Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk IX Financiën en Nationale Schuld

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 IXVaststelling van de begrotingsstaat van hetMinisterie van Financiën (IXB) en debegrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voorhet jaar 2025Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2025(begrotingshoofdstuk IX) van het Ministerie van Financiën.De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer2.Doelen en kengetallen3.Inzicht in de navolgbaarheid maatregelen kabinet Schoof4.Financiële risico’s en onzekerheden5.Strategische Evaluatie Agenda6.Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AlgemeneRekenkamer1. Stand van zaken aanbevelingen AR De Algemene Rekenkamer brengt de volgende aanbevelingen uit eerderonderzoek onder uw aandacht:•Beperk het aantal fiscale regelingen;•Houdt blijvend aandacht voor het verbeteren van het financieel beheer.In het verantwoordingsonderzoek over 2021 presenteerden wij deresultaten van ons onderzoek naar 4 fiscale regelingen. Wij constateerdendat fiscale regelingen niet of niet tijdig werden geëvalueerd en bijnegatieve evaluaties werd zelden ingegrepen om de fiscale regeling af teschaffen c.q. aan te passen. Onze kernaanbeveling was om «te snoeien inde wildgroei» aan fiscale regelingen, zeker ingeval het instrument als nieteffectief of doelmatig is geëvalueerd.De Minister heeft deze aanbeveling opgevolgd door het toezicht op deevaluaties en de toepassing van het fiscale toetsingskader door hetMinisterie van Financiën te verbeteren. Ook is het jaarlijkse overzicht van kst-36600-IX-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 IX, nr. 41 de fiscale regelingen in de bijlagen van de Miljoenennota uitgebreid enzijn de begrotingsregels voor fiscale regelingen aangescherpt. In 2023 zijn116 fiscale regelingen in kaart gebracht in het rapport «Aanpak FiscaleRegelingen». In het vorige kabinet heeft de Staatssecretaris van Financiën– Fiscaliteit en Belastingdienst ook daadwerkelijk een aantal fiscaleregelingen geschrapt of versoberd. Het vorige kabinet heeft – net als hethuidige kabinet – een begrotingsafspraak gemaakt dat negatief geëvalu-eerde fiscale regelingen moeten worden versoberd of afgeschaft.1 Ook iser een zogenoemde taakstelling opgenomen voor de versobering vanfiscale regelingen en belastingconstructies. Sinds de val van het vorigekabinet zijn er verschillende evaluaties uitgevoerd naar fiscaleregelingen.2 Daarop is, vanwege de demissionaire status, nog geenbestuurlijke reactie gevolgd. Ook zijn er eerdere evaluaties uitgevoerdwaaruit volgde dat sommige fiscale regelingen niet doelmatig ofdoeltreffend waren, maar is geen navenante versobering of afschaffinggevolgd. Uw Kamer kan overwegen de Minister van Financiën en debetrokken vakministers te verzoeken samen na te gaan in hoeverre aluitgevoerde evaluaties nopen tot aanpassing of afschaffing van fiscaleregelingen.In ons Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Financiën en NationaleSchuld (IX) 2023 constateerden wij dat via de Taskforce VerbeteringFinancieel Beheer de Minister invulling geeft aan zijn wettelijke taak omde doelmatigheid van het financieel beheer van het Rijk te bevorderen.De Minister van Financiën heeft de activiteiten van de Taskforce naVerantwoordingsdag 2024 belegd binnen de reguliere organisatie. Het isbelangrijk dat de aandacht voor goed financieel beheer bij de vakdeparte-menten en bij het Ministerie van Financiën niet afneemt.2. Doelen en kengetallen In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024) deden we deaanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen,ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggen