Voortgang Participatiewet in Balans

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202534 352Uitvoering en evaluatie ParticipatiewetNr. 330 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 16 december 2024Het is voor het kabinet van groot belang dat mensen zo veel mogelijkkunnen meedoen in de samenleving. Bij voorkeur via betaald werk. Werkis meer dan een inkomen. Het leidt tot meer zelfstandigheid, een grotereeigenwaarde, meer zekerheid en grotere vrijheid. Als betaald werk nietlukt, tijdelijk, of op de lange termijn, dan is er een vangnet nodig waar jeop terug kunt vallen. Dit vangnet moet voor mensen goed te begrijpen zijnen werken vanuit vertrouwen. Het moet mensen in staat stellen om meete doen in onze samenleving. We moeten af van denken in systemen ende menselijke maat vooropstellen. De individuele mogelijkheden enomstandigheden van ieder mens zijn immers anders.Dat geldt bij uitstek voor de Participatiewet. Dit is het vangnet van onsstelsel van sociale zekerheid en daarmee van groot belang voor mensendie anders niet in de kosten van het bestaan kunnen voorzien.De huidige Participatiewet is echter uit balans. Verschillende publicatiesen onderzoeken, ervaringen van bijstandsgerechtigden en van uitvoerendprofessionals van de afgelopen jaren laten dit zien. De wet is te complexen bereikt de gestelde doelen niet, zo blijkt ook uit de evaluatie door hetSociaal Cultureel Planbureau (SCP).1 Als je een beroep doet op deParticipatiewet moet je kunnen rekenen op goede ondersteuning van deoverheid. Zowel als het gaat om werk en participatie, als om inkomen. Ditwil ik met het programma Participatiewet in balans bereiken. In deze briefinformeer ik uw Kamer over de voortgang.In december vorig jaar heeft mijn voorganger uw Kamer met hetprogrammaplan Participatiewet in balans geïnformeerd over de aanpaklangs drie parallelle sporen2:1)de wet direct verbeteren,1SCP, 2019, Eindevaluatie Participatiewet2Kamerstuk 34 352, nr. 306 kst-34352-330ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3301 2)de wet fundamenteel herzien en3)het vakmanschap versterken.Met deze brief bied ik inzicht in de huidige stand van zaken van dezedrie sporen van het programma Participatiewet in balans. Ook deel ik deprobleemanalyse van spoor 2. Deze analyse is gebaseerd op signalen uitde praktijk en extern onafhankelijk onderzoek en vertelt daarmee ook hetverhaal van mensen die dagelijks met de Participatiewet te makenhebben.Binnen mijn ministerie is samengewerkt met verschillende gemeenten enandere organisaties om tot dit document te komen. De analyse biedt eenstevige basis om met uw Kamer het gesprek aan te gaan over wat ernodig is om mensen die een beroep doen op de Participatiewet goedeondersteuning te bieden. In de komende periode wil ik samen met uwKamer bepalen welke onderwerpen we als eerste oppakken. De nieuweinzichten uit de probleemanalyse wil ik vertalen naar concrete beleids-opties. Vervolgens is het aan het kabinet om samen met uw Kamer keuzeste maken en zo de Participatiewet in balans te brengen. Daarbij vind ik hetbelangrijk dat het voor mensen makkelijker wordt om mee te doen.LeeswijzerAchtereenvolgens neem ik uw Kamer mee in de volgende onderwerpen:I.Spoor 1: de wet direct verbeterenII.Spoor 2: de brede context en doelen van Participatiewet in balansIII.Participatiewet tegen het licht gehoudenKorte beschrijving van de inhoud van de probleemanalyse.IV.Naar een Participatiewet die werktV.VervolgstappenVI.Spoor 3: Versterken vakkundigheidI. Spoor 1: de wet direct verbeteren Het wetsvoorstel Participatiewet in balans3 is op 27 juni 2024 aangebodenaan uw Kamer. Het is de eerste stap naar een wet die eenvoudiger is enuitgaat van vertrouwen en de menselijke maat. Het wetsvoorstel is eensamenhangend pakket met maatregelen die op relatief korte termijn zijn inte voeren en diverse prangende knelpunten verhelpen of verzachten. UwKamer heeft in het verslag onder meer schriftelijke vragen gesteld overhet schrappen van de taaleis en de motie Yes¸ilgöz-Zegerius en Bontenbalaangenomen waarin de regering wordt verzocht om dit te heroverwegenen het systeem van taalonderwijs onder de loep te nemen.4 Als eerstestap heeft het kabinet besloten de taaleis in de huidige vorm te behoudenin de Participatiewet. Dit houdt kort gezegd in dat het college de bijstandkan verlagen als een bijstandsgerechtigde de Nederlandse taal niet of inonvoldoende mate beheerst om te participeren op de arbeidsmarkt.Daartoe wordt het wetsvoorstel Participatiewet in balans aangepast viaeen nota van wijziging. Verdere verbeteringen in verband met deeffectiviteit en uitvoerbaarheid van de taaleis en een hierbij aansluitendsysteem van taalonderwijs, werk ik verder uit in het kader van deActieagenda Integratie en de Open en Vrije Samenleving.In dezelfde nota van wijziging wordt voorgesteld om de vrijlating van€ 1.200 ook betrekking te laten hebben op kostenbesparende bijdragen,zoals boodschappen. Het aanpassen van het wetsvoorstel heeft enige tijdin beslag genomen, waardoor het twijfelachtig is of per 1 juli 2025 kan3Kamerstuk 36 582, nr. 24Kamerstuk 36 651, nr. 21.