Toezicht en handhaving kinderopvang

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 322KinderopvangNr. 549 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 2 december 2024De kwaliteit van de kinderopvang in Nederland is over het algemeengoed. Ik wil dit ook graag zo houden. Voor het borgen van de kwaliteit enveiligheid van de kinderopvang is een goed werkend systeem van toezichten handhaving essentieel.Om meer zicht te krijgen op de voor- en nadelen van het huidige stelsel ente zien waar ruimte ligt voor volgende stappen zijn twee onderzoekenuitgevoerd. Het eerste onderzoek door de Universiteit Utrecht (UU) brengtde voor- en nadelen van verschillende toezichtstelsels in kaart. Ookschetst dit onderzoek de randvoorwaarden voor succesvolle invoering vanprinciple based regulation.Het tweede onderzoek, uitgevoerd door bureau Andersson Elffers Felix(AEF), ging na in hoeverre (onwenselijke) verschillen voorkomen in deuitvoering van toezicht en handhaving en wat de oorzaak is van dezeverschillen. Beide onderzoeken zijn dit jaar afgerond en aan uw Kamerverzonden.1Ik bied u bij deze brief tevens het Landelijk rapport toezicht kinderopvangvan de Inspectie van het Onderwijs (hierna: IvhO) aan. De IvhO voert hetinterbestuurlijk toezicht op gemeenten uit. Jaarlijks publiceert de inspectiehaar onderzoek naar het gemeentelijk toezicht op de kinderopvang. Vooreen uitgebreide samenvatting van de bevindingen verwijs ik u naar hetrapport.Opzet briefDeze brief is als volgt opgebouwd. Eerst beschrijf en waardeer ik waar westaan met het huidige stelsel van toezicht en handhaving. Ik betrek hierbij1UU, De inrichting van het toezicht in de kinderopvang; Kamerstukken 31 322, nr. 539 en AEF,Variatie in verschillen; Kamerstukken 31 322, nr. 542 kst-31322-549ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5491 de bevindingen uit het Landelijk rapport van de IvhO. Vervolgens geef ikmijn visie op waar ik naartoe wil met toezicht en handhaving in dekinderopvang en beschrijf ik de acties op weg daarnaartoe.Mijn vertrekpunt hierbij is de Rijksbrede visie op toezicht.2 Volgens dezevisie is goed toezicht slagvaardig (effectief), onafhankelijk, professioneel,transparant, selectief (risicogericht) en op samenwerking gericht. Ook deuitkomsten van genoemde onderzoeken van UU en AEF betrek ik hierbij.Huidige situatieToezicht en handhaving in de kinderopvang zijn decentraal georganiseerd.Gemeenten zijn opdrachtgever van GGD’en die het toezicht op locatiesuitvoeren.De GGD’en houden ook toezicht op de basisvereisten voor de kwaliteitvan de voorschoolse educatie.3 Ter bevordering van de educatievekwaliteit werkt het Ministerie van OCW samen met Ministerie van SZW,VNG, GGD GHOR NL en de Inspectie van het Onderwijs aan de invoeringvan structureel toezicht hierop.4Op basis van hun bevindingen geven GGD’en een handhavingsadvies aangemeenten. Gemeenten voeren de handhaving uit. De Inspectie van hetOnderwijs (IvhO) houdt interbestuurlijk toezicht en controleert deuitvoering door gemeenten.Dit stelsel is in 2005 ingevoerd. Belangrijkste overwegingen waren dat degemeente het beste zicht heeft op de lokale praktijk, en makkelijk tebenaderen is voor burgers en kinderopvanginstellingen. De voordelen vande toenmalige praktijk zijn daarbij benut, zoals de expertise en ervaringdie de GGD’en al hadden.Uit onderzoek van AEF volgt dat het huidige systeem van toezicht enhandhaving voldoende functioneert en op onderdelen effectief is5. DeIvhO concludeert in haar Landelijk rapport dat de uitvoering van dewettelijke taken kinderopvang door gemeenten in 2023 overwegend oporde is. Het percentage