dat het parlementde voortgang en resultaten kan monitoren. De door de Tweede Kameraangenomen motie Van der Lee (29 mei 2024) laat zien dat de TweedeKamer het belang van concrete doelstellingen onderschrijft (Kamerstuk36 560, nr. 5). We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk envindbaar in zijn/haar begroting formuleert.Bij elke begroting wordt ook een factsheet Brede Welvaart van het CBSgepubliceerd (dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van deministeries). Deze bevat een selectie van de indicatoren uit de MonitorBrede Welvaart & Sustainable Development Goals 2024, passend bij debeleidsterreinen van de betreffende begroting.Wij hebben in de ontwerpbegroting 2025 geen expliciete verwijzing naardoelstellingen of indicatoren brede welvaart gevonden. Er worden echterwel wensen uitgesproken die inhoudelijk aansluiten bij bestaande bredewelvaart indicatoren. Een van de doelstellingen in de begroting isbijvoorbeeld het verbeteren van het gedrag van burgers en bedrijvenzodat zij structureel uit zichzelf (fiscale) regels naleven (compliance). Dit1In het hoofdlijnenakkoord 2024–2028 wordt in hoofdstuk 10, p.25 aangegeven dat de begro-tingsregels zoals voorgesteld door de 17e Studiegroep Begrotingsruimte (bijlage 11, bijlage 4)worden overgenomen. Aan deze afspraak wordt normaals gememoreerd in bijlage 1 van deMiljoenennota, p.12.2Een overzicht van de recent uitgevoerde evaluaties van fiscale regelingen, hun inhoud énuitkomsten staat in tabel 10.6.1 van bijlage 10 bij de Miljoenennota. In bijlage 11 van deMiljoenennota is ook een verwijzing te vinden naar de integrale evaluatie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 IX, nr. 42 doel hangt samen met de indicatoren belastingmoraal en vertrouwen inde Belastingdienst uit de Brede Welvaart factsheet 2024.De ontwerpbegroting bevat zoals voorgeschreven per begrotingsartikeldoelstellingen van het beleid van de Minister en in de ontwerpbegrotingzijn per artikelonderdeel ook doelstellingen opgenomen. Ook de beleids-agenda in de begroting bevat prioriteiten en/of doelstellingen. Wij wijzende Tweede Kamer ter illustratie op een voorbeeld van een duidelijkomschreven doelstelling en/of kengetal in de begroting en op eenvoorbeeld met een minder duidelijk omschreven doelstelling.We stellen vast dat de doelstelling voor het percentage vrouwen in deraad van bestuur in (staats)deelnemingen in artikel 3 duidelijk is geformu-leerd in de ontwerpbegroting. De indicator geeft weer het percentage vande deelnemingen de raad van bestuur uit meer dan 1/3 vrouwen bestaat.In 2023 is het percentage 69%, nl bij 9 van de 13 staatsdeelnemingen.Voor 2024 moet dit 100% zijn.3 Deze doelstelling is specifiek, meetbaar entijdgebonden en daardoor goed navolgbaar voor de Tweede Kamer.We stellen vast dat de doelstelling voor het realiseren van de digitaletransformatie bij de Douane in artikel 9 niet specifiek, meetbaar entijdgebonden is geformuleerd. Deze doelstelling vormt 1 van de 3 pijlersvan de Douane, maar de begroting heeft geen heldere doelstelling en lichtniet toe hoe dit bereikt moet worden. Ook treffen we in de ontwerpbe-groting geen verwijzing aan naar Kamerstuk met een uitwerking van dezedoelstelling.3. Financiële risico’s en onzekerheden In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat deTweede Kamer regelmatig verrast wordt door berichten over uitgaven,inkomsten of resultaten die in de praktijk substantieel anders uitpakkendan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’s pro-actiever inbeeld te brengen en om aandacht te vragen voor de kwaliteit vanramingen. In