Kabinetsinzet kapitaalmarktunie

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202521 501-07Raad voor Economische en Financiële Zaken22 112Nieuwe Commissievoorstellen en initiatievenvan de lidstaten van de Europese UnieNr. 2099 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 17 maart 2025De Europese Unie (EU) staat voor grote en fundamentele uitdagingen. HetEuropese concurrentievermogen staat onder druk en er is sprake van eensterk achterblijvende productiviteitsgroei, met name ten opzichte van deVerenigde Staten (VS). Juist die productiviteitsgroei heeft Europa, en ookNederland, nodig om onze welvaart in de toekomst te behouden. Dit is dekern van de boodschap van Enrico Letta en Mario Draghi in hun vorig jaarverschenen rapporten over de Europese interne markt en concurrentie-kracht.1Om dit te bereiken zijn veel investeringen nodig. Die moeten vooral vanprivate bronnen komen, zoals Draghi in zijn rapport ook stelt. Deverdieping en integratie van de Europese kapitaalmarktunie is daarmeebepalend om de uitdagingen waar Europa voor staat het hoofd te bieden.De Europese Commissie heeft aangekondigd dat zij op korte termijn methaar strategie voor een spaar- en investeringsunie komt, waar dekapitaalmarktunie onderdeel van uit maakt.2 De voorzitter van deCommissie onderstreept in haar «ReArm Europe» brief van 4 maart jl. aande Europese Raad het belang van private financiering, ook voor investe-ringen in de Europese defensie-industrie.3 In het regeerprogramma(bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 96) heeft dit kabinet de ambitie uitge-sproken om zich in te zetten voor bevordering van het vrije verkeer vankapitaal en versterking van de kapitaalmarktunie. Met deze brief geeft hetkabinet nadere invulling aan deze ambitie, evenals aan de toezegging omuw Kamer in het eerste kwartaal van 2025 hierover te informeren.4 Medenamens de Minister van Economische Zaken beschrijf ik in deze brief de1Mario Draghi, The future of European competitiveness, september 2024. Enrico Letta, Muchmore than a market, april 2024.2COM(2025) 30.3https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_6844Kamerstukken II 2024/25, 21 501-30, nr. 621. kst-21501-07-2099ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20991 uitdagingen en noodzaak, en geef ik weer waar het kabinet op inzet bij deversterking van de kapitaalmarktunie.Nederlandse belangen en uitdagingenDe interne markt is gefragmenteerd. Dit geldt voor producten en diensten,en in het bijzonder voor kapitaal. Barrières in de interne markt zijn volgensberekeningen van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) momenteelgelijk aan een handelstarief van 45% voor goederen en zelfs 110% voordiensten.5 Dit belemmert grensoverschrijdende handel in goederen endiensten, en kost ons geld. En dus welvaart. Het verlagen van dezebarrières voor goederen, diensten en kapitaal is cruciaal voor deverhoging van de productiviteit en concurrentiekracht van de EU, omdatde vrijheden van de interne markt onderling verbonden zijn en elkaarversterken. Hier zet het kabinet op in, zoals uiteengezet in de kabinetsvisieEU-concurrentievermogen.6 De kapitaalmarktunie is in het belang van deNederlandse economie; voor bedrijven, burgers en de maatschappij alsgeheel. Een sterke kapitaalmarkt zorgt ervoor dat bedrijven makkelijkertoegang krijgen tot financieringsmogelijkheden. Dit zorgt voor meerproductiviteit, economische groei, banen en brede welