Stand van zaken balanced approach-procedure Schiphol en RBV-zaak

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202429 665Evaluatie SchipholbeleidNr. 499 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 mei 2024Het kabinet heeft op 24 juni 2022 het Hoofdlijnenbesluit Schipholgenomen om te komen tot een nieuwe balans tussen het belang van deinternationale luchthaven en de kwaliteit van de leefomgeving.1 Dit wasnoodzakelijk vanwege de grote urgentie om de rechtspositie vanomwonenden te herstellen en de geluidshinder rond de luchthaven opkorte termijn terug te dringen. Deze noodzaak wordt geïllustreerd doorrechtszaken die sindsdien zijn en worden gevoerd.Sindsdien wordt gewerkt aan de uitvoering van het Hoofdlijnenbesluit. DeKamer is hier periodiek over geïnformeerd.2 Het vastleggen van hetHoofdlijnenbesluit is complex gebleken, onder meer door de interna-tionale context en verschillende lopende rechtszaken. In dit kader is deKamer geïnformeerd over het cassatieberoep in het kort geding tussenKLM c.s./IATA e.a. en de Staat evenals het vonnis in de rechtszaak tussende Stichting Recht op Bescherming tegen Vliegtuighinder (hierna: RBV) ende Staat.3 In de afgelopen periode zijn er diverse ontwikkelingen geweest,die zullen moeten leiden tot aanpassingen in de aangekondigde maatre-gelen. Zo wordt zo goed mogelijk invulling gegeven aan enerzijds hetvonnis van de rechtbank in de RBV zaak, als ook aan de uitkomsten van degesprekken met de Europese Commissie in het kader van de Europeesverplichte balanced approach procedure. In deze Kamerbrief wordt hiereen nadere toelichting op gegeven.Stand van zaken uitvoering HoofdlijnenbesluitEen belangrijke pijler in het Hoofdlijnenbesluit is het terugdringen van degeluidshinder op Schiphol. Hiervoor volgen we op dit moment deEuropese balanced approach-procedure. In het kader van deze procedure1Kamerstukken II 2021/22, 29 665, nr. 432.2Kamerstukken II 2022/23, 29 665, nrs. 426, 437, 450, 471, 486, 489 en 496.3Kamerstukken II 2023/24 29 665, nrs. 495 en 498. kst-29665-499ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 665, nr. 4991 heeft het kabinet op 1 september 2023 een maatregelenpakket genotifi-ceerd bij de Europese Commissie,4 om invulling te geven aan het gesteldegeluidsdoel van – 20% ernstig gehinderden op het etmaal, en – 15%ernstig gehinderden in de nacht.Dit maatregelenpakket bestond uit:•Inzet van stillere vliegtuigen in de nacht;•Vermindering van het gebruik van de secundaire start- en landingsba-nen (Aalsmeerbaan en Zwanenburgbaan).•Maximaal 452.500 vliegtuigbewegingen per jaar, waarvan maximaal28.700 in de nacht;Het doel was om deze maatregelen per november 2024 in te laten gaan,maar in januari 2024 is aan de Kamer gemeld dat dit gezien de noglopende gesprekken met de Europese Commissie, niet langer haalbaar is,en dat de maatregelen op zijn vroegst in 2025 kunnen worden ingevoerd.De afgelopen periode is veelvuldig gesproken met de EuropeseCommissie op zowel ambtelijk als politiek niveau. Hierbij zijn door deEuropese Commissie vragen gesteld, met name over de proportionaliteitvan de verschillende maatregelen en het beoogde tempo waarin hetgeluidsdoel bereikt wordt. Daarnaast benadrukt de Europese Commissiede voorkeur voor alternatieve maatregelen om het geluidsdoel te halen, inplaats van een reductie van het aantal vliegtuigbewegingen, omdat uit deEuropese verordening volgt dat een reductie van het aantal vliegtuigbe-wegingen een «matter of last resort» is bij het nemen van maatregelen.Vonnis RBV-zaakDe rechtbank in de RBV-zaak beveelt dat de Staat binnen 12 maanden dewet- en regelgeving moet handhaven. Dit betekent dat binnen dezeperiode het gedogen (anticiperend handhaven) moet worden beëindigd.De rechtbank geeft daarnaast in de overwegingen van het vonnis mee dater een structurele belangenafweging moet plaatsvinden tussen debelangen van de omwonenden en het belang van Schiphol voor deNederlandse economie. Verder volgt uit het vonnis dat in het aan tepassen Luchthavenverkeerbesluit (LVB) de rechtspositie vanomwonenden, ook van hen die verder van Schiphol af wonen, verbeterdmoet worden.Dit plaatst het kabinet voor een aantal dilemma’s, die eerder met deKamer zijn gedeeld.5•De tijd: in de RBV-zaak geeft de rechtbank het kabinet 12 maanden detijd om het vonnis uit te voeren. Dat is onder normale omstandighedengeen haalbaar tijdpad voor het zorgvuldig vaststellen van nieuwe ofaangepaste regelgeving.