deze begroting vinden wij die aandacht voor financiëlerisico’s tenminste 2 keer expliciet terug: bij de hersteloperatie Toeslagenen bij het Herstel- en Veerkrachtplan. Daarnaast zien we dat de Ministerjuist niet expliciet ingaat op 2, door het Ministerie eerder wel onderkende,risico’s: een grote werkvoorraad aan af te handelen bezwaren bij deUitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) en Box 3. Hieronder gaanwe hier verder op in.Bij artikel 13 Toeslagen wijst de Minister erop dat voor aanvullendeschaderoutes bij de hersteloperatie toeslagen € 2,3 miljard aan extramiddelen is vrijgemaakt. Het totale budget voor aanvullende schaderouteskomt hiermee uit op € 3,9 miljard. Wat betreft de gehele hersteloperatie ishet meerjarige budget vastgesteld op circa 11,6 miljard.4 Uw Kamer is ookeerder geïnformeerd over de € 2,3 miljard aan extra middelen voor deaanvullende schaderoutes bij de nota van wijziging hersteloperatieToeslagen.5 Dit bedrag bestaat uit 2 delen: circa € 1,4 miljard op deFinanciënbegroting en € 0,9 miljard als reservering op de AanvullendePost. Daarbij is aangegeven dat dit bedrag is gebaseerd op eengrofmazige raming, met grote onzekerheden over het aantal gedupeerden3Het totaal aantal deelnemingen is gecorrigeerd voor (i) de deelnemingen COVRA en UCN, diemaar één bestuurder hebben en (ii) voor de deelnemingen Air France-KLM, KLM en Thaleswaarbij de Staat een klein minderheidsbelang heeft in de onderneming en daardoor beperkteinvloed kan uitoefenen op het beleid.4Nota naar aanleiding van het verslag – Wijziging van de begrotingsstaat van het Ministerie vanFinanciën (IXB) en de begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor het jaar 2024 (wijzigingsamenhangende met de Voorjaarsnota), Eerste Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 550 IX, E.5Kamerstukken II (2023–2024), 36 550 IX, nr. 6 en nr. 7.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 IX, nr. 43 per aanvullende schaderoute en hun gemiddelde schade.6 Met het bedragvan € 0,9 miljard op de Aanvullende Post tracht het kabinet de risico’s tebeperken. Deze raming is tevens onzeker. Het bedrag kan zowel toe- alsafnemen, afhankelijk van de besluitvorming over het totaalaanbod aanaanvullende schaderoutes en het feitelijk gebruik van de diverse routes.In de memorie van toelichting bij de begroting 2025, onder Hoofdstuk 2Beleidsprioriteiten (2.1), wijst de Minister erop dat er ten aanzien van deHerstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF) mogelijk budgettaire risico’s zijn. Hetniet tijdig of volledig invoeren van de in het Herstel- en Veerkrachtplan(HVP) afgesproken hervormingen kan aanzienlijke budgettaire gevolgenhebben. Dit kan een rol gaan spelen bij het derde betaalverzoek datvolgens planning medio 2025 bij de Europese Commissie zal wordeningediend.De Minister laat in deze 2 voorbeelden zien dat de onzekerheden in beeldzijn. De Tweede Kamer kan de Minister bevragen en aan de orde stellen ofen hoe op deze onzekerheden ingespeeld wordt.In de begroting gaat de Minister niet in op verwachte financiële risico’s enonzekerheden bij de grote werkvoorraad aan af te handelen bezwaren bijde Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT). In de Voortgangsrap-portage Hersteloperatie Toeslagen van januari tot en met april 2024 is uwKamer erover geïnformeerd dat het aantal bezwaren de capaciteit vanUHT overstijgt. UHT moet inmiddels vrijwel de gehele uitvoeringscapa-citeit voor bezwaren inzetten voor het opvolgen van rechterlijke beslister-mijnen. Omdat de instroom de capaciteit overstijgt neemt het bedrag datUHT aan dwangsommen betaalt toe.7 In de nota van wijziging