onderzoeken met één of meer tekortkomingenvoor kindercentra is gestegen. Dit hangt waarschijnlijk samen met deinvoering van flexibel inspecteren. GGD’en beoordelen hierdoorvoorwaarden die langere tijd niet geïnspecteerd zijn. Positief is dat deIvhO een lichte daling constateert in de tekortkomingen op kwaliteitseisendie geraakt worden door personeelstekorten.Hieronder ga ik nader in op het huidige stelsel aan de hand van een aantalkenmerken van goed toezicht zoals benoemd in de Rijksbrede visie optoezicht en het onderzoek van de UU.EffectiviteitEr zijn sterke indicaties dat het huidige toezicht en handhaving in dekinderopvang in een aantal opzichten effectief is.6 GGD’en gebruikensteeds vaker de mogelijkheid om de houder een herstelaanbod te doen.Dit biedt houders de kans om snel (binnen maximaal 4 weken) tekortko-2Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Minder last, meer effect (2013).3Deze brief betreft zowel toezicht en handhaving kinderopvang als het toezicht op de basisver-eisten voor de kwaliteit van voorschoolse educatie.4Beleidsreactie onderzoeken voor- en vroegschoolse educatie; Kamerstukken 31 293, nr. 7655Effectonderzoek toezicht en handhaving kinderopvang (AEF); Kamerstukken 31 322, nr. 484.6IdemTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5492 mingen op te lossen. Het herstel is hoog, zo concludeert de IvhO:afhankelijk van het type opvang is dit 93 tot 98 procent.Uit onderzoek volgen ook sterke aanwijzingen dat de effectiviteit vanhandhaving hoog is. Gemeenten weten in de meeste gevallen eenmaatregel in te zetten die binnen de specifieke situatie goed werkt.7 DeIvhO constateert dat de meeste tekortkomingen (82%) na een eerstehandhavingsactie binnen een jaar zijn hersteld. Na twee of meer actieszijn bijna alle tekortkomingen hersteld (92%). Recidive – herhaaldevergelijkbare overtredingen – komt slechts weinig voor (8% van delocaties waarbij overtredingen geconstateerd zijn).8Zorgelijk is dat een kleine groep gemeenten structureel niet verzwarendhandhaaft bij recidive.9 Eerder constateerde de IvhO (2023) al dat als eeneerste waarschuwing niet tot herstel leidt, gemeenten in een kwart van degevallen nogmaals een waarschuwing geven, in plaats van te escaleren inde handhaving.10EenduidigheidEen decentraal toezichtstelsel zoals in de kinderopvang leidt onvermij-delijk tot verschillen in de uitvoering van toezicht en handhaving. Zo langvoor die verschillen goede en transparante redenen zijn, is dat geenprobleem. Het onderzoek van AEF laat zien dat er ook onwenselijkeverschillen zijn. Het gaat hierbij om verschillen in interpretatie entoepassing van (mogelijk onduidelijke) regelgeving.Andere verschillen zijn in lijn met het decentraal stelsel ervaren houdersals negatief. Deze verschillen kwalificeert AEF als minder wenselijk.Wanneer bijvoorbeeld een houder bij een locatie een herstelaanbod krijgten bij een andere locatie in een aangrenzende regio voor diezelfdeovertreding een boete, heeft dit negatieve impact op het rechtvaardig-heidsgevoel van de houder.AEF adviseert om te kijken of ook bij deze verschillen meer uniformiteit tebereiken is.RisicogerichtheidDoor de invoering van flexibel toezicht per 1 januari 2022 is het toezichtmeer risicogericht. Sindsdien zijn er minder vaste (verplichte) toetsing-sitems voor toezichthouders wat ruimte geeft voor maatwerk. Door meermaatwerk kunnen toezichthouders zich beter richten op risico’s.Gemeenten en GGD’en bepalen jaarlijks in onderling overleg de priori-teiten in het toezicht. Begin 2024 werkten alle GGD’en en gemeenten metflexibel toezicht.Ik blijf de komende jaren