•Nationaal versus internationaal: nationaal is er sprake van (geluids)hin-der en juridische onzekerheid voor omwonenden. Dit vraagt ons omsnel stappen te zetten om dit tegen te gaan. Internationaal is er sprakevan verschillende juridische verplichtingen, die volgen uit de Geluids-verordening, de Slotverordening en luchtvaartverdragen. Er wordtgroot belang gehecht aan zorgvuldige procedures en geleidelijkheid.Vooral dat laatste is moeilijk te verenigen met snel handelen.•Mogelijk tegenstrijdige rechterlijke uitspraken: De advocaat-generaalbij de Hoge Raad concludeert in het cassatieberoep dat KLM c.s./IATA e.a. hebben aangespannen, dat de balanced approach-proceduremoet worden gevolgd om te kunnen stoppen met anticiperendhandhaven. Dit komt niet overeen met overwegingen van de rechtbankin de RBV-zaak, die juist het uitgangspunt hanteert dat het niet nodig is4Kamerstukken II 2023/24, 29 665, nr. 4815Kamerstukken II 2023/24 29 665, nr. 498Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 665, nr. 4992 om de balanced approach-procedure te volgen om te stoppen metgedogen. De uitspraak van de Hoge Raad in het cassatieberoep wordtrond de zomer van 2024 verwacht. Als de Hoge Raad het advies van deadvocaat-generaal volgt, is er sprake van tegenstrijdige rechterlijkeuitspraken, waardoor de Staat klem kan komen te zitten.•De inhoud: het herstellen van de balans betekent onder andere dat ersprake moet zijn van merkbaar minder geluidsbelasting van omwonen-den. Over de manier waarop dat bereikt kan worden verschillen demeningen sterk. Omwonenden focussen op minder vluchten, terwijlvanuit de luchtvaartsector voornamelijk wordt ingezet op technologi-sche innovatie als optimale manier om de geluidshinder te verminde-ren.Voorop staat dat het vonnis zoveel mogelijk moet worden uitgevoerd. Hetkabinet onderschrijft de noodzaak om meer gewicht toe te kennen aan debelangen van omwonenden, zowel waar het gaat om het herstel van derechtspositie, als wat betreft de reductie van de geluidhinder van Schipholop korte termijn. De belangen van de omwonenden en die van anderebelanghebbenden moeten op passende wijze tegen elkaar afgewogenworden, zowel in dit traject als bij toekomstig beleid. De afgelopenperiode heeft het kabinet zich beraden op de vraag hoe met dezedilemma’s in het achterhoofd uitvoering kan worden gegeven aan hetvonnis in de RBV-zaak. Het kabinet gaat daarom het volgende doen:1. Voortzetting balanced approach-procedure met aangepastmaatregelenpakket Het kabinet concludeert dat de enige én snelste weg om te starten metopvolging geven aan het RBV vonnis is door voort te bouwen op hetfundament van de reeds ingezette balanced approach-procedure. Dezeprocedure is namelijk vanuit internationale regelgeving verplicht bij hetnemen van exploitatiebeperkende maatregelen om geluidshinder terug tedringen. Het reeds genotificeerde maatregelenpakket wordt aangevuldmet een aantal nieuwe maatregelen. Dit doet het kabinet om recht te doenaan het vonnis in de RBV-zaak en om tegemoet te komen aan deuitkomsten van de gesprekken met de Europese Commissie. De komendetijd kan iedereen hierop reageren tijdens een aanvullende raadpleging.Hiermee worden alle noodzakelijke (maar niet onomkeerbare) procedurelestappen gezet die nodig zijn in het kader van zorgvuldigheid. Dezeaanvullende raadpleging zal lopen van 24 mei 2024 tot en met 21 juni2024.6Na de raadpleging en na de voortzetting van