herstelope-ratie Toeslagen is uw Kamer geïnformeerd dat het kabinet aangedupeerde ouders een schikkingsvoorstel van € 5.000 gaat doen voor deafhandeling van bezwaren. Het kabinet verwacht dat dit niet alleen eenversnelling, maar ook een besparing oplopend tot € 16 miljoen van detotale kosten oplevert.8 Gelet op de Verantwoordingsonderzoeken bij hetMinisterie van Financiën van de afgelopen jaren (2020 t/m 2023) waarbijwij aandacht hadden voor de voortgang en het functioneren van dehersteloperatie toeslagen en voor de ruimhartige toepassing vanregelingen waardoor ook fouten en onzekerheden ontstaan in derechtmatigheid van een deel van de uitgaven, zouden wij aandacht in debegroting voor deze (of andere) risico’s passend vinden, zodat de TweedeKamer in staat wordt gesteld hierover met de Minister in debat te gaan.Het nieuwe kabinet is direct bij de start geconfronteerd met een miljarden-tegenvaller na de Box 3-arresten van de Hoge Raad d.d. 6 juni 2024. Denieuw aangetreden Staatssecretaris voor Financiën – Fiscaliteit enBelastingdienst heeft bij zijn aantreden aangegeven dat dit onderwerpvoor hem een topprioriteit is. In de begroting en de toelichting hierop gaatde Minister niet in op verwachte financiële risico’s en onzekerheden alsgevolg van onrechtmatig geheven belasting over de inkomsten uitbezittingen van belastingplichtigen in box 3. Uit de Miljoenennota wordtduidelijk dat de derving tot 2027 als gevolg van genoemde Box 3-arrestenoploopt tot zo’n € 10 miljard. Een bedrag van ruim € 6 miljard daarvanloopt in 2024 in het saldo, terwijl de derving in de jaren 2025 en 2026 welwordt gecompenseerd.6Kamerstukken II (2023–2024), 36 550 IX, nr. 7, Budgettaire bijlage.7Kamerstukken II (2023–2024), 31 066, nr. 1390.8Kamerstukken II (2023–2024), 36 550 IX, nr. 6 en nr. 7.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 IX, nr. 44 Strategische Evaluatie Agenda (SEA)De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. Zo kan een ministerbeleid op een onder-bouwde manier inrichten en bijsturen en zich goed verantwoorden overbehaalde resultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd engepland op de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eén keerper 4 tot 7 jaar vindt er per beleidsthema een periodieke rapportage plaatsdie – als het goed is – een compleet beeld geeft van de doelmatigheid endoeltreffendheid van het beleid per thema. Alle (terugkerende) uitgavenvan de Minister worden zo op deze wijze afgedekt met evaluaties. DeAlgemene Rekenkamer heeft de SEA van het Ministerie van Financiën op3 aspecten beoordeeld:a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek De SEA is erop gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. Uit de SEA blijkt dat voor allebegrotingsartikelen evaluaties zijn uitgevoerd. Verder wijkt de thema-indeling op onderdelen wezenlijk af van de indeling van voorgaand jaar,omdat de beleidsprioriteiten van de beleidsagenda zijn gewijzigd.Hierdoor heeft een (gedeeltelijke) herschikking van evaluaties plaatsge-vonden naar verschillende (deel)thema’s. De Minister maakt verder nietinzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties zijn afgedekt.Daartoe is er geen formele verplichting, maar zo heeft de Tweede Kamergeen duidelijk beeld van de afdekking van de financiële middelen metevaluaties en welke evaluatieopgave er voor de komende periode nog ligt.b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten Gelet op ons Verantwoordingsonderzoek 2024 bij het Ministerie vanFinanciën vinden we de periodieke rapportage naar de doeltreffendheiden doelmatigheid van het financieel herstel van gedupeerden van detoeslagenaffaire