Aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen 2025 begrotingshoofdstukken X Defensie en K Defensiematerieelbegrotingsfonds

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 XVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Defensie (X) voor het jaar 202536 600 KVaststelling van de begrotingsstaat van hetDefensiematerieelbegrotingsfonds voor het jaar2025Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de Ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegrotingen2025 van het Ministerie van Defensie en het Defensiematerieelbegrotings-fonds.De ontwerpbegroting van het Ministerie van Defensie omvat € 12.244 mil-joen aan uitgaven, € 13.346 miljoen aan verplichtingen en € 245 miljoenaan ontvangsten. In het geval van het Defensiematerieelbegrotingsfondsgaat het om € 9.775 miljoen aan uitgaven, € 10.699 miljoen aan verplich-tingen en € 97 miljoen aan ontvangsten. De totale uitgaven aan Defensievoor 2025 zijn daarmee begroot op € 22.019 miljoen. Daarmee stijgen debegrote uitgaven aan Defensie ten opzichte van 2024 met € 721 miljoen(begrote uitgaven ontwerpbegroting 2024 bedroegen € 21.298 miljoen).1De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Doelen en kengetallen.2.Stand van zaken eerdere conclusies Algemene Rekenkamer.3.Financiële risico’s en onzekerheden.4.Strategische Evaluatie Agenda.5.Aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer.Het centrale thema in deze brief zijn de beoogde doelen van de Ministervan Defensie in relatie tot de investeringen die hij wil doen. Met hetHoofdl(nenakkoord voegt het kabinet-Schoof structureel € 2,4 miljard aantoe aan de begroting. Eerder voegde het kabinet-Rutte IV structureel€ 5 miljard toe aan het defensiebudget en de besluitvorming over deVoorjaarsnota 2024 voegde nog eens € 500 miljoen toe. Deze investe-ringen vinden plaats tegen de achtergrond van de afspraken in1Hierbij zijn de mutaties op de ontwerpbegroting 2024 niet meegeteld. kst-36600-X-5ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 X, nr. 51 NAVO-verband om de defensie-uitgaven te laten voldoen aan deNAVO-norm van 2%. De druk op het Ministerie van Defensie om (extra)geld uit te geven is groot, maar de afgelopen jaren bleek dit in de praktijkniet eenvoudig. Dat vraagt om extra aandacht bij de vooruitblik op 2025,waarbij lessen uit het verleden zorgvuldig worden meegewogen om vastte stellen of de doelen met het uitgegeven geld tot de gewenste resultatenleiden.1. Doelen en kengetallen In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024, Kamerstuk 36 560,nr. 3) deden we de aanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord deintensiveringen, ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggendat het parlement de voortgang en resultaten kan monitoren. De door deTweede Kamer aangenomen motie Van der Lee (29 mei 2024, Kamerstuk36 560, nr. 5) laat zien dat de Tweede Kamer het belang van concretedoelstellingen onderschrijft. We verwachten dat de Minister de doelenduidelijk en vindbaar in zijn begroting formuleert.Prioriteit ligt bij eerste hoofdtaakDe ontwerpbegroting 2025 van Defensie bevat zoals voorgeschrevendoelstellingen per begrotingsartikel. Deze doelstellingen zijn gekoppeldaan de krijgsmachtonderdelen en niet aan specifieke beleidsthema’s. Debeleidsagenda in de begroting bevat de prioriteiten en/of doelstellingenvan het beleid van de Minister. De doelstellingen per begrotingsartikelhebben betrekking op de inzetbaarheid van de krijgsmachtonderdelen tenbehoeve van de 3 hoofdtaken. In de beleidsagenda is te lezen dat deprioriteit momenteel ligt bij de eerste hoofdtaak: de bescherming van heteigen grondgebied en dat van bondgenoten.Kengetallen over inzetbaarheid krijgsmacht ontbrekenHet formuleren van meetbare doelen is essentieel om resultaten vanbeleid vast te stellen, om daarvan te leren en om bij te sturen. De Ministervan Defensie heeft Key Performance