Eindrapport onderzoek economische effecten stikstofproblematiek

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202535 334Problematiek rondom stikstof en PFASNr. 403 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 2 juli 2025Aan het begin van 2024 hebben de toenmalige Ministers van EZK en NenSuw Kamer toegezegd1, 2 de economische effecten van de stikstofproble-matiek te laten onderzoeken en met een kabinetsreactie naar uw Kamer teverzenden. Met deze brief wordt invulling gegeven aan deze toezeg-gingen. Het onderzoek, resulterend in het rapport «Stikstofuitstoot enStikstofbeperkingen: wat is de schade?», is uitgevoerd door SEOAmsterdam en CE Delft.Het is voor het kabinet belangrijk om te weten wat de gevolgen van destikstofproblematiek zijn, de urgentie is immers groot. Deze urgentie isverder toegenomen in het licht van onder andere de uitspraak van deRaad van State op 18 december inzake Rendac3 en de uitspraak van deRechtbank Den Haag in de bodemprocedure van Greenpeace tegen deStaat van afgelopen januari.4 Deze uitspraken zijn ingrijpend en brengenveel onzekerheid met zich mee voor bedrijven en ondernemers.Eerder heeft het kabinet wel aangegeven dat de effecten van stikstof op deeconomie en welvaart lastig zijn te kwantificeren.12 De stikstofproble-matiek grijpt aan op alle sectoren in de Nederlandse economie. Ook is eenaantal belangrijke effecten lastig of niet te kwantificeren zoals denegatieve gevolgen voor de natuur en de invloed op het vestigings-klimaat. Om deze toch mee te kunnen nemen in het onderzoek hebben deonderzoekers bij een aantal deelaspecten gekozen voor een kwalitatievebenadering.Uit het onderzoek blijkt dat de gevolgen direct en indirect veel verschil-lende onderdelen van onze samenleving raken, zoals de woningbouw,1Kamerbrief «Beantwoording Kamervragen over het vestigings- en ondernemingsklimaat» van14 februari 2024 Aanhangsel Handelingen II 2023/24, nr. 55832Commissiedebat «Stikstof, NPLG en natuur» van 17 april 2024 (Kamerstuk 34 682, nr. 194).3ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923.4Rb ’s-Gravenhage 22 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:578. kst-35334-403ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 4031 infrastructuur, industrie en de agrarische sector. De verminderdevergunningverlening over de onderzochte periode van 2024–2030 leidtvolgens het onderzoek tot 30,7 miljard euro aan omzetverlies: projectendie niet doorgaan omdat zij geen vergunning krijgen. Dit leidt tot eennetto economische schade van 4,1 miljard euro in dezelfde periode,oplopend tot 21,5 miljard euro in een ongunstig scenario. Bovendienmaakt het kabinet zich zorgen over aspecten die niet gemodelleerd zijn,maar zeker op de langere termijn wel groot zijn, zoals schade aan hetvestigingsklimaat, netcongestie en het niet kunnen doorgaan vanprojecten van nationaal belang zoals defensie.Het kabinet trekt zich de huidige economische en maatschappelijkebeperkingen en gevolgen van de stikstofproblematiek zeer aan. Het is hetkabinet er daarom ook alles aan gelegen om met de MinisteriëleCommissie Economie en Natuurherstel (MCEN) te werken aan oplos-singen om Nederland weer «van het slot» te krijgen.Bevindingen van rapportDe onderzoekers is gevraagd om in kaart te brengen op welke manier destikstofproblematiek leidt tot problemen voor de economie, natuur engezondheid en om te berekenen wat de omvang van deze problemen is inrecente jaren. Het rapport analyseert deze vragen door eerst de verschil-lende effectpaden in kaart te brengen waarlangs de stikstofproblematiektot schade leidt. Vervolgens splitsen de onderzoekers de effecten van destikstofproblematiek in twee delen. Ten eerste hebben zij per sector deeconomische schade geanalyseerd die volgt uit de verminderde vergun-ningverlening door de stikstofproblematiek. Ten tweede hebben deonderzoekers de gevolgen van stikstofemissies in kaart gebracht intermen van gezondheidsschade en schade voor natuur en ecosystemen.1. Schade voor infrastructuur, woningbouw, agrarische sector en deindustrieIn het eerste deel van het rapport is de schade kwantitatief berekend voorde sectoren woningbouw, infrastructuur, industrie en agrarische sector.Dit deel analyseert de schade over 2024 en kijkt ook naar de potentiëletoekomstige schade tot 2030.De kwantitatieve uitkomsten laten zien dat de verminderde vergunning-verlening de hele economie raakt: de onderzoekers schatten dat deverminderde vergunningverlening over de onderzochte periode van2024–2030 tot circa 30,7 miljard