uit de SEA van bijzonder belang voor de commissieFinanciën van de Tweede Kamer.c. Fiscale regelingen in de SEA De strategische evaluatieagenda in de (ontwerp)begroting 2025 laat ziendat het merendeel van de evaluaties betrekking heeft op fiscaal beleid(ongeveer 70%), in het bijzonder de fiscale regelingen. Bij de evaluatiesvan fiscale regelingen is een aandachtspunt dat evaluaties meerderefiscale regelingen kunnen omvatten. De Algemene Rekenkamer rappor-teerde in het Verantwoordingonderzoek 2022 dat het ons logisch lijkt datfiscale regelingen in beginsel afzonderlijk worden geëvalueerd. Alleen alsfiscale regelingen overeenkomstige doelstellingen en kenmerken hebben,kunnen regelingen bij een evaluatie worden samengevoegd. Omdat in destrategische evaluatieagenda bij de begroting voor 2025 opnieuwevaluaties zijn opgenomen die meerdere regelingen omvatten, is het goedom hierop alert te zijn.4. Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AR De Algemene Rekenkamer publiceerde op 5 april 2022 het rapport Focusop handhaving Belastingdienst bij schijnzelfstandigheid (2022). Hierinconstateerden wij dat de handhaving op schijnzelfstandigheid voor deBelastingdienst een worsteling is. Wij wijzen op dit rapport aangezien isafgesproken dat vanaf 1 januari 2025 de handhaving op mogelijkeschijnzelfstandigheid wordt hernomen. Wij schreven in 2022 dat hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 IX, nr. 45 opheffen van het moratorium een stap is om handhaving mogelijk temaken, maar geen eindstation. Duidelijke regels om zelfstandigen enwerknemers te kunnen onderscheiden en de fiscale en sociaalrechtelijkeverschillen blijven hierbij aandachtspunten. In onze verantwoordingson-derzoeken in de afgelopen twee jaren constateerden wij in dit licht dat ookbij het Ministerie van Financiën zelf met (vermoedelijk) schijnzelfstandigenwordt gewerkt. Wij benadrukten het belang dat het Ministerie vanFinanciën de fiscale wet- en regelgeving zelf ook correct moet naleven.Het kan negatieve gevolgen hebben voor de werkzaamheden vanbelastinginspecteurs en de geloofwaardigheid van de Belastingdienst alsmen bij de eigen organisatie werkt met (vermoedelijke) schijnzelfstan-digen.De Algemene Rekenkamer publiceerde op 6 februari 2024 het rapportFocus op coronabelastingschulden (2024). Hierbij hebben wij onderzoekgedaan naar de inning van € 5,7 miljard aan coronabelastingschulden.Deze inning bleek problematisch te verlopen. In ons Verantwoordingson-derzoek 2023 schreven wij daarom: «Wij vragen de Staatssecretaris omaandacht te houden voor voldoende personeel voor het invorderings-proces. We verwachten dat de Belastingdienst het proces van dwangin-vordering coronaschulden mogelijk maakt en de Kamer informeert overde ontwikkeling van de openstaande coronaschulden.» Gelet op beleidsar-tikel 1 brengen wij dit nogmaals onder uw aandacht. De reden dat we datdoen is dat de Belastingdienst de dwanginvordering niet (nagenoeg) zoumoeten stilleggen in verband met de evidente risico’s voor de belasting-moraal.De Algemene Rekenkamer brengt verder onder uw aandacht datmomenteel een onderzoek is opgestart naar de verantwoordingsinfor-matie van de belastingontvangsten. De publicatie wordt in het najaar van2025 verwacht. De reden dat we hierop wijzen is dat het belangrijk is omniet alleen stil te staan bij de verantwoording van de uitgaven, maar ookde ontvangsten. Er moet zicht bestaan op de (budgettaire) resultaten vande voorstellen die in de belastingplannen met Prinsjesdag zijn ingediend,zodat uw Kamer daar desgewenst de Minister vragen over kan stellen.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 IX, nr. 46