monitoren hoe de verdere implementatieverloopt. Op basis daarvan besluit ik of een wettelijke verplichting voorhet werken met flexibel toezicht nodig is. Op dit moment zie ik daarvoorgeen aanleiding.Hoewel het toezicht door flexibilisering meer risicogericht plaatsvindt, iser geen selectie mogelijk bij de keuze van te bezoeken locaties. Voorkinderdagverblijven en buitenschoolse opvang geldt een jaarlijkse 100%7Idem8Idem9AEF, Variatie in verschillen; Kamerbrief 18 juli 2024 (Kamerstuk 31 322, nr. 542).10IvhO, Landelijk rapport toezicht kinderopvang 2022, 2023.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5493 onderzoeksnorm (voor voorzieningen met gastouderopvang is dat 50%).De IvhO constateert dat GGD’en deze norm door capaciteitsgebrek nietgeheel realiseren. Zij inspecteerden in 2023 in totaal 96% van allevoorzieningen. Voor gastouders werd in 316 gemeenten (92%) aan dewettelijke 50%-norm voldaan.Verder is het huidige toezicht risicogestuurd doordat er differentiatie intoezicht intensiteit plaatsvindt. Hiervoor heeft GGD GHOR Nederland voortoezichthouders een afwegingskader ontwikkeld: het risicomodel. Opbasis van het risicomodel werken toezichthouders met risicoprofielen.Voor locaties met een hoog risicoprofiel zijn meer uren beschikbaar danvoor organisaties met een laag risicoprofiel.SamenwerkingGemeenten en GGD’en maken afspraken over de uitvoering van hettoezicht in hun gebied. Gemeenten kunnen hierbij goed rekening houdenmet het aanpalend beleid in het lokaal sociaal domein (onderwijs,voorschoolse educatie, zorg, huisvesting) en de lokale handhavingsvisie.Daarnaast zijn zij bekend met de lokale situatie, makkelijk benaderbaar enzitten zij dicht op de uitvoering van de kinderopvang wat voor efficiency-voordeel zorgt.Doorontwikkeling goed toezicht en handhavingHierboven heb ik geschetst waar we staan met toezicht en handhaving inde kinderopvang. Ik concludeer dat toezicht en handhaving binnen hethuidige stelsel over het algemeen goed op orde zijn. Ik zie ook ruimte voorverbetering zoals de aanpak van de onwenselijke verschillen en voor meerdialoog. Hieronder ga ik in op waar ik naartoe wil. Hiervoor heb ik nietalleen de Rijksbrede visie als uitgangspunt genomen, maar ook deinzichten van het UU en AEF onderzoek gebruikt.Verbeteringen binnen het huidige stelselEen mogelijkheid om beperkingen, zoals onwenselijke verschillen, in hethuidige stelsel tegen te gaan is over te stappen naar een meer centraalstelsel. De UU constateert in haar onderzoek dat een centraal stelsel totminder (onwenselijke) verschillen kan leiden. Maar ook in een centraalstelsel verschillen individuele toezichthouders in de wijze waarop zijuitvoering geven aan hun taak.Daarbij is het in een centraal stelsel moeilijker om rekening te houden metde lokale context. Overall concludeert de UU dat ieder stelsel voor- ennadelen heeft.Daarbij krijgt de kinderopvangsector te maken met ingrijpende verande-ringen door herziening van het financieringsstelsel. Ook een stelselwij-ziging voor toezicht en handhaving vraagt mijns inziens te veel van desector. Ik zie dan ook onvoldoende reden voor een stelselwijziging metalle onvoorziene risico’s van dien. In plaats daarvan zet ik in opversterking van het huidige stelsel.Kwaliteit kinderopvang meer centraal in het toezichtEen deel van het onderzoek van de UU ging over de randvoorwaarden omprinciple based regulering (PBR) door te voeren. PBR werkt met meeropen geformuleerde kwaliteitseisen in plaats van met concrete, geslotenvoorschriften (rule based regulering).