euro aan omzetverlies leidt. Dit betreft deomzetwaarde van de niet vergunde projecten als gevolg van destikstofproblematiek.Hoewel diverse projecten geen doorgang kunnen vinden en deze vanaanzienlijke economische betekenis zijn, stellen de onderzoekerstegelijkertijd vast dat de netto economische effecten over deze periode inhet meest waarschijnlijke scenario circa 4,1 miljard euro bedragen en ineen gemodelleerd ongunstig scenario circa 21,5 miljard euro. Dat is in hetmeest waarschijnlijke scenario gemiddeld 0,1% van het bbp per jaar, en inhet meest ongunstige scenario 0,4% van het bbp per jaar.i. Methode en kanttekeningenDe onderzoekers komen tot het netto economisch effect door eerst teinventariseren welke projecten geraakt worden door de stikstofproble-matiek en wat het omzetverlies hiervan is. Dit omzetverlies vertalen deonderzoekers naar brutoeffecten op de toegevoegde waarde en dezeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 4032 corrigeren zij vervolgens voor de inzet van de vrijgekomen productiecapa-citeit elders in de economie. Dit laatste houdt in dat bedrijven zichaanpassen en geraakte werknemers andere activiteiten ondernemenbinnen hetzelfde bedrijf of een nieuwe baan vinden. In het rapport gevende onderzoekers aan dat dit gepaard gaat met productiviteitsverlies. Doorde huidige krappe arbeidsmarkt zijn er relatief veel mogelijkheden vooralternatief werk.Bij de interpretatie van bovengenoemde cijfers benadrukken de onder-zoekers dat een aantal effectpaden waarlangs economische schadeontstaat door de verminderde vergunningverlening alleen kwalitatief isgeanalyseerd. Deze zijn dus niet meegenomen in de cijfers. Dit betreft deschade aan het vestigingsklimaat, projecten van nationaal belang zoalsdefensie en netcongestie en schade door infractieprocedures. Deeconomische schade via deze kanalen is te ingewikkeld om modelmatig tekwantificeren. Daarnaast geldt de onzekerheidsmarge inzake de uiteinde-lijke impact van de uitspraak van de Raad van State op 18 december.Om toch een kwantitatief beeld te krijgen van deze beperkingen is er ookeen ongunstige scenario doorgerekend. In dit ongunstige scenario wordtverondersteld dat het omzetverlies twee keer zo hoog is en kunnenwerknemers minder eenvoudig alternatieve banen vinden, omdat ookalternatieve activiteiten tegen stikstofbeperkingen aanlopen. De econo-mische schade blijkt een factor vijf groter te zijn in dit ongunstigescenario.2. Schade voor gezondheid en natuurIn het tweede deel van het onderzoek berekenen de onderzoekerskwantitatief de effecten van stikstof voor gezondheid en natuur. Dit deelkijkt naar de effecten van alle stikstofemissies per jaar, ook van activiteitendie niet worden gehinderd door minder vergunningverlening.De onderzoekers stellen dat de schade van stikstofemissies op natuur engezondheid in 2023 neerkomt op minstens 15,1 miljard euro, ofwel 1,6%van ons bbp. Deze schade is jaarlijks terugkerend en varieert naargelangde stikstofuitstoot. Deze schade heeft ook een economische component:de onderzoekers schatten dat door luchtvervuilende emissies ziekte-verzuim en ziekteverlof oploopt en de productiviteit op werkdagenafneemt. De grootte van dit effect schatten de onderzoekers op ruim1 miljard euro in 2023 en is jaarlijks terugkerend.i. Methode en kanttekeningenDe onderzoekers komen tot deze uitkomsten door te analyseren wat deeffecten zijn van stikstofuitstoot op gezondheid, natuur en klimaat en dezein geld uit te drukken per extra emissie stikstofoxide, lachgas enammoniak. Vervolgens vermenigvuldigen de onderzoekers deze bedragenmet de totale jaarlijkse Nederlandse uitstoot van respectievelijk stikstof-oxide, lachgas en ammoniak.De schatting van gezondheids- en natuurschade betreft een conservatieveschatting die is ingegeven door modelaannames, vooral de werkelijkeschade aan natuur kan volgens de onderzoekers aanzienlijk hoger liggen.Een andere kanttekening in de berekening van de schade in dit tweededeel is dat geen rekening kon worden gehouden met de locatie waarstikstof wordt uitgestoten, terwijl deze voor de impact op de natuurkwa-liteit wel van belang is. Bovendien ontbreekt in deze berekening deschadelijke effecten van de ophoping van deposities uit vorige jaren, degebruikte rekenmethode is hiervoor niet geschikt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 4033 Appreciatie en duidingDe bevindingen uit het rapport onderstrepen voor het kabinet de urgentieom te komen tot een krachtige en robuuste oplossing voor de stikstofpro-blematiek. De