijn dan in 2024, en een halvering van hetaantal vrouwen, mannen en kinderen dat in armoede leeft in 2030 tenopzichte van 2015. Een ander goed voorbeeld is de 125.000 extrabanen voor mensen met een arbeidsbeperking in 2026 ten opzichtevan 2013 (Wet banenafspraak en quotumregeling arbeidsbeperkten).•Daar staan diverse voorbeelden tegenover van doelstellingen die nietspecifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd zijn. Dit geldtbijvoorbeeld voor de doelstelling «werk op een gezonde en veiligemanier kunnen doen». Bij de uitwerking van de Arbovisie kan dezeconcreter gemaakt, bijvoorbeeld met een streefcijfer voor het aantalarbeidsongevallen. Ook bij de aanpak van schijnzelfstandigheid is eenconcrete, meetbare doelstelling mogelijk als de Minister start met demonitoring hiervan. De doelstelling van pensioen en oudedag –«mensen hebben een vangnet bij ouderdom» – kan meer concreet enmeetbaar door bijvoorbeeld aan te sluiten bij de doelstellingen in hetInterdepartementaal Beleidsonderzoek Pensioenopbouw in balans.7Het valt ons op dat diverse concrete doelstellingen niet in de begrotingstaan, maar wel in Kamerstukken die geen onderdeel uitmaken van debegrotingscyclus. Dit maakt een zoekplaatje van de navolgbaarheid vanresultaten. Een voorbeeld is de doelstelling van Leven lang ontwikkelen,namelijk 62% scholingsdeelname van werkenden in 2030.8 Een andervoorbeeld is de 65% arbeidsdeelname die werd verwacht bij gedeeltelijkarbeidsongeschikten bij de introductie van de Wet WIA.93. Financiële risico’s en onzekerheden In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat deTweede Kamer regelmatig verrast wordt door berichten over uitgaven,inkomsten of resultaten die in de praktijk substantieel anders uitpakkendan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’s pro-actiever inbeeld te brengen en om aandacht te vragen voor de kwaliteit vanramingen. In deze begroting vinden wij die aandacht voor financiëlerisico’s niet overal expliciet terug.De Minister wijst in de begroting op een aannemelijk risico op het niettijdig en volledig behalen van enkele mijlpalen en doelstellingen van hetNederlandse Herstel en Veerkrachtplan (HVP). Volgens de Voorjaarsnota2024 kan dit een korting op de te ontvangen middelen tot gevolg hebben,die kan oplopen tot 600 miljoen euro per niet behaalde mijlpaal ofdoelstelling. Deze korting wordt niet genoemd in de begroting.In de begroting gaat de Minister niet in op de financiële risico’s van demaatregelen om de achterstanden bij de WIA-beoordelingen terug tedringen. Zo leidt de 60+ maatregel tot een hogere WIA-instroom. Daar7Kamerstukken 2023–2024, 32 043, nr. 655.8Kamerstukken 2021–2022, 21 501-31, nr. 669.9memorie van toelichting bij Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Kamerstukken2004–2005, 30 034, nr. 3.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 45 komt bij dat de toename van het aantal WIA-aanvragen met 10.000 in 2023voor een groot deel onverklaard is.10Ook gaat de Minister in de begroting niet in op de onzekerheid van degeraamde verplichtingen en uitgaven aan kinderopvangtoeslag. Wewijzen erop dat de uitgaven in de jaren vanaf 2020 3–9% hoger waren dangeraamd. Naar verwachting zijn de ramingen vanaf 2027 nog onzekerdervanwege de stelselherziening die aanzienlijk hogere uitgaven met zichmeebrengt. Aandacht voor deze onzekerheid is extra van belang gezien degrote risico’s voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van dezestelselherziening in termen van arbeidsmarktparticipatie, ontwikkeling enkansengelijkheid van kinderen.114. Strategische Evaluatie Agenda (SEA) De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. De SEA laat zien welke evaluaties zijnuitgevoerd en gepland op de belangrijke beleidsthema’s van het depar-tement. De Algemene Rekenkamer heeft de SEA van het Ministerie vanSociale Zaken en Werkgelegenheid op de volgende aspecten beoordeeld:a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek De SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. Uit de SEA blijkt dat voor alleSZW-beleidsthema’s evaluaties worden uitgevoerd. Het is positief dat erook evaluaties op instrumentniveau zijn opgenomen, zoals van hetSTAP-budget en het noodfonds energie. De Minister maakt niet inzichtelijkin hoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties zijn afgedekt. Daartoe is ergeen formele verplichting, maar zo heeft de Tweede Kamer niet eenduidelijk beeld van de afdekking van de financiële middelen met evalu-aties en welke evaluatieopgave er voor de komende periode nog ligt. Hetis niet vanzelfsprekend dat de evaluaties inzicht geven in de doeltref-fendheid en doelmatigheid per beleidsthema. Dit is afhankelijk van debeschikbare studies die hierin worden samengenomen, en niet altijd issprake van concrete doelstellingen en een aantoonbaar oorzakelijkverband.b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten Wij vinden de evaluaties van de SLIM-regeling