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5494 De UU constateert dat brede invoering van PBR in de kinderopvangsectorom verschillende redenen niet gewenst is. Zo kan PBR in een marktsectorertoe leiden dat organisaties kwalitatieve ondergrenzen opzoeken. Ook isbehoefte aan duidelijke concrete regels waaraan men moet voldoen. Ikonderschrijf deze conclusie van de UU. Duidelijke regels zijn belangrijk indeze sector met een kwetsbare doelgroep. Niettemin: waar regels knellenen er goede alternatieven zijn, moet er ruimte zijn om af te kunnen wijken.Om die reden wil ik de mogelijkheid van comply or explain verkennen. Ditbetekent dat houders zich aan wettelijke voorschriften moeten houden(comply) maar dat het mogelijk is om daarvan beredeneerd af te wijken(explain). Voorwaarde daarbij is dat de kwaliteit behouden blijft. Ditprincipe biedt ruimte voor houders om op andere wijze opvang aan tebieden en/of maatwerk te leveren in het belang van het kind. Comply orexplain is te zien als een stap naar meer principe gestuurde regulering. Ikwil onderzoeken of en onder welke voorwaarden comply or explainmogelijk is.Hieronder zet ik uiteen op welke criteria uit de Rijksbrede visie voor goedtoezicht en het UU onderzoek ik ruimte zie voor verbetering.1. Bevorderen effectiviteit Inzetten op stimulerend toezichtVoor de kinderopvang geldt dat toezicht en handhaving middelen zijn omde kwaliteit en veiligheid te waarborgen en verdere verbeteringen daarinte stimuleren. Op deze manier kunnen toezicht en handhaving bijdragenaan de bevordering van de ontwikkeling van het kind. In mijn visie moettoezicht zich dus niet beperken tot controle op regelnaleving. Het isgewenst dat de toezichthouder waar mogelijk ook stimuleert tot kwaliteits-verbetering. Stimulerend toezicht stelt zich niet alleen ten doel om ervoorte zorgen dat alle locaties een «voldoende» scoren, maar ook om deze tehelpen om daar een «ruim voldoende» of «goed» van te maken.Een belangrijk kenmerk van stimulerend toezicht is de dialoog methouders. Er is ruimte voor houders om hun visie en ambities en de wijzewaarop zij deze vertalen in hun kinderopvangpraktijk, te presenteren enhierover in gesprek te gaan met de toezichthouder. Onder de stimulerenderol valt bijvoorbeeld het stimuleren tot reflectie op het eigen handelen enhet uitwerken van een intern kwaliteitsproces- of systeem. De toezicht-houder geeft aan wát er beter kan, maar niet hóe dit gedaan moetworden. Dat is aan de houder zelf.Stimulerend toezicht vraagt een andere manier van werken van toezicht-houders. De randvoorwaarden en consequenties voor de uitvoering ga iksamen met GGD GHOR Nederland en de VNG in kaart brengen.Om de effectiviteit van het toezicht en de handhaving te bevorderen is hetwerken met een kwaliteitscyclus door gemeenten een belangrijkevoorwaarde. Dit betekent dat gemeenten de doelen en de activiteiten omde doelen te realiseren vastleggen, monitoren en bijsturen. Dit helpt ookom de risicogerichtheid, uniformiteit en professionaliteit van het toezichtte bevorderen.De IvhO stimuleert in haar interbestuurlijk toezicht bij gemeenten hetwerken met een kwaliteitscyclus.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5495 Verkenning houdertoezichtNaast de inzet op stimulerend toezicht wil ik de mogelijkheid vanhoudertoezicht onderzoeken. Toezicht vindt nu uitsluitend op locatie-niveau plaats. Een deel van het locatiebeleid wordt echter op het niveauvan de houder (de onderneming die meerdere locaties kan hebben)bepaald. Ik wil onderzoeken of aanvullend op het locatietoezicht ooktoezicht op houderniveau kan plaatsvinden. Dit biedt potentieel verschil-lende voordelen. Gesprekken en toezicht op houderniveau