stikstofproblematiek leidt tot onzekerheid en eenongewenste, onbedoelde en ongerichte sturing op de economie. Dit heefteen grote impact op bedrijvigheid die gepaard gaat met stikstofuitstoot.Op basis van de onderzoeksresultaten lijkt de netto schade afgezet tegenhet bbp in het basisscenario beperkt van omvang. Er is echter een aantalredenen waarom deze effecten zorgelijk zijn.Ten eerste zijn er aspecten die niet gemodelleerd zijn, maar zeker op delangere termijn wel groot kunnen zijn, zoals de schade aan het vestigings-klimaat, projecten van nationaal belang zoals defensie en netcongestie enschade door infractieprocedures. Dit geldt ook voor de impact van degestokte vergunningverlening op de vernieuwing en dynamiek van deeconomie. Minder dynamiek en vernieuwing is op termijn schadelijk voorons verdienvermogen, omdat dit onze economie minder innovatief enadaptief maakt aan veranderende omstandigheden. Daarnaast ontbreektde impact op de utiliteitsbouw in de cijfers.Ten tweede zijn de gevolgen voor geraakte burgers en bedrijven groot. Ditgeldt bijvoorbeeld voor de agrarische sector waarbij vergunningverleninggrotendeels stil is komen te liggen, inclusief vergunningverlening voorverduurzaming van stallen/bedrijfsvoering. Daarnaast heeft ASMLaangegeven dat beperkingen vanwege onder andere het stikstofprobleemhen belemmert in uitbreidingsinvesteringen.5 Minder nieuwe woningenbetekenen dat jongeren en mensen die een andere woning zoeken minderkans maken. Minder infrastructuur heeft effecten op congestie. Ook voorPAS-melders heeft de onzekerheid van het niet kunnen vergunnen totfinanciële- en gezondheidsproblemen geleid.Ten derde laat het onderzoek zien dat de schade van stikstof niet alleenbestaat uit minder vergunningverlening, maar ook uit welvaartsverliesdoor stikstofemissies in termen van gezondheids- en natuurschade. Ditonderstreept dat het verminderen van stikstofemissies de hoogsteprioriteit verdient.Eerdere analyses naar de economische beperkingen en effecten vanstikstof hebben voornamelijk gekeken naar het omzetverlies van vermin-derde vergunningverlening.6, 7 Het geschatte omzetverlies van circa30,7 miljard euro van dit rapport komt grofweg overeen met die eerderebeelden. Het kabinet heeft in de kabinetsappreciatie op een inventarisatievan het Financieele Dagblad8 aangegeven dat het van belang is om ookde netto-effecten op werkgelegenheid en productie mee te nemen, zoalsin dit onderzoek gedaan is.De nettoresultaten van dit onderzoek verschillen doordat er rekening isgehouden met bedrijven en werknemers die zich aanpassen aan debeperkingen. Zo vindt er, volgens het onderzoeksrapport, bijvoorbeeld inde wegenbouwsector een verschuiving plaats van werk in aanleg vanwegen naar onderhoud van het wegennetwerk. De krappe arbeidsmarktspeelt hier een belangrijke rol in, waardoor werknemers eenvoudig5ASML op het geopolitieke toneel. (2025, 2 februari). VPRO Buitenhof. https://www.vpro.nl/buitenhof/lees/in-de-uitzending/2025/2-februari.html6Schade door politieke stikstofcrisis is al € 28 mrd, het Financieele Dagblad, 2 oktober 20227Effecten wegvallen bouwvrijstelling, Economisch Instituut voor de Bouw8Kamerstukken 35 334, nr. 255Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 4034 alternatief werk kunnen vinden. Dit kan in de toekomst minder eenvoudigzijn als deze krapte afneemt.Het rapport laat bovendien zien dat de economische gevolgen na de Raadvan State-uitspraak van 18 december groter zijn geworden. Hierdoor isintern salderen vergunningsplichtig geworden en is het additionaliteitsbe-ginsel hierop van toepassing is. Daarmee zijn er nog minder mogelijk-heden voor vergunningverlening. Dit beeld herkent het kabinet en heeftdan ook geleid tot de instelling van de Ministeriele Commissie Economie& Natuurherstel (MCEN).Tot slotHet onderzoek van SEO en CE Delft laat zien dat de schade van stikstof-emissies in Nederland fors is. De economie blijkt weerbaar te zijn, maarde risico’s voor de lange termijn worden groter naarmate het langer duurtvoor er een definitieve oplossing is gevonden. Daarnaast is de schade aangezondheid, klimaat en natuur groot.Het kabinet wil, onder meer in de MCEN, belangrijke stappen blijvenzetten om perspectief te bieden aan de sectoren die zijn geraakt.9 Ditrapport zal een onderdeel uitmaken van de overwegingen voorvervolgstappen.De Minister van Economische Zaken,V.P.G. Karremans9Kamerbrief «Startpakket Nederland van het slot» van 25 april 2025 (Kamerstuk 35 334, nr. 362)Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 4035