Indicators (KPI’s) opgenomen in deontwerpbegroting van Defensie. Maar het overzicht met deze KPI’s sluitniet aan bij de thema’s uit de Defensienota 2024, de Stand van Defensiemei 2024 en de Strategische Evaluatie Agenda (SEA). In dit overzicht mistook de relatie met de beoogde inzetbaarheid van de krijgsmacht. De in hetoverzicht opgenomen personele gereedheid (PG) is hiervoor eenbelangrijke indicator, maar de materiële gereedheid (MG)2 en degeoefendheid (GO) ook. Deze indicatoren ontbreken in het KPI-overzicht.Ook in de rest van beide ontwerpbegrotingen wordt hier niet op ingegaan,terwijl dit in het kader van extra uitgaven een belangrijk onderwerp is.Hoe weet uw Kamer wat de resultaten zijn van investeringen voor deinzetbaarheid van de krijgsmacht?2. Stand van zaken eerdere conclusies Algemene Rekenkamer Streven naar realistisch kasritme is verstandige keuzeHet kabinet-Schoof heeft besloten om vanaf 2029 structureel € 2,4 miljardtoe te voegen aan de begrotingen van Defensie. Hier wordt vanaf 2027naartoe gewerkt. In 2027 en 2028 worden als geleidelijke groei respectie-velijk € 1,4 miljard en € 1,7 miljard toegevoegd. Dit gebeurt niet al in2025, omdat de Minister van Defensie streeft naar een manier omonderuitputting van middelen te voorkomen. Het streven naar een2De MG van de A-(wapen) systemen is wel opgenomen in de Stand van Defensie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 X, nr. 52 realistisch kasritme is een verstandige keuze. In ons Rapport bij hetJaarverslag 2023 van het Defensiematerieelbegrotingsfonds conclu-deerden wij namelijk dat het extra geld van de kabinetten-Rutte III en-Rutte IV voor Defensie moeilijk aan het rollen kwam en dat er doorkasschuiven sprake was van een zogenaamde boeggolf in de begroting.Onderstaande figuur uit ons rapport laat zien dat de kasschuiven (rodebalken) vaak groter waren in 2023 dan het extra geld dat jaarlijksaanvankelijk aan de defensiebegroting werd toegevoegd (groene balken).De Minister van Defensie geeft in de Defensienota 2024 aan dat hij dekomende jaren onder meer nieuwe tanks, extra F-35 toestellen en extramunitie wil aanschaffen. Het is belangrijk dat de Minister hierbij duidelijkedoelen stelt, ook in relatie tot de inzetbaarheid van de krijgsmacht, en overde doelen en resultaten verantwoording aflegt aan de Tweede Kamer. Inons Rapport bij het Jaarverslag 2023 van het Defensiematerieelbegro-tingsfonds (Kamerstuk 36 560 K, nr. 2) constateerden wij dat de verplichteevaluatiefase van grote investeringsprojecten in het Defensie MaterieelProces, de E-fase, nauwelijks werd uitgevoerd, terwijl die wel belangrijkelessen op kan leveren voor toekomstige verwervingstrajecten voordefensiematerieel.Gebruik uitzonderingbepalingen bij inkoop als die aan de orde zijnDaarnaast wijzen wij erop dat adequaat inkoopbeheer bij investeringenvan groot belang is. Sinds 2016 kwalificeren we het inkoopbeheer bij hetMinisterie van Defensie als een onvolkomenheid. Hoe meer en snellergeld moet worden uitgegeven, hoe groter de kans op fouten. De aanbeste-dingsregelgeving biedt de Minister van Defensie mogelijkheden om ondervoorwaarden uitzonderingsbepalingen toe te passen, waardoor Defensiesneller kan overgaan tot inkoop. De motivering en onderbouwing hiervoormoeten worden vastgelegd in het inkoopdossier. Om rechtmatig te zijndient de Minister, indien uitzonderingen aan de orde zijn, deze uitzonde-ringsbepalingen zorgvuldig toe te passen. Als de Minister hierbijknelpunten ervaart, kan hij hierover in gesprek gaan met de Minister vanEconomische Zaken, die verantwoordelijk is voor de aanbestedingswet-geving.