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3302 worden gestart met de implementatie van het wetsvoorstel, zoals eerderwas gecommuniceerd.II. Spoor 2: de bredere context en doelen Participatiewet inBalans De bredere contextDe Participatiewet biedt mogelijkheden voor mensen om mee te doen inde maatschappij. Hierbij moet de focus altijd liggen op wat iemand kan enniet op wat iemand niet kan. Voor degenen die (tijdelijk) niet met betaaldwerk in hun inkomen kunnen voorzien, is de Participatiewet het vangnetvan een breed stelsel dat bijdraagt aan bestaanszekerheid in Nederland.Het versterken van de bestaanszekerheid is een speerpunt van dit kabinet.Mensen met een bijstandsuitkering hebben vaak ook met andereinkomensregelingen of vormen van ondersteuning te maken. Van zorg enhuisvesting tot schuldhulpverlening, onderwijs of integratie. Ontwikke-lingen op deze terreinen raken de Participatiewet en omgekeerd. Deherziening van de Participatiewet moet daarom vanuit een breder kaderworden bekeken.Daarbij is het belangrijk om te denken vanuit mensen enniet vanuit de bestaande stelsels.Het kabinet werkt aan de voorbereiding voor een hervorming van hettoeslagen- en belastingstelsel en zet in op het begrijpelijker en eenvou-diger maken van de wet- en regelgeving in de gehele inkomensonder-steuning. Deze hervormingen worden in samenhang bekeken binnen hetprogramma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen(VIM). Hierbij ligt de nadruk op de domeinoverstijgende vraagstukken inhet stelsel. De verschillende trajecten en de keuzes die daarbinnen wordengemaakt, moeten goed op elkaar aansluiten. Ook beziet het kabinet in ditprogramma een aantal van de adviezen van de Onafhankelijke CommissieToekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS). Deze commissie heeftin februari 2024 advies uitgebracht over een stelsel voor langdurige ziekteen arbeidsongeschiktheid. Over de Participatiewet concludeerde decommissie dat deze wet onvoldoende perspectief biedt voor mensenzonder of met beperkt arbeidsvermogen. Het advies luidde om dezeproblematiek in het traject Participatiewet in balans op te pakken, omervoor te zorgen dat ook deze mensen passende ondersteuning krijgen.Hiernaast lopen er verschillende trajecten die samenhangen met en vaninvloed zijn op het programma Participatiewet in balans, zoals de herijkingvan het handhavingsinstrumentarium, de hervorming van de arbeids-marktinfrastructuur, de Actieagenda Integratie en de Open en VrijeSamenleving, het Nationaal Programma Armoede en Schulden, deinspanningen in het kader van de toekomst van de banenafspraak en hetwetsvoorstel proactieve dienstverlening. Het gezamenlijke doel is eenstelsel dat beter werkt voor mensen en meedoen beter ondersteunt.Het vorige kabinet heeft circa € 2 miljard uitgetrokken voor noodzakelijkekoopkrachtondersteuning. Dit leidde onder meer tot een stijging van debijstandsuitkering. Het huidige kabinet neemt ook maatregelen om dekoopkracht van huishoudens met een laag inkomen te ondersteunen. Zogaan de huurtoeslag en het kindgebonden budget omhoog, en gaat heteigen risico in de zorg omlaag. De koopkrachtontwikkeling blijft eenbelangrijk aandachtspunt voor het kabinet. Hierbij is het belangrijk datwerken blijft lonen als mensen vanuit de bijstand aan het werk gaan. HetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3303 kabinet start daarom met een hervormingsagenda inkomensonder-steuning met drie doelen5:(1) inkomensondersteuning moet zekerheid bieden, (2) makkelijker tebegrijpen zijn en (3) (meer) werken moet lonen.BijstandspopulatieCirca 405.000 mensen onder de AOW-gerechtigde leeftijd ontvangen eenbijstandsuitkering.6 Dat staat gelijk aan ongeveer 3,5% van de mensentussen de 18 en 67 jaar.7 Mede dankzij de gunstige conjunctuur enarbeidsmarkt is het werkloosheidspercentage laag en is een groot deelvan de bevolking dat kan werken, aan het werk. Boven de AOW-gerechtigde leeftijd ontvangen circa 60.000 mensen algemene bijstand inde vorm van een aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (AIO).Door onder andere de instroom in de bijstand van mensen die voorheenin aanmerking kwamen voor bijvoorbeeld een Wajong-uitkering, is desamenstelling van de groep mensen die gebruikmaakt van de bijstandveranderd. Verschillende onderzoeken hebben uitgewezen dat de huidigedoelgroep van de Participatiewet vaak kampt met een stapeling vanproblematiek. Dit belemmert hen om te kunnen werken.Op basis van onderzoek van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA)8 enzoals ook in de probleemanalyse wordt gesteld, is de groep bijstandsge-rechtigden grofweg in drieën te splitsen:•Ongeveer een derde heeft (soms met enige vorm van ondersteuning)de potentie om betaald werk te verrichten.