kunnenhouders stimuleren tot kwaliteitsverbetering op al hun locaties. Op diemanier is verhoging van zowel de effectiviteit en de efficiëntie van hettoezicht mogelijk.Ook draagt het mogelijk bij aan het terugdringen van (onwenselijke)verschillen. Bijvoorbeeld doordat het niet meer nodig is dat verschillendetoezichthouders hetzelfde document beoordelen.Handhaving gericht op duurzaam herstelHandhaving dient in mijn optiek gericht te zijn op het zo snel mogelijkherstellen van tekortkomingen en de uitvoering toekomstbestendigmaken. Als handhaving aan de orde is, is het gewenst dat een maatregelpast bij de context van de locatie en de houder.Bij gemeenten die te weinig invulling geven hun handhavingstaak ziet deIvhO verscherpt toe op een voldoende krachtige handhaving doorgemeenten en maakt de IvhO verbeterafspraken.Ook de VNG draagt het belang van handhaven gericht op structureelherstel uit, waarbij evenredigheid en escaleren indien nodig belangrijkeaspecten zijn.2. Verbeteren eenduidigheid en transparantie Goed toezicht minimaliseert onwenselijke verschillen in de uitvoering.Ik hecht eraan te benoemen dat uitvoeringsverschillen niet hoeven teleiden tot kwaliteitsverschillen. Verschillende handhavingsmaatregelenkunnen bijvoorbeeld hetzelfde gedragseffect sorteren bij houders.Niettemin wil ik onwenselijke verschillen terugdringen waar dat gegevenhet huidige decentrale stelsel kan.Verschillen zijn onwenselijk als deze voortkomen uit verschillendeinterpretaties van regelgeving. Als Staatssecretaris ben ik verantwoor-delijk voor duidelijke regelgeving. AEF en GGD GHOR Nederland hebbenregels geïdentificeerd die toezichthouders structureel verschillendinterpreteren. Ik bezie in het voorjaar van 2025 waar voor toezicht enhandhaving de onduidelijkheden zitten en of en hoe deze zijn weg tenemen.Verlaging regeldrukOok ga ik in gesprek met de sectorpartijen en GGD GHOR Nederland ende VNG om tot een plan van aanpak te komen om overbodige regels teschrappen en de administratieve lastendruk te verlagen. Dit naaraanleiding van de motie Welzijn c.s.1111Kamerstukken II, 2024/2025, 36 513, nr. 17.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5496 GGD GHOR Nederland heeft als wettelijke taak de kwaliteit en uniformiteitvan het toezicht te bevorderen. GGD GHOR Nederland zet hiervoor samenmet de GGD’en in op:a.Verbeteren van signalering en kanaliseren van verschillen;b.Opstellen van een eenduidige werkwijze bij onwenselijke verschillen;c.Communicatie en transparantie over werkwijzen voor GGD’en.Voor handhaving is het nodig dat deze gericht is op structureel herstel enwaar nodig escalerend is. De VNG onderschrijft deze lijn in haar landelijkeleidraad die in 2024 aan gemeenten beschikbaar is gesteld. Om deeenduidigheid in de handhaving te vergroten besteedt de VNG hier in2025 in de ondersteuningsactiviteiten voor gemeenten extra aandachtaan.3. Versterken professionalisering Invoering van stimulerend toezicht maar bijvoorbeeld ook de wens totmeer transparantie stelt nieuwe eisen aan toezichthouders en hunwerkwijzen. De toezichthouder van de toekomst is niet alleen in staat omte toetsen aan de regels maar ook aan meer algemene kwaliteitsdoelenvan de wet. Het (opleidings)instrumentarium voor toezichthouders wordthiervoor aangepast.AEF beveelt aan om ook de interne kwaliteitsborging binnen GGD’en teversterken. GGD GHOR Nederland onderschrijft deze conclusie en neemtin 2025 het voortouw om samen met GGD’en standaarden voor goedekwaliteitsborging ontwikkelen.Ook de professionaliteit van handhavingsambtenaren kan in sommige,veelal kleinere gemeenten beter. Het ontbreekt