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 X, nr. 53 3. Financiële risico’s en onzekerheden In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat deTweede Kamer regelmatig wordt verrast door berichten over uitgaven,inkomsten of resultaten die in de praktijk substantieel anders uitpakkendan was verwacht. We deden de aanbeveling aan het kabinet omfinanciële risico’s pro-actiever in beeld te brengen en om aandacht tevragen voor de kwaliteit van ramingen.In beide ontwerpbegrotingen benoemt de Minister van Defensiealgemene risico’s zoals personeelstekorten, maar hij gaat niet in opverwachte financiële risico’s en onzekerheden op projectniveau. DeMinister voor Defensie rapporteert wel over risico’s aan de Tweede Kamerin de Defensie Materieel Proces-brieven, in de voortgangsrapportages vangrote projecten en in het Defensie Projectenoverzicht (DPO). Hierdoor ishet parlement weliswaar geïnformeerd over risico’s, maar dit gebeurtgefragmenteerd. Omdat de informatie op verschillende momenten naarde Tweede Kamer wordt verstuurd, is het lastig om een integraal beeld tekrijgen van de verwachte financiële risico’s en onzekerheden in de totaleinvesteringsportefeuille van Defensie. Daarom is aandacht in de ontwerp-begroting voor deze (of andere) risico’s passend, zodat de Tweede Kamerin staat wordt gesteld hierover met de Minister in debat te gaan.4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA) De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan de begrotingten grondslag ligt. Zo kan een Minister beleid op een onderbouwdemanier inrichten en bijsturen en zich goed verantwoorden over behaalderesultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn geland en uitgevoerd opde belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eens per 4 tot 7 jaarvindt er per beleidsthema, maar niet per krijgsmachtonderdeel of perverwervingstraject, een periodieke rapportage plaats die – als het goed is– een compleet beeld geeft van de doelmatigheid en doeltreffendheid vanhet beleid per thema.De begroting van het Ministerie van Defensie is ingedeeld op krijgsmacht-onderdelen en niet op beleidsthema’s, zoals bij veel andere Ministerieshet geval is. Daarom is de SEA van Defensie anders ingedeeld dan debegroting. De Minister van Defensie kiest in de begroting 2025 voor devolgende (nieuwe) thematische indeling van de SEA:1.Koers voor versterking2.Gevechtskracht33.Mensen4.Materieel5.Randvoorwaarden (voor groei en taakuitvoering)Wij hebben de SEA van het Ministerie van Defensie op 3 aspectenbeoordeeld:a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek niet inzichtelijk De SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. Hoewel de thema’s de grootstegeldstromen binnen het Ministerie van Defensie betreffen, maakt de3In de Defensienota 2024 definieert de Minister gevechtskracht als volgt: «De krijgsmacht moetde juiste gevechtskracht hebben om tegenstanders af te schrikken. En de krijgsmacht moetgereed zijn om te vechten en het gevecht vol te houden, wanneer een tegenstander tochaanvalt.»Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 X, nr. 54 Minister niet inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen met evaluatieszijn afgedekt. De thema’s lopen namelijk door de begrotingsartikelenheen. Het thema «randvoorwaarden» raakt bijvoorbeeld aan allekrijgsmachtonderdelen, maar de Minister heeft dit niet op het niveau vande begrotingsartikelen uitgewerkt.b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten De thema’s in de SEA passen bij de opgave waar het Ministerie vanDefensie voor staat. De geplande periodieke rapportages (syntheseonder-zoeken) voor deze thema’s zijn belangrijk voor de Tweede Kamer. Gelet opde versterking van de krijgsmacht, die tegelijkertijd kampt met personeels-uitdagingen, is periodieke rapportage «Een goede werkgever, verbondenmet de samenleving» van bijzonder belang voor de Tweede Kamer. Deafronding vindt plaats in 2025.c. Witte vlekken in de SEA: continuïteitsrisico De indeling van de SEA van het Ministerie van Defensie verandert in debegroting 2025 voor de derde keer in 5 jaar tijd, omdat zij steeds wordtaangepast aan de meest recente Defensienota. Hierin