Speciaal Tribunaal voor het Misdrijf Agressie tegen Oekraïne – eerste stappen in Nederland

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 045Situatie in OekraïneNr. 240 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 oktober 2025Zoals uw Kamer op 24 juli 2025 werd geïnformeerd, werd op 25 juni 2025het bilateraal verdrag tot oprichting van het «Speciaal Tribunaal voor hetMisdrijf Agressie tegen Oekraïne» (het agressietribunaal) ondertekenddoor de Oekraïense president Zelensky en de secretaris-generaal van deRaad van Europa Berset.1In de brief van 24 juli jl. werd uw Kamer geïnformeerd over het belang vanhet agressietribunaal, de modaliteiten, de internationale steun voor, enhet mogelijke Nederlandse gastlandschap van het agressietribunaal.Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister vanJustitie en Veiligheid, over het positieve besluit van de ministerraad overhet gastlandaanbod ten behoeve van de huisvesting in Nederland van deeerste twee voorbereidende fases van het agressietribunaal.Inleidend kaderVoor Oekraïne, voor de internationale gemeenschap en voor Nederland ishet belangrijk om momentum te behouden op het verantwoordelijkstellen van Rusland voor het misdrijf agressie dat tot de dag van vandaagwordt begaan.Het is daarom van belang dat een zichtbare start wordt gemaakt met hetagressietribunaal. De ministerraad heeft op 17 oktober ingestemd met hetNederlands gastlandschap voor de eerste twee voorbereidende fases vanhet tribunaal (fase 1: «Advance Party» en fase 2: «Skelettribunaal») zonderdat daarmee vooruit wordt gelopen op een mogelijk toekomstig besluitten aanzien van het huisvesten van het operationele tribunaal (fase 3).Door deze opgeknipte besluitvorming wordt tegemoet gekomen aan degerechtvaardigde wens van Oekraïne, de Raad van Europa, en de staten1Kamerbrief 24 juli 2025: «Oprichting Speciaal Tribunaal Misdrijf Agressie tegen Oekraïne» –Kamerstuk 36 045, nr. 210 kst-36045-240ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2401 die aan de totstandkoming van het tribunaal hebben bijgedragen endaaraan mee zullen betalen, om een duidelijk signaal aan Rusland af tegeven en het mogelijk maken om zo snel mogelijk van start te gaan metde voorbereidingen. In deze twee fases is er nog geen sprake vanoperationele werkzaamheden die zien op opsporing en vervolging van hetmisdrijf agressie.Gefaseerde oprichting van het AgressietribunaalOok binnen de Raad van Europa is besproken dat de oprichting van hetagressietribunaal gefaseerd zal plaatsvinden. Dit is in lijn met een voorsteldat Oekraïne op 26 september jl. in een werkgroep van de Raad vanEuropa heeft gedaan, en dat brede internationale steun van de in dewerkgroep aanwezige staten verwierf. De oprichting van het agressietri-bunaal bestaat uit drie fases, waarbij fase 1 (een tijdelijke «AdvanceParty») en fase 2 (een skelettribunaal) geclassificeerd kunnen worden als«oprichtingsfases», en fase 3 het operationele agressietribunaal betreftwaarbij gestart kan worden met opsporing en vervolging. Fase 1 en 2zullen gericht zijn op het ontwikkelen en oprichten van de basisarchi-tectuur van het agressietribunaal. In de derde en laatste fase zal hetoperationele agressietribunaal daadwerkelijk van start kunnen gaan metopsporing en vervolging van het misdrijf agressie. Financiering voor allefases van het tribunaal, inclusief de bijbehorende gastlandkosten, zalworden omgeslagen over alle lidstaten via een reeds bepaaldeverdeelsleutel.Fase 1 en 2 zullen langs de volgende lijnen worden vormgegeven:In fase 1 start een Advance Party van 10–12 personen met werkzaam-heden in Straatsburg gedurende ongeveer een jaar, waarna het team zichverplaatst naar Nederland. Primaire verantwoordelijkheid van dezeAdvance Party is om de basisarchitectuur van het «Speciaal Tribunaalvoor het Misdrijf Agressie tegen Oekraïne» (STCA) nader uit te werken,waaronder:oGovernance structuur, inclusief financieel management en code ofethics.oInterne regels en procedures.oVeilige IT-infrastructuur.oHet vinden van fysieke huisvesting voor fase 2.oWerven van personeel voor fase 2.oStart verkenning opties voor fase 3.In fase 2 zet een grotere staf (een «skelettribunaal» van 40–50 FTE) hetwerk uit fase 1 voort en bouwt dit uit met:oWerven en benoemen van sleutelfiguren (president, vicepresident,griffier, rechters);oVerdere organisatorische architectuur van het agressietribunaal,waaronder het werven van kernstaf.oJuridische samenwerkingsovereenkomsten sluiten met aangeslotenpartijen.oVerdere ontwikkeling en afronden van de diverse opties voor fase 3,alsmede identificatie van (voorkeurs)scenario.oNB: bovenstaande is niet limitatief. Het is mogelijk dat uitzoekwerk infase 1 leidt tot aanpassing van bovenstaande werkzaamheden infase 2.De impact van fase 1 op Nederland zal in elk geval het volgende behelzen:oAssistentie verlenen aan de Advance Party om veilige huisvesting inNederland voor hun kantoor te zoeken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2402 oDe financiële impact op Nederland zal beperkt zijn. Alle kosten wordengedekt door de landen die zich aansluiten bij het agressietribunaal viade Raad van Europa. De bijdrage van Nederland zal beperkt blijven toteen bijdrage voor het lidmaatschap via de jaarlijkse contributie voorhet STCA, die bovenop de jaarlijkse