en het STAP-budget onderhet beleidsthema leven lang ontwikkelen (LLO) van bijzonder belang voorde commissie SZW van de Tweede Kamer. Om het LLO-beleid door teontwikkelen is het van belang dat wordt geleerd van bestaanderegelingen, en te bezien hoe dit beleid kan bijdragen om de overgang vanwerk naar werk te stimuleren, arbeidstekorten tegen te gaan, en dearbeidsproductiviteit te verhogen.c. Evidente witte vlekken in de SEA De regelingen in Caribisch Nederland maken geen onderdeel uit van deperiodieke rapportages per beleidsthema, met de tegemoetkoming aanouders voor de kosten van kinderen als positieve uitzondering. Degeraamde Rijksuitgaven Caribisch Nederland van € 137 miljoen in 2025zijn bijna verwaarloosbaar op een totaal van € 114,9 miljard aan sociale10Kamerstukken 2023–2024, 26 448, nr. 756.11CPB en SCP (2023). Herziening financieringsstelsel kinderopvang. Maatschappelijke effectenvan het voorgenomen kabinetsplan.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 46 zekerheidsuitgaven. Maar mede gezien de bekende structurele problemenin het financieel beheer bij de Rijksdienst Caribisch Nederland-unit SZWachten we het onderwerp wel relevant voor de oordeelsvorming van deTweede Kamer over het gevoerde beleid in Caribisch Nederland. DezeRijksdienst staat voor de ingewikkelde taak om vele regelingen opmeerdere beleidsterreinen uit te voeren op een schaal van een kleinegemeente. Een mogelijkheid is om Caribisch Nederland als afzonderlijkthema op te nemen in de SEA, in samenhang met de begroting vanBinnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties.Het valt ons op dat de periodieke rapportage over jonggehandicaptenalleen betrekking heeft op diegenen met een Wajong-uitkering, terwijljonggehandicapten met arbeidsvermogen sinds 2015 onder de Participa-tiewet vallen (thema Bijstand en participatie). Daarmee geven deperiodieke rapportages van deze thema’s geen zicht op wat deze majeurebeleidswijziging voor deze doelgroep heeft opgeleverd.d. Ruimte voor een integrale aanpak De evaluaties in de SEA beperken zich tot de SZW-beleidsthema’s.Uitzonderingen zijn de synthesestudie naar de doeltreffendheid vancoronasteunmaatregelen en de meerjarige onderzoeken onder het cohortstatushouders (LOCS) en Oekraïense vluchtelingen (LOCOV). We denkendat er meer onderwerpen zijn die zich lenen voor een integrale, depar-tement overstijgende aanpak. Voorbeelden zijn schuldhulpverlening enoorzaken van schulden, mentale belasting in het werk en de toegang totggz, en de opleiding van behandelend artsen, bedrijfsartsen enverzekeringsartsen.5. Recent gepubliceerd en aankomend onderzoek AR De Algemene Rekenkamer publiceerde op 5 juni 2024 het rapportProductiviteit in perspectief met uitkomsten van de eerste fase van een opuw verzoek uitgevoerd onderzoek naar de productiviteitsontwikkeling bijeen selectie van uitvoeringsorganisaties. Twee van deze organisaties zijnde SVB en UWV.Uit het onderzoek komt naar voren dat diverse factoren van invloed zijnop de ontwikkeling van de productiviteit. De toenemende complexiteit vande uitvoering is hierbij vanuit de uitvoeringsorganisaties als belangrijkeoorzaak genoemd. Zo is bij de uitvoering van de WIA de gemiddelde duurvan een sociaal-medische beoordeling ruim 3 keer zo lang als 25 jaargeleden. Met het oog op het nieuwe regeerprogramma willen we uopnieuw attenderen op de uitvoerbaarheid van het arbeidsongeschikt-heidsstelsel.Verder brengen we de volgende onderzoeken onder uw aandacht:•Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen (2021), over de aanpak vanarbeidsuitbuiting vanwege de plannen van de Minister van SZW om deuitzendsector te reguleren en het voorliggende wetsvoorstel over deuitbreiding van de strafbaarstelling mensenhandel (samen met deMinister van JenV);•Focus op handhaving Belastingdienst op schijnzelfstandigheid (2021)en ons verantwoordingsonderzoek SZW 2022 (2023) met daarinonderzoek naar de aanpak van schijnzelfstandigheid, vanwege het invoorbereiding zijnde wetsvoorstel Wet VBAR en de hervatting van dehandhaving per 1 januari 2025;•Grip op menselijke maat (2024) en onze verantwoordingsonderzoekenSZW 2022 en 2023, met daarin onderzoek naar de uitvoering van deWIA, vanwege (voorgenomen) maatregelen om de WIA beterTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 47 uitvoerbaar te maken en nadelige gevolgen te beperken die tegen debedoeling van de socialezekerheidswetten ingaan (wetsvoorstelHandhaving sociale zekerheid);•Verantwoordingsonderzoek SZW 2022 (2023), met daarin onsonderzoek naar het STAP-budget, vanwege de geplande evaluatie in2025;•Ons lopende onderzoek naar de arbeidsmarktparticipatie van status-houders. Wij onderzoeken of het aannemelijk is dat de uitvoering vande nieuwe Inburgeringswet (Wi2021) bijdraagt aan het snel vinden enbehouden van (passend) betaald werk door statushouders. Publicatieis eind 2025 gepland.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 48