•Ongeveer een derde kan op een andere manier participeren, bijvoor-beeld in vrijwilligerswerk. In de toekomst is betaald werk met denodige begeleiding voor een deel van de groep wellicht mogelijk.•Voor ongeveer een derde van de bijstandsgerechtigden geldt datvolledig betaald werk met voldoende inkomsten om niet afhankelijk tezijn van een uitkering niet mogelijk lijkt. Dat is gebaseerd op eeninschatting van uitvoerende professionals en mensen in de bijstand.Dit zijn onder meer mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen,bijvoorbeeld door een chronische ziekte.Op basis van cijfers van het CBS weten we dat mensen in de bijstandvaker ouder zijn dan 45 jaar (56%), vaker vrouw (56%), en vaker eenherkomst van buiten-Europa hebben (58%). Van de 45- tot 55-jarigenontvangt 59% langer dan 5 jaar bijstand en onder 55-plussers was dit 69%.Van alle vrouwen in de bijstand ontvangt 53% meer dan vijf jaar achtereenbijstand. Onder alle mannen in de bijstand is dit aandeel 45%. Binnen degroep bijstandsgerechtigden met een herkomst buiten Europa is hetaandeel mensen dat vijf jaar of langer bijstand ontvangt 47%. Bij de groepmet een Nederlandse afkomst is dat 54% en bij de groep met eenEuropese herkomst 53%.9 Ook zien we dat binnen de groep mensen meteen herkomst buiten Europa het grootste deel (58%) ouder is dan 45 jaar.Hieronder zijn iets meer vrouwen dan mannen.5Kamerstuk 26 448, nr. 7926Centraal Bureau voor de Statistiek, personen met bijstand, juli 2024. Het gaat hierbij ommensen onder de AOW-gerechtigde leeftijd.7Centraal Bureau voor de Statistiek, bevolkingscijfers in januari 2024.8NLA, Spiegel bestaanszekerheid 2022, p. 15.9Factsheet Participatiewet september 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3304 Een deel van de groep mensen met een herkomst buiten Europa heeft, netals de rest van de bijstandspopulatie, een grote afstand tot de arbeids-markt. Een ander deel van deze groep (vooral statushouders) kan optermijn wel betaald werk verrichten. Sommige belemmeringen omvoltijds aan het werk te gaan, zijn tijdelijk en oplosbaar, zoals debeheersing van de Nederlandse taal, het ontbreken van geldige diploma’sof een relevant netwerk.Doelen Participatiewet in balansOm te zorgen voor passende ondersteuning en bestaanszekerheid kenthet programma Participatiewet in balans de volgende doelen en uitgangs-punten:•De wet biedt een passend perspectief op werk en participatie;•De rechten en plichten in de wet zijn begrijpelijk en goed na te leven;•Mensen voelen zich ondersteund door de wet als het gaat omparticipatie en inkomen;•De wet biedt een doelmatig vangnet: zeker en voorspelbaar;•De wet biedt een toereikend inkomen;•De wet sluit goed aan bij de brede vormgeving van het sociaal domeinen het inkomensstelsel.Dit vraagt om een fundamentele herziening van de wet waarin wordtgekeken naar een nieuwe invulling van principes. Hierbij hecht ik eraan tevermelden dat ook een aantal fundamentele uitgangspunten van de wetonverminderd van kracht blijven. Met de Participatiewet wordt invullinggegeven aan de bestaanszekerheid door een inkomensvangnet te bieden,waarbij we stimuleren dat wie dat kan, zo veel mogelijk in zijn of haareigen inkomen voorziet. De basis voor dit stelsel is solidariteit en het isbelangrijk dat het draagvlak blijft bestaan. Handhaving draagt hieraan bijdoor te zorgen voor rechtmatig gebruik van socialezekerheidsgelden. Ommeer evenwicht in het handhavingsstelsel te brengen, is het traject«herijking handhavingsinstrumentarium» gestart en wordt gewerkt aanhet wetsvoorstel Handhaving Sociale zekerheid.10 Het streven is hetwetsvoorstel nog dit jaar aan de Raad van State voor te leggen vooradvies.Gezamenlijk zetten we stappenVoor een goede uitwerking van bovenstaande thema’s is de betrokkenheidvan ervaringsdeskundigen, gemeenten, professionals in de uitvoering,vakbonden werkgevers, en andere maatschappelijke partijen essentieel.Het beoordelen van eenvoud, vertrouwen en menselijke maat vraagtimmers nadrukkelijk om het perspectief van diegenen die met dewetgeving in aanraking komen. Iedere partij draagt bij vanuit de eigenexpertise, verantwoordelijkheid en mogelijkheden.11III. De Participatiewet tegen het licht gehouden De meer fundamentele vraagstukken die spelen bij de Participatiewet zijnniet zomaar opgelost met het wijzigen van individuele bepalingen. Deherziening vraagt een grondige aanpak. Het belang hiervan wordt breedgesteund door uw Kamer. Dit blijkt onder andere uit de met grotemeerderheid aangenomen motie Mohandis/Palmen van mei 202412 en uit10Kamerstuk 17 050, nrs. 601, 603 en 605.11Code Interbestuurlijke Verhoudingen, januari 2023. Zie ook rapport Als één overheid.Slagvaardig de toekomst tegemoet (2020) van de Studiegroep Interbestuurlijke en FinanciëleVerhoudingen.12Kamerstuk 34 352, nr. 316Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3305 de schriftelijke vragen over het bij uw Kamer ingediende wetsvoorstel.13De Raad van State14 wijst in haar advies op de noodzaak van vervolg-stappen en het belang