gesprekken met de EuropeseCommissie, kan het (nieuwe) kabinet een definitief besluit nemen over hetuiteindelijke maatregelenpakket dat in regelgeving wordt vastgelegd. Demaatregelen zullen over een periode van drie jaar worden ingevoerd,waarbij internationale processen en deadlines voor het slotverdelings-proces worden gerespecteerd. Onderstaand wordt het voorgesteldenieuwe pakket beschreven. Dit voorgestelde maatregelenpakket pastbinnen de in september 2023 verleende natuurvergunning voor Schiphol,dit omdat de vergunning is afgegeven voor 500.000 vliegtuigbewegingenof een lager aantal dat uiteindelijk in een aangepast LVB wordt vastgelegd.Samenstelling voorgesteld aangepast maatregelenpakketNovember 2024Per november 2024 zal KLM vrijwillig in de nacht lawaaiige vliegtuigenvervangen door stillere exemplaren. (al genotificeerd)6www.internetconsultatie.nl/aanvullende_raadpleging_BATweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 665, nr. 4993 November 2025Het grootste aantal maatregelen wordt ingevoerd per november 2025:•Beperking van het gebruik van de Aalsmeerbaan en de Zwanenburg-baan, zodat deze niet meer worden gebruikt tussen 13.00 en 15.00 uur.Dit zorgt voor een rustperiode voor die mensen die het meeste hinderhebben gehad van de groei van Schiphol over de jaren heen. (aange-past)•Vlootvernieuwing: de luchtvaartsector vervangt de komende periodeeen deel van haar vliegtuigen door nieuwe vliegtuigen, die mindergeluid maken.7 (nieuw)•Tariefdifferentiatie: Schiphol maakt het gebruik van de luchthaven voorlawaaiige toestellen duurder. Zo worden alle luchtvaartmaatschappijengestimuleerd met zo stil mogelijke vliegtuigen te landen en tevertrekken. (nieuw)•De meest lawaaiige vliegtuigen worden in de nacht geweerd, dezemogen tussen 23.00 en 07.00 uur niet meer naar Schiphol komen envertrekken. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Boeing 747–400, een oudertoestel dat vooral nog voor vrachtvluchten wordt gebruikt. (nieuw)•Het maximale aantal vliegtuigbewegingen in de nacht gaat verderomlaag. Nu mogen er nog 32.000 vliegtuigen per jaar in de nachtstarten en landen op Schiphol. Vanaf november 2025 zijn dat er nogmaximaal 27.000. Dit is een grotere beperking dan eerder wasopgenomen in het notificatiepakket van maatregelen, in september2023. Dit staat los van de beoogde (gedeeltelijke) nachtsluiting, zoalsverderop toegelicht. (aangepast)•Deze aanvullende maatregelen en het effect hiervan op het geluids-doel, leiden tot een maximaal aantal vliegtuigbewegingen per jaar dathoger ligt dan in het eerdere maatregelenpakket van 1 september20238. De inschatting is dat dit aantal tussen 460.000 tot 470.000 ligt9,mede als gevolg van de reservering voor een (gedeeltelijke) nachtslui-ting zoals verderop in deze brief beschreven. Naast deze capaciteitsbe-perking kan regulering van het vliegverkeer in het LVB mogelijk ookeen effect hebben op het General Aviation (GA) verkeer op Schiphol.November 2026•Voor november 2026 overweegt het kabinet een (gedeeltelijke10)nachtsluiting op Schiphol. Hiervoor is het van belang om inzicht tehebben in de impact en de gevolgen, zowel voor geluidsreductie als deluchtvaartmaatschappijen. Op dit moment worden verschillendevarianten onderzocht. De resultaten van het onderzoek worden in dezomer van 2024 verwacht. Daarna zal het kabinet een besluit nemenover het doorvoeren van deze maatregel.11 Het kabinet reserveert nuvast een deel van het gestelde geluidsdoel, om na de impactanalysesnel stappen te kunnen zetten. Deze nieuwe maatregel moet vervol-7Het additionele effect van vlootvernieuwing in 2025 ten opzichte van de eerder beoogdeinvoeringsdatum is hierin meegerekend.8In het notificatiepakket van 1 september 2023 is een maximum aantal vliegtuigbewegingen van452.500 per jaar opgenomen.9Deze bandbreedte is opgenomen omdat er afhankelijk van de uitkomst van de aanvullenderaadpleging een verschillende uitkomst kan zijn. In het definitieve