in die gemeenten aankennis en kunde om goed invulling te geven aan de handhavingstaak, zoconcludeert AEF. Behalve deskundigheidsbevordering kan ook samen-werking met andere gemeenten hier een oplossing zijn. Bij de doorontwik-keling van haar ondersteuningsaanbod zet de VNG in op professionali-sering van de gemeentelijke rollen in registratie, toezicht en handhaving.Voorbeelden hiervan zijn het ontwikkelen van een standaard functieprofielen het aanbieden van themagerichte sessies over escalerend handhaven.Professionalisering van de sectorOok zie ik mogelijkheden voor professionalisering van de kinderopvang-sector. Nog niet in alle organisaties is sprake van een cyclisch kwaliteits-beleid, bijvoorbeeld door een kwaliteit volgsysteem of een zelfevaluatie-methodiek. Het zou goed zijn als kinderopvangorganisaties hunkwaliteitsdoelen vastleggen en monitoren met de bedoeling om depedagogische kwaliteit verder te verbeteren. Ik zie het ook als eenonderdeel van stimulerend toezicht dat GGD’en in gesprek gaan methouders over hun interne kwaliteitsbeleid.In verschillende sectoren bestaan (veld)normen die door sectorpartijen enin samenspraak met toezichthouders zijn ontwikkeld. Wanneer de sector,toezichthouders en het Rijk deze normen onderschrijven, kunnen dezebijdragen aan duidelijke, gedeelde en hoge kwaliteitsstandaarden. Eennormenkader biedt het toezicht een handvat bij de invulling van hettoezicht en het voorkomt nadere wetgeving. Initiatieven uit de sector omtot een normenkader te komen ondersteun ik.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5497 4. Bevorderen risicogerichtheid Efficiënt en effectief toezicht vindt plaats door deze in te richten volgenshet principe van risicogestuurd werken: «minder waar kan, meer waarnodig». In 2025 vindt verdere doorontwikkeling van risicogestuurdtoezicht plaats. De inzet is dat GGD’en met behulp van het risicomodelgemeenten beter kunnen adviseren over de keuzes voor inrichting enuitvoering van inspecties.De huidige 100% onderzoeksnorm voor toezicht maakt het mogelijk dekwaliteit en veiligheid bij iedere locatie in de gaten te blijven houden eneventuele risico’s goed in te schatten. Door personele veranderingenkunnen deze soms snel veranderen. Ik wil vooralsnog vasthouden aan de100% norm maar bezien of het mogelijk is om het periodiek toezicht doorselectie van locaties vooraf effectiever in te richten.Reflectieve functieOok door het ontsluiten en beter delen van informatie over risico’s in desector kan de toezichthouder risicogerichter te werk gaan.Vanuit hun werk als toezichthouder en handhaver kinderopvang hebbenGGD’en en gemeenten veel informatie over de kwalitatieve ontwikke-lingen in de kinderopvangsector. Een integraal beeld van deze informatieontbreekt op dit moment. De «reflectieve functie» van toezicht is daarmeein de kinderopvang nog niet ontwikkeld. Vanuit deze functie kunnentoezichthouders signaleren en adviseren aan beleidsmakers, sector enpubliek.GGD GHOR Nederland en de VNG werken aan de ontwikkeling van dezefunctie.Tot slotDe afgelopen jaren zijn onder meer met flexibilisering van het toezichteerste stappen gezet in de ontwikkeling van toezicht en handhaving. Metde kennis uit de praktijk en de onderzoeken is het tijd om vervolgstappente zetten. De focus ligt daarbij op versterking van de effectiviteit, eendui-digheid, risicogerichtheid en transparantie met als doel een kwalitatiefhoogwaardige en veilige kinderopvang. Ik informeer uw Kamer eind 2025over de voortgang.De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.N.J. NobelTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5498