van een fundamentele heroverweging van de wet.ProbleemanalyseEen goede oplossing voor een probleem begint met een goede probleem-analyse. Daarom is in het programmaplan Participatiewet in balansaangekondigd dat er een probleemanalyse wordt opgesteld over waar enwaarom de huidige wet niet goed werkt.15 Voortbouwend op inzichten uittalrijke relevante onderzoeken en het rapport Participatiewet in balans16zijn in de analyse de veronderstellingen die nu ten grondslag liggen aande Participatiewet tegen het licht gehouden. De probleemanalyse is totstand gekomen in een uitgebreid en zorgvuldig proces samen met deverschillende stakeholders.17 Hieronder vat ik de belangrijkste elementenuit de probleemanalyse samen en geef ik aan welke vraagstukken hieruitvoortvloeien waar ik mee aan de slag wil. Ik ga hierover graag het gesprekaan met uw Kamer.Voor mij zijn de belangrijkste conclusies uit de probleemanalyse:•Er bestaat een aanzienlijke mismatch tussen de huidige bijstandspopu-latie en de vraag op de arbeidsmarkt;•De Participatiewet is te complex voor mensen, waardoor ze de stapnaar werk niet zetten en te weinig perspectief hebben op een beterbestaan;•Mensen met een stapeling van problematiek worden slechts beperktondersteund;•De Participatiewet biedt geen passende ondersteuning voor mensenzonder of met beperkt arbeidsvermogen.1. Er bestaat een aanzienlijke mismatch tussen de huidige bijstandspopu-latie en de vraag op de arbeidsmarkt De waarde van (betaald) werk wordt breed erkend, niet alleen vanuit eeneconomische bijdrage die iemand levert en het inkomen dat daarbij hoort,maar ook door de waarde die het heeft voor het individu. Een belangrijkedoelstelling van de huidige Participatiewet is dat mensen (uiteindelijk) zelfweer in hun inkomen kunnen voorzien door betaald werk. De kans dat eenpersoon in een gegeven jaar uitstroomt naar werk vanuit de bijstand blijftvolgens de evaluatie door SCP echter hangen rond de 8%.18 Voor mensendie langdurig een bijstandsuitkering ontvangen is dit met 5% nog lager.19Mede dankzij de gunstige conjunctuur en krappe arbeidsmarkt is de kansop het vinden van betaald werk momenteel relatief groot. Dat geldt ookvoor de mensen in de bijstand die aan het werk kunnen, maar dat vergtwel de nodige inspanningen. Van de mensen zelf, de uitvoering en ookvan werkgevers. Voor deze groep biedt de huidige Participatiewet niet13Kamerstuk 36 582, nr. 514Kamerstuk 36 582, nr. 415Kamerstuk 34 352, nr. 30616Kamerstuk 34 352, nr. 25317Dat gaat in ieder geval om de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Divosa, SAM,Sociaal Werk Nederland, de Sociale Verzekeringsbank (SVB), Cedris en de Landelijke Cliën-tenraad. De sociale partners zijn onder meer betrokken via de Werkkamer. Het Sociaal enCultureel Planbureau is geraadpleegd via de strategische klankbordgroep van het programma.Tot slot zijn er werkgroepen en bijeenkomsten geweest waarin onder meer individuelegemeenten, ervaringsdeskundigen en juridische en (gedrags)wetenschappelijke experts zijnbetrokken.18SCP, 2019, Eindevaluatie Participatiewet, p. 161, Factsheet Participatiewet, september 202419CBS, 2018, Uitstroom uit de langdurige bijstandTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3306 altijd de passende ondersteuning die nodig is om te kunnen partici-peren.20 Ook binnen de groep mensen die wel perspectief heeft om aanhet werk te gaan, is de uitstroom uit de bijstand laag. Er bestaat dus eenaanzienlijke mismatch tussen de huidige bijstandspopulatie en de vraagop de arbeidsmarkt. De mensen die nu nog in de bijstand zitten, hebbenveelal te maken met meerdere belemmeringen om te kunnen werken. Veelvoorkomend zijn schulden, psychische klachten, fysieke of verstandelijkebeperkingen. Veel mensen in de bijstand hebben geen startkwalificatie,een taalachterstand en/of zijn bezig met inburgeren. Vaak staan deproblemen niet op zichzelf en gaat het om gecombineerde problematiek,die elkaar versterkt en niet los van elkaar kan worden opgelost.21 Hier ligtdus een grote opgave, zowel in het investeren in de ontwikkeling vanmensen en te kijken naar wat er wel kan als in de beweging naar eeninclusievere arbeidsmarkt, waarbij werkgevers een belangrijke rol spelen.Voor werkgevers is het ingewikkeld dat zij tegelijkertijd worden benaderddoor verschillende partijen. Ze hebben te maken met een grote diversiteitaan regelingen en uitvoerders en met instrumenten met complexevoorwaarden en procedures. Zeker als een werkgever mensen uitmeerdere gemeenten en/of doelgroepen in dienst heeft, zijn verschillen invoorwaarden tussen instrumenten, tussen gemeenten en tussengemeenten en UWV complicerend. Daar komt bij dat het voor werkgeversniet altijd mogelijk is om de doelgroep goed in beeld te krijgen.De hervorming van de arbeidsmarktinfrastructuur draagt bij aan deoplossing van dit probleem, maar ook vanuit Participatiewet in balans wilik bijdragen aan een vereenvoudiging voor werkzoekenden, werkgeversen werknemers.222. De