bijdrage van Nederland aan deRaad van Europa zal komen. Er is op dit moment nog geen inschattingvan de extra bijdrage die gevraagd zal worden aan Nederland. Alleadditionele kosten van de uitvoering die door Nederland plaatsvindtdienen te worden omgeslagen over lidstaten en komen niet ten lastevan de begroting van Justitie en Veiligheid danwel andere betrokkenministeries.oIn deze fase zijn er nog geen sleutelfiguren (president, vicepresident,griffier, rechters) geworven of benoemd en is er nog geen sprake vanopsporing of vervolging. Hierdoor is de impact van fase 1 op Neder-land, zowel financieel als qua capaciteit, relatief overzichtelijk.De impact van fase 2 op Nederland zal in elk geval het volgende behelzen:oAssistentie verlenen aan het skelettribunaal om veilige huisvestingvoor hun kantoor te zoeken.oNederland zal financieel bijdragen aan de organisatie middels eenbijdrage in de vorm van jaarlijkse contributie. Hiervoor is reeds eenreservering gedaan op de begroting van het Ministerie van Buiten-landse Zaken.oPermanente aanwezigheid in Nederland van alle sleutelfiguren ligt indeze fase niet voor de hand. Permanente aanwezigheid van rechters iso.a. nog niet noodzakelijk aangezien de rechtsgang pas begint nauitvaardiging van de eerste tenlastelegging door de aanklager (wat pasin fase 3 mogelijk is); het ligt wel voor de hand dat rechters periodiekvoor korte termijnen naar Nederland komen voor werkzaamheden.Permanente aanwezigheid van de president en vicepresident is in deoprichtingsfases evenmin noodzakelijk. Aanwezigheid van de griffier iswel aannemelijk gezien de organisatorische verantwoordelijkheid vande griffie.oWanneer deze sleutelfiguren (wel) in Nederland zijn, of zich reeds inNederland wensen te vestigen, zal een beroep worden gedaan op de– reeds schaarse – capaciteit binnen het stelsel bewaken en beveiligen.Hoewel de exacte omvang van verschillende factoren afhankelijk isdient gedacht te worden aan 150–200 FTE voor fase 2. Voor dezepersonele inzet zal grotendeels gebruik moeten worden gemaakt vanbestaande capaciteit, wat zal leiden tot verdringingseffecten oplopende casussen.Indicatie van verwachte gevolgen van het gastlandschap van hetoperationele tribunaal (fase 3)Het positieve besluit over Nederlands gastlandschap ten aanzien van defases 1 en 2 loopt niet vooruit op een mogelijk Nederland gastlandschapten aanzien van fase 3. De Advance Party en het skelettribunaal zal samenmet de Raad van Europa en Nederland een waaier aan hypothetischeopties onderzoeken voor 3, zoals:oHuisvesting van fase 3 in een ander land;oDe compound{constructie zoals benoemd in de kamerbrief van 24 julijl. waarbij het tribunaal, de detentiefaciliteiten en de huisvesting vande te beveiligen personen op een integrale locatie in dun bevolktgebied worden samengebracht. Het tribunaal is daarbij verantwoorde-lijk voor de exploitatie van de detentiefaciliteit.oMogelijke andere veilige, juridisch haalbare en uitvoerbare opties.Het is voorstelbaar dat als het operationele tribunaal in Nederlandgevestigd zou worden het, ongeacht de uiteindelijke vorm, een signifi-Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2403 cante impact op de nationale veiligheid en de justitieketen zal hebben ende benodigde voorbereidingen een lange doorlooptijd zullen kennen.2 Datgeldt in toenemende mate voor alle fases. In fase 1 moet rekeninggehouden worden met reacties van buitenlandse actoren waarbij nietalleen het tribunaal maar ook Nederland als gastland doelwit kan zijn. Infase 2 kan de dreiging vooral tegen de (digitale) infrastructuur van zowelhet tribunaal als Nederland als gastland toenemen. Hierbij moet gedachtworden aan onder meer ongewenste buitenlandse inmenging, zoalscyberoperaties, desinformatiecampagnes, sabotageacties en spionage.Het beschikken over voldoende capaciteit om in fase 3 als gastland tefungeren is een belangrijke vereiste en zal zwaar moeten meewegen ophet moment dat een toekomstig besluit over het huisvesten van hetoperationele tribunaal zou voorliggen. Het kabinet acht het daarom vanbelang om nogmaals te benadrukken dat met het besluit om de voorberei-dende fases te huisvesten geen voorschot wordt genomen op mogelijketoekomstige besluitvorming over fase 3.Op 11 september jl. is de motie Paternotte c.s.3 met ruime Kamermeer-derheid aangenomen, waarin het kabinet wordt verzocht om, overwe-gende dat zorgvuldige vestiging van het tribunaal vereist dat tijdig wordtgezorgd voor adequate randvoorwaarden, waaronder maatregelen terbescherming van binnenlandse veiligheid, positief te besluiten over devestiging van het agressietribunaal in Den Haag, dit besluit zo snel alsmogelijk over te brengen aan internationale partners en de voorberei-dingen voor de oprichting van het agressietribunaal te starten». HetMinisterraadsbesluit van 17 oktober jl. is genomen in opvolging van dezemotie. De Nederlandse inzet op accountability voor Oekraïne is daarnaastin lijn met de breed gesteunde moties Sjoerdsma (2022)4 en Yes¸ilgöz-Omtzigt (2025).5De Minister van Buitenlandse Zaken,D.M. van Weel2Ter illustratie de totstandkoming van Justitieel Complex Vlissingen kent een realisatietijd vancirca 10 jaar3Kamerstuk 36 045, nr. 2254Kamerstuk 21 501-20, nr. 18415Kamerstuk 21 501-20, nr. 2229Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2404