zien wij eencontinuïteitsrisico: periodieke rapportages kunnen nauwelijks vormkrijgen als de SEA-thema’s sneller wijzigen dan de evaluatiefrequentie van4 tot 7 jaar. Het onderwerp «gevechtskracht» dat door de huidige Ministeris geïntroduceerd en raakt aan de inzetbaarheid van de krijgsmacht, wasde afgelopen 2 jaar bijvoorbeeld geen beleidsthema in de SEA. Het risicois dat dit zeer relevante onderwerp weer van de SEA verdwijnt voordat hetonderzoek kan worden uitgevoerd.5. Aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer Cybersecurity krijgsmachtnetwerk NAFINMomenteel voeren wij een onderzoek uit naar het Netherlands ArmedForces Integrated Network (NAFIN). De verwachte publicatiedatum is7 november 2024. Het NAFIN is een essentiële digitale infrastructuur isvoor zowel het Ministerie van Defensie als voor de Rijksoverheid. Tijdenseen grote verstoring van het NAFIN op 28 augustus 2024 bleek hoeveeloverheidspartijen afhankelijk zijn van dit netwerk. In Europa hebben vitaleinfrastructuren op zee en op het land steeds vaker te maken met sabotageen spionage. We onderzoeken daarom hoe de Minister van Defensieervoor zorgt dat het NAFIN weerbaar is tegen zowel fysieke als digitalecyberaanvallen. Daarvoor doen wij onder andere fysieke en digitalepraktijktesten op het netwerk om te onderzoeken waar directe kwetsbaar-heden liggen.Beveiliging militaire objectenDe afgelopen 2 jaar onderzochten we, naast het beheer van cryptogra-fische middelen, de beveiliging van militaire objecten door Defensie.Hieruit bleek dat het beveiliging van militaire objecten ondermaats was enwe beoordeelden dit als een onvolkomenheid. In 2023 zagen we geenverbetering want het door de Minister toegezegde plan voor het oplossenvan de onvolkomenheid was ontoereikend; er was in 2023 een gebrek aanurgentie. In het Verantwoordingsonderzoek bij Defensie over 2024 doenwe hier wederom onderzoek naar en we rapporteren hierover in mei 2025.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 X, nr. 55 Bijstand van de krijgsmacht: het ondersteunen van civiele autoriteitenVerder publiceren wij naar verwachting in januari 2025 een onderzoeknaar de derde hoofdtaak van de krijgsmacht: het ondersteunen van civieleautoriteiten en leveren van bijstand bij rampen en crises. Er wordt steedsvaker een beroep gedaan op de krijgsmacht in dit kader en dat vraagt veelvan de defensieorganisatie. Wij onderzoeken of de Minister van Defensieciviele autoriteiten doeltreffend ondersteunt en of het beleid hiervoor oporde is. Dit doen wij mede in het licht van de prioritering van de Ministervan Defensie ten aanzien van de eerste hoofdtaak; het verdedigen van hetNederlands en bondgenootschappelijk grondgebied.Focus op schadevergoedingen voor veteranenMilitairen zetten zich in voor de nationale en internationale vrede enveiligheid. Zij riskeren hiermee hun gezondheid en hun leven. De inzet vanmilitairen bij oorlogsomstandigheden en tijdens vredesmissies isbijzonder. Tijdens hun inzet kunnen ze geconfronteerd worden metgevaarlijke en/of levensbedreigende situaties, waardoor ze risico lopen oplichamelijk en/of geestelijk letsel. Het is belangrijk dat de zorg voorveteranen goed is geregeld. De Algemene Rekenkamer onderzoekt deRegeling Volledige Schadevergoeding (RVS) van het Ministerie vanDefensie vanuit het perspectief van de veteraan. We brengen de doorloop-tijden van aanvragen in kaart en we kijken welke factoren een rol spelenbij de snelheid van de afhandeling. De Veteranenombudsman voertgelijktijdig en in samenwerking met ons een onderzoek uit waarin hijbekijkt hoe de aanbevelingen uit zijn onderzoek uit 2021 zijn opgevolgd.Ons onderzoek publiceren we tegelijk met het onderzoek van de Veterane-nombudsman in februari 2025.Meer informatie over bovenstaande onderzoeken is te vinden op onzewebsite, www.rekenkamer.nl.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 X, nr. 56