Participatiewet is te complex voor mensen, zodat ze de stap naarwerk niet zetten en te weinig perspectief hebben Door de samenloop van verschillende regelingen en de complexiteitbinnen de Participatiewet is er veel onzekerheid over het inkomen. Destrikte complementariteit23 is hier één van de oorzaken van. Juist alsmensen aan het werk willen, is niet altijd duidelijk wat dit (extra) oplevert.De wisselende inkomsten en de effecten daarvan op de uitkering entoeslagen zorgen voor onzekerheid. Dit maakt onder meer het zetten vande stap naar werk ingewikkelder. Wanneer mensen ook (gedeeltelijk)werken of andere vormen van inkomen of een uitkering hebben, volgen erverrekeningen met en terugvorderingen van de bijstand. De onzekerheidwaarin mensen zich bevinden, vergroot de kans op eenzaamheid envermindert ook het vermogen om verstandig met geld om te gaan. Ookverkleint het de veerkracht om de eigen positie te verbeteren en op zoek tegaan naar (betaald) werk.24In de probleemanalyse wordt verwezen naar de conclusies van deCommissie sociaal minimum, die stelt dat niet iedereen in de bijstand inde noodzakelijke kosten van bestaan kan voorzien. Mensen zijn vaakafhankelijk van meerdere inkomstenbronnen om rond te kunnen komen.Naast een bijstandsuitkering zijn dat vaak ook toeslagen, bijzonderebijstand en vergoedingen of voorzieningen uit lokale minimaregelingen.20Zie voor de uitgebreide analyse het rapport Participatiewet in balans: uitkomsten beleids-analyse, 202221SCP (2023) Een brede blik op bijstand22Kamerstuk 33 566, nr. 10923Het principe van complementariteit bepaalt dat men eerst een beroep moet doen op voorlig-gende voorzieningen en eigen middelen, voordat er recht op bijstand kan bestaan. Andereinkomsten (bijvoorbeeld uit werk) worden verrekend.24Optimalistic, Muzus, Stimulansz (2021), Als verrekenen een beperking isTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3307 Dit alles zorgt voor een complex stelsel van inkomensondersteuning.Vooral voor mensen die langer afhankelijk zijn van dit stelsel, geldt dat zijweinig perspectief ervaren. Ik vind dat de inkomensonzekerheid diemensen onder de Participatiewet ervaren met name moet wordenopgelost door het stelsel eenvoudiger te maken en door ervoor te zorgendat (meer) werken altijd (meer) loont. Dit is vooral belangrijk vanwege deervaren onrechtvaardigheid onder werkenden, wanneer het verschiltussen een uitkering en betaald werk klein is.3. Mensen met een stapeling van problematiek worden slechts beperktondersteund Mensen die behoren tot de doelgroep van de Participatiewet hebben een«aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling».25 Veel mensenworden ondersteund door hun gemeente naar werk of participatie. Maardit geldt lang niet voor iedereen. In 2019 kreeg 42% van de mensen in debijstand naast de uitkering geen enkele andere vorm van ondersteuningnaar werk of participatie.26 Gemeenten geven aan dat ze niet de middelenen menskracht hebben om iedereen in de doelgroep passend te onder-steunen. Zij moeten scherpe keuzes maken.Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat persoonlijk contact eenpositief effect heeft op uitstroom naar werk en maatschappelijke partici-patie.27 Ook de NLA concludeerde in een recent onderzoek dat meer tijdvoor dienstverlening met frequent contact een belangrijke succesfactor isbij het naar werk of andere vormen van participatie helpen van mensen.28Uit de eindevaluatie van de Participatiewet bleek dat de meeste onder-steuning wordt ingezet voor de doelgroep voor wie uitstroom naarbetaald werk het meest kansrijk is.29 Maar voor het grootste deel van depopulatie, is betaald werk op dit moment geen reële optie. Gezien deproblematiek die een deel van de bijstandsgerechtigden kent, is het vanbelang na te gaan of het instrumentarium van de Participatiewetvoldoende aansluit bij wat bijstandsgerechtigden nodig hebben omvolwaardig mee te kunnen doen in de samenleving of dat we hier nieuweinstrumenten voor nodig hebben.30 Inzetten op andere vormen vanparticipatie, als betaald werk nu niet lukt, heeft verschillende positieveeffecten. Zo bleek uit onderzoek in de gemeente Rotterdam dat hetuitvoeren van activiteiten in het kader van de tegenprestatie positieveeffecten heeft op het welbevinden van mensen en hun mentalegezondheid.314. De Participatiewet biedt geen passende ondersteuning voor mensenzonder of met beperkt arbeidsvermogen De wet gaat uit van de veronderstelling dat iedereen in de bijstanduiteindelijk in staat is tot betaald werk. Zoals hierboven is toegelicht, is ditvoor een deel van de mensen dat nu een uitkering uit de bijstand ontvangtniet haalbaar. Dit zijn onder meer mensen met een structurele beperkingdoor bijvoorbeeld een chronische ziekte. Deze doelgroep krijgt te makenmet alle verplichtingen vanuit de Participatiewet, zonder dat er uitzicht isop een eigen inkomen uit betaald werk.25Artikel 10 Participatiewet26SCP, 2023, Een brede blik op bijstand, p. 4327De