pakket wat wordt aange-boden aan de Europese Commissie zal het definitieve aantal worden opgenomen, hierin wordtde uitkomst van de consultatie ook meegenomen.10Formeel loopt de nachtperiode van 23:00 –07:00 uur. Een eventuele sluiting van de luchthavenin een kortere periode dan dit tijdsblok, bijvoorbeeld zoals voorgesteld door Schiphol(00:00–05:00 uur voor aankomende vluchten en 00:00–06:00 uur voor vertrekkende vluchten)heet dan een «gedeeltelijke» nachtsluiting.11Indien in toekomstige kabinetsbesluitvorming zou worden afgezien van een (gedeeltelijke)nachtsluiting, worden extra maatregelen genomen om het vastgestelde geluidsdoel tebehalen. Hiervoor zal in dat geval eveneens een consultatie worden georganiseerd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 665, nr. 4994 gens worden geconsulteerd en bij de Europese Commissie wordengenotificeerd, conform de balanced approach-procedure.12 (nieuw)Overweging van het kabinet bij dit maatregelenpakketDe samenstelling van het aangepaste maatregelenpakket verschilt op eenaantal punten van het genotificeerde pakket op 1 september 2023. Er iseen aantal nieuwe maatregelen bijgekomen. Omdat met deze nieuwemaatregelen een groter deel van het geluidsdoel wordt behaald, komt hettotale aantal vliegtuigbewegingen hoger uit dan in het vorige maatrege-lenpakket. Immers, een reductie van het aantal vliegtuigbewegingen kanalleen als «last resort» worden ingezet, zoals de Europese Commissietijdens de gesprekken duidelijk maakte. Hoe hoog het totale aantalvliegtuigbewegingen precies komt te liggen kan pas na de aanvullenderaadpleging worden vastgesteld.Het kabinet weet dat dit voor veel omwonenden een teleurstelling is.Binnen de strikte internationale regelgeving en de rechterlijke uitsprakenin Nederland is de gevoelige balans gezocht tussen aan de ene kant hetverminderen van de geluidshinder en het herstel van de rechtspositie vanomwonenden, en aan de andere kant de proportionaliteit van demaatregelen en de verwachte reacties van internationale overheden enstakeholders. Daarmee is dit naar oordeel van het kabinet op de kortetermijn het maximaal haalbare.De maatregelen die nu voorliggen zullen bovendien voor merkbaarminder hinder zorgen. En de mogelijke (gedeeltelijke) nachtsluiting kanook veel opleveren voor de hinderbeleving van omwonenden. Dezemaatregelen sluiten aan bij de meest gehoorde klachten vanomwonenden, die worden verzameld en geanalyseerd door hetBewonersaanspreekpunt Schiphol (BAS):•Grote lawaaiige vliegtuigen die laag overkomen en veel herrie maken,vooral in de avond en de nacht;•Het grote onafgebroken aantal vliegtuigbewegingen;•Vliegverkeer in de nacht waardoor mensen midden in de nacht wakkerworden.2. Herstellen rechtspositie en bescherming omwonenden De maatregelen die volgen uit de balanced approach-procedure zullenworden vastgelegd in een nieuw LVB. Daarmee maken we een einde aande jarenlange gedoogsituatie en herstellen we de rechtspositie vanomwonenden. Om ook een betere rechtsbescherming te bieden aanmensen die verder van Schiphol af wonen, gaat het kabinet extrahandhavingspunten voor geluid toevoegen. Daardoor kunnen meermensen een beroep doen op de normen die samenhangen met dezehandhavingspunten als deze worden overschreden. Waar deze puntenprecies komen te liggen en hoe ze worden ingevuld wordt momenteelonderzocht. Dit heeft geen gevolgen voor de mogelijkheden voorwoningbouw, omdat de contouren van Schiphol en daarmee de beperkin-gengebieden niet wijzigen.Het kabinet zal de geluidsberekeningen vaker controleren met metingen,om daarmee de berekeningen zo goed mogelijk te laten aansluiten op depraktijk. Dit is een zich periodiek herhalende actie, die voorkomt uit eenvaak geuite wens van de omgeving. Ook worden omwonenden actiever12Doordat de impactanalyse nog niet gereed is kan de maatregel (gedeeltelijke) nachtsluitingnog niet meegenomen worden in de te starten aanvullende raadpleging. Deze kan nietuitgesteld worden vanwege de door de rechter opgelegde termijn van 12 maanden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 665, nr. 4995 geïnformeerd over hoe zij hun rechten kunnen afdwingen. Daarnaastwordt er gekeken naar meer mogelijkheden voor de ILT om te handhaven.Bijvoorbeeld door vaker (per seizoen) te handhaven op de prestaties vanSchiphol, in plaats van per jaar. Het kabinet verwacht hier na de zomervan 2024 een eerste beeld bij te hebben. De Kamer zal worden geïnfor-meerd over de voortgang hiervan.Als laatste is bovendien een wetsvoorstel in voorbereiding waarmee hetvoor omwonenden mogelijk wordt om bij de bestuursrechter in beroep tegaan tegen het LVB. Het advies van de Raad van State hierin is recentontvangen. Dit wetsvoorstel zal zo snel mogelijk bij de Tweede Kamerworden ingediend.Afweging hoger beroepZoals aan de Kamer gemeld moet het kabinet binnen 3 maanden na hetvonnis in de RBV-zaak besluiten of het in hoger beroep gaat. Normaalgesproken duurt het veel langer dan 12 maanden om tot een nieuw LVB tekomen. Dit heeft te maken met een aantal noodzakelijke procedurelestappen, zoals het maken van een Milieu Effect Rapportage (MER), maarook een voorhangprocedure in beide Kamers en een adviesaanvraag bijde Raad van State. Het kabinet zal er alles aan doen om zo snel mogelijkeen nieuw LVB vast te stellen. Tegelijkertijd is het kabinet daarvooraangewezen op de steun van anderen, en is het proces met veel onzeker-heden omkleed. Ondanks de inzet op een zo snel mogelijk resultaat isafronding binnen 12 maanden praktisch vrijwel niet uitvoerbaar.Daarnaast is er het eerder benoemde dilemma, van de mogelijkejuridische klem tussen het vonnis in de RBV-zaak en de aanstaandeuitspraak van de Hoge Raad.Daarom ziet het kabinet zich genoodzaakt hoger beroep in te stellen tegenhet vonnis. Nadrukkelijk niet omdat we het oneens zijn met de strekkingvan het vonnis, maar vanwege de strakke termijn die de rechtbank heeftopgelegd en de eerder benoemde mogelijke juridische «klem». Daarbij zalook een verzoek om schorsing van het vonnis worden gedaan, omdatanders de klok verder tikt op de deadline van 12 maanden terwijl hethoger beroep loopt.Ik hecht eraan om nogmaals te benadrukken dat het kabinet het eens ismet de strekking van het vonnis. Er moet meer gewicht worden toegekendaan de belangen van omwonenden. Hier werkt het kabinet tijdens eenhoger beroep volop aan door. In hoger beroep zal worden gevraagd omnadere duiding en meer tijd, zodat het kabinet alle benodigde stappen kannemen om de regelgeving vast te stellen en uitvoering te kunnen gevenaan het vonnis.De balans is nog niet «af»Bij het lezen van deze brief kan de indruk ontstaan dat het hogere aantalvliegtuigbewegingen en het instellen van het hoger beroep een koerswij-ziging behelst, maar dat is níet het geval. Het doel is ongewijzigd en hetkabinet zet nu de volgende procedurele stap. Dit om de uitkomsten van debalanced approach-procedure zo spoedig mogelijk in het LVB te kunnenvastleggen en op korte termijn een significante stap te zetten in hetbeperken van de hinder rondom Schiphol.Voor het kabinet is de balans daarmee nog niet «af». In de toekomst wilhet kabinet niet meer sturen op een maximumaantal vliegtuigbewe-gingen, maar op milieunormen. De uitstoot van geluid moet van jaar totjaar afnemen, zodat de negatieve effecten van de luchtvaart op deTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 665, nr. 4996 omgeving ook blijven dalen. Hiermee kunnen we de balans tussenSchiphol en de omgeving blijvend bewaken. En binnen deze kadersontstaat er ook perspectief voor de luchtvaartsector.De Kamer zal worden geïnformeerd over de vervolgstappen omtrent hetHoofdlijnenbesluit Schiphol, middels de periodieke voortgangsbriefProgramma Omgeving Luchthaven Schiphol.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,M.G.J. HarbersTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 665, nr. 4997