Beleidsonderzoekers & Zinziz, Persoonlijke begeleiding in de bijstand, 202028NLA, 2024, Op papier arbeidsvermogen, in de praktijk geen reële kans op werk29SCP, 2019, Eindevaluatie Participatiewet30SCP, Een brede blik op bijstand, 2019, p. 831Mareen Bastiaans, Robert Dur, Anne C. Gielen, Activating the long-term inactive: Labor marketand mental health effects, Labour Economics, 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3308 Voor hen geldt dat zij langdurig zijn aangewezen op de bijstand en geenbuffer kunnen opbouwen. Bijvoorbeeld om tegenslagen of incidenteleuitgaven te bekostigen. Zij hebben bovendien relatief hoge (zorg)kosten.32Dit geldt ook voor mensen met een medische urenbeperking, die vaak eenaanvulling op hun inkomen vanuit de bijstand nodig hebben, ook als zehet maximale aantal uren werken dat voor hen mogelijk is.VraagstukkenUit de probleemanalyse volgen verschillende vraagstukken waarmee ik dekomende tijd graag aan de slag wil:1.Hoe kunnen we zorgen voor meer perspectief voor mensen en datwerken (meer) loont?2.Hoe kan de Participatiewet worden vereenvoudigd en de stap naarwerk makkelijker gemaakt worden?3.Hoe kan de ondersteuning beter aansluiten op de mogelijkheden enbehoeften van mensen in de bijstand (passende participatie) en devraag vanuit werkgevers op de arbeidsmarkt?4.Hoe kunnen mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen die nu inde bijstand zitten beter worden ondersteund (naar participatie en ininkomen), binnen of buiten de Participatiewet?IV. Naar een Participatiewet die werkt Uit de probleemanalyse blijkt dat we op zoek moeten naar een nieuwebalans in de Participatiewet. Een aantal beginselen waarop de huidige wetis gestoeld, blijft echter ongewijzigd. Wel is het van belang om te kijkenhoe deze beginselen in de Participatiewet worden ingevuld.Bijstand blijft een vangnetSinds de invoering van de Algemene Bijstandswet in 1965 is de positievan de bijstand in de sociale zekerheid niet veranderd, namelijk die alslaatste voorziening in het stelsel van sociale zekerheid. Het recht opbijstand is ook verankerd in artikel 20 van de Grondwet: Nederlanders hierte lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet teregelen recht op bijstand van overheidswege. De bijstand is bedoeld voormensen die in zodanige omstandigheden verkeren, of dreigen te raken,dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kostenvan het bestaan te voorzien. De functie van de bijstand als vangnet, datertoe dient om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien, betekentdat de bijstand het noodzakelijke niet te boven gaat: bijstand overstijgtniet het niveau van de voorliggende voorzieningen of het wettelijkminimumloon dat iemand zelf kan verdienen. Dat blijft zo. Het kabinetvindt het belangrijk dat werken loont.Hierbij respecteert het kabinet de individuele ruimte die gemeentenhebben om hun ondersteuning aan te passen. De gemeente is immers hetbest in staat om te bepalen wat een individuele bijstandsgerechtigdenodig heeft. Wel zien we dat grote verschillen tussen gemeenten zijnontstaan. Ik zoek samen met gemeenten naar een juiste balans in ditdecentrale stelsel: welke kaders leggen we wettelijk vast en waar wordtruimte geboden aan invulling door gemeenten? Dit gezichtspunt neemthet Kabinet ook mee bij de Hervormingsagenda Inkomensondersteuning.32Nibud, Meerkosten van het leven met een beperking, 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 3309 Het activeringsbeginsel blijft belangrijkDe bijstand als vangnet betekent dat er alleen recht op bijstand is als erniet in het bestaan kan worden voorzien door de eigen middelen ofvoorliggende voorzieningen. Dat betekent dat we van mensen verwachtendat zij zich waar mogelijk inspannen om weer zelfstandig in het bestaan tevoorzien. Dit blijft een belangrijk uitgangspunt. Zo wordt alleen bijstandverstrekt aan diegenen die het nodig hebben. Anderzijds schept dit ookeen verplichting voor de overheid om goede ondersteuning te biedenvoor mensen die dat nodig hebben en het stelsel van inkomensonder-steuning zo in te richten dat de stap naar werk makkelijker wordt enaantrekkelijk blijft. Ondersteuning om aan het werk te komen en te blijvenen ondersteuning om mee te doen in de samenleving als werk (nog) nietmogelijk is.Bij de invulling van dit beginsel moeten we rekening houden met mensendie niet kunnen werken door geen of beperkt arbeidsvermogen of andereproblematiek. Tegelijkertijd is het noodzakelijk om eerst te kijken naar watmensen wél kunnen, in plaats van naar wat zij niet kunnen. Daarom wordtverkend op welke wijze de ondersteuning bij de stap naar werk ofparticipatie verstevigd kan worden.Naar een nieuwe invulling van het complementariteitsbeginselHet principe van complementariteit bepaalt dat men eerst een beroepmoet doen op voorliggende voorzieningen en eigen middelen, voordat errecht op bijstand kan bestaan. Dit is onlosmakelijk verbonden met hetkarakter van de bijstand als laatste vangnet. Het complementariteitbe-ginsel staat op zichzelf niet ter discussie, maar de manier waarop dit nuvormgegeven is, leidt tot onduidelijkheid en onzekerheid over het(mogelijke) inkomen. De probleemanalyse laat zien dat de huidigeinvulling in sommige gevallen een belemmering kan zijn voor mensen om(betaald) aan het werk te gaan. Daarom onderzoeken we hoe we kunnenkomen tot een doelmatige invulling van het begrip complementariteit ende daarbij behorende inlichtingenplicht, zodat mensen beter zicht hebbenop wat ze overhouden als hun situatie verandert.V. Vervolgstappen Proces herziening ParticipatiewetIn het regeerprogramma is benoemd dat het kabinet nadenkt over defundamentele herziening van de Participatiewet. De probleemanalyse iseen belangrijke eerste stap hierin. Om op alle vragen en problemen die deprobleemanalyse opwerpt een goed en uitvoerbaar antwoord te geven, istijd nodig. Daarnaast moeten de budgettaire kaders in acht wordengenomen. Dat hangt samen met politieke keuzes en afwegingen die ditkabinet maakt. Op dit moment zijn er geen middelen beschikbaar.Om toch op een aantal fundamentele vragen al antwoord te kunnengeven, is focus nodig in de aanpak. In lijn met de voor dit kabinetbelangrijkste uitgangspunten van het programma is mijn voorstel om nueerst aan de slag te gaan met het vereenvoudigen van de wet, met hetaan het werk helpen van mensen die dat kunnen, en met het beterondersteunen van mensen die dat echt niet kunnen, bijvoorbeeld dooreen chronische ziekte. Uw Kamer heeft voor deze laatste groep bijmeerdere gelegenheden, aandacht gevraagd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 33010 De motie Rikkers-Oosterkamp33 verzoekt de regering om bij het uitwerkenvan de hervorming van het arbeidsongeschiktheidsstelsel aandacht tebesteden aan deze groep mensen en hiervoor opties uit te werken. Demotie Ceder c.s.34 verzoekt de regering om bij de herziening van deParticipatiewet prioritair aandacht te besteden aan de inkomensonder-steuning van chronisch zieken en te verkennen of het wel passend is omchronisch zieken onder het participatieregime te laten vallen. Beide motiesvragen aandacht voor mensen zonder arbeidsvermogen (dit zijn ondermeer mensen met een chronische ziekte) die onder de Participatiewetvallen. Dit sluit aan bij de conclusie van onder andere OCTAS die ik eerderin deze brief noemde.Daarom worden in het kader van spoor 2 van Participatiewet in balanssamen met gemeenten en andere belangrijke partijen beleidsopties35uitgewerkt voor verbetering binnen en buiten de Participatiewet. Er wordtgekeken naar hoe deze groep het beste geholpen kan worden in inkomenen bij participatie, en of stelsels van arbeidsongeschiktheid en inkomens-ondersteuning geschikt kunnen worden gemaakt om deze groep tehelpen.We kijken bij de uitwerking van verschillende beleidsopties ook naar watdeze opties betekenen voor verschillende groepen binnen de Participa-tiewet, zoals kwetsbare jongeren, mensen zonder of met beperktarbeidsvermogen, mensen met een migratieachtergrond en status-houders. Voor die laatste groepen geldt dat er ook in de dienstverlening alveel aandacht is voor betere ondersteuning. Daar is niet in alle gevalleneen aanpassing van de wet voor nodig. In de laatste paragraaf van dezebrief ga ik daar uitgebreider op in.De uitgewerkte beleidsopties voor vereenvoudiging, de weg naar werk envoor de ondersteuning aan mensen zonder arbeidsvermogen landen inpakketten met beleidsopties die bij elkaar passen. Ik bespreek dedilemma’s en de te maken afwegingen daarbij graag met uw Kamer aande hand hiervan. De planning is erop gericht om deze beleidsopties in deeerste helft van 2025 aan uw Kamer te sturen en deze met u te bespreken.Aan de hand daarvan kunnen we met elkaar keuzes maken en verderestappen zetten in de herziening van de Participatiewet. Gezien de duur enimpact van deze herziening hecht ik grote waarde aan het tijdig en goedbetrekken van uw Kamer in het gehele beleidsproces.Ondertussen gaat het denkwerk op de overige onderwerpen door, om optermijn ook een goed antwoord te kunnen geven op de overige vragen dievolgen uit de probleemanalyse. Daarom wordt ook verder gewerkt aanhernieuwde uitgangspunten, doelen en instrumenten van de Participa-tiewet, die gezamenlijk een «beleidstheorie» vormen. Deze beleidstheoriedraagt bij aan een verdere bestendiging van de wet en vormt de uiteinde-lijke basis voor het doen van evaluaties van de wet.VI. Spoor 3: Versterken vakkundigheid Spoor 3Om te komen tot een goed werkende Participatiewet die aansluit bij deveranderende maatschappij is een cultuuromslag en een andermensbeeld nodig: van denken in systemen naar uitgaan van wat mensen33Kamerstuk 36 600 XV, nr. 6934Kamerstuk 36 600 XV, nr. 8635Hierbij zijn het beleidskompas en de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) vanbelang.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 33011 nodig hebben. Samen met gemeentelijke bestuurders, leidinggevendenen uitvoerend professionals wordt in spoor 3 gekeken wat er nodig is omde omslag in denken ook op de werkvloer tot stand te brengen en tekomen tot lerende organisaties. Dit spoor is al gestart en loopt parallelaan het wijzigen van de wet. Ook bij het uitvoeren van de huidige wet isaandacht nodig voor het versterken van de vakkundigheid.Ik werk in dit spoor samen met onder meer de VNG, Divosa, Beroepsver-eniging SAM, het European Anti Poverty Network Nederland (EAPN NL)en de landelijke Cliëntenraad aan de cultuurverandering die nodig is ominvulling te geven aan de doelstelling van de Participatiewet om te werkenvanuit vertrouwen, de menselijke maat en eenvoud. In gesprekken enbijeenkomsten met ervaringsdeskundigen, uitvoerend professionals,leidinggevenden en bestuurders is gedurende 2023 opgehaald wathiervoor nodig is.Primair richt ik me in spoor 3 op de versterking van de vakdeskundigheidvan professionals. Enerzijds doe ik dit door me te richten op de profes-sional zelf. Daarnaast kijk ik breder naar aspecten die de verandering indienstverlening mogelijk maken. Denk aan de sturing van leidingge-venden, het organiseren van lerende praktijken, mensbeelden en routines,of de visie en kaders van bestuur en raad. In 2024 zijn er verschillendeprojecten opgezet. Zoals projecten waarin gewerkt wordt aan de ontwik-keling van leidraden en community vorming voor uitvoerend professi-onals, de opzet van lerende netwerken voor leidinggevenden en de inzetvan ervaringsdeskundigheid bij gemeenten.Begin 2024 is de leeragenda Participatiewet36 door VNG opgesteld insamenwerking met de partners, gemeenten, uitvoerend professionals,leidinggevenden, bestuurders en ervaringsdeskundigen. De agenda geeftinzicht in wat er nodig is om een verandering in de dienstverleningmogelijk te maken. Het versterken van het vakmanschap rust niet alleenop de schouders van de uitvoerend professionals, bestuurders hebbenhier ook een grote taak in. Naast primair de vakdeskundigheid vanuitvoerend professionals gaat de leeragenda over de randvoorwaardenom dienstverlening met meer aandacht voor de menselijke maat enhandelen vanuit vertrouwen mogelijk te maken. Gemeenten gaan dekomende maanden gezamenlijk aan de slag bij het uitwerken vanhandelingsperspectieven voor de thema’s domein overstijgend werken,inclusief werken, alledaags maatwerk en kwaliteit, financiën en verant-woording en sturen op vakmanschap.Alle ontwikkelde handelingsperspectieven worden voor alle gemeentenbeschikbaar gesteld door de VNG. De cultuurverandering en professionali-sering binnen spoor 3 zijn langer lopende trajecten, met continueevaluatie en aanpassingen gebaseerd op praktijkervaringen. Bij deuitwerking van de handelingsperspectieven wordt er nauw samengewerktmet andere programma’s, zoals het programma «Voor een InclusieveArbeidsmarkt».Programma Voor een Inclusieve ArbeidsmarktWe weten dat ruim 50% van de mensen in de bijstand een buiten-Europese migratieachtergrond heeft en dat zij niet altijd de begeleidingkrijgen die ze nodig hebben. Bij het opnieuw vormgeven van de Participa-tiewet is dit een belangrijk aandachtspunt. De instrumenten moeten ook36https://vng.nl/nieuws/leeragenda-participatiewet-vertrouwen-en-vakmanschapTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 33012 aansluiten op wat deze doelgroep nodig heeft. Binnen de huidige wet zijner al mogelijkheden om deze mensen specifiek te ondersteunen richtingwerk.Dat gebeurt onder andere bij het programma Voor een InclusieveArbeidsmarkt. Naar aanleiding van een onderzoek naar wat werkt bij hetbegeleiden naar werk voor mensen met een migratieachtergrond is eentrainingsprogramma voor professionals ontwikkeld.Uit onderzoek van de hogeschool Arnhem Nijmegen blijkt dat hetbegeleiden van vrouwelijke statushouders iets extra’s vraagt. Het gaatdaarbij vooral om begeleiding bij het (her)vinden van de werkidentiteit:wie ben ik, wat kan ik, wat wil ik? Laagdrempelige ontmoetingen metwerkgevers blijken een belangrijke succesfactor te zijn om in een laterstadium tot een passende match te komen.Door middel van communities of professionals die we gaan starten,kunnen professionals van elkaar leren en best practices delen. Samen metSAM wil ik kijken of we een meer uniforme werkwijze voor het begeleidenvan mensen met een migratieachtergrond ook kunnen opnemen in eenlandelijke richtlijn voor klantmanagers.Tot slotMet deze brief geef ik inzicht hoe we samen met ervaringsdeskundigen,professionals in de uitvoering, gemeenten, wetenschappers en veleandere partijen werken aan een Participatiewet die werkt voor mensen éntoekomstbestendig is. Dit vraagt om een lange termijn inzet van deoverheid en maatschappij voor en met elkaar: alleen dan kunnen we eenbetere Participatiewet voor elkaar krijgen. Ik zie ernaar uit om hierovermet uw Kamer in gesprek te gaan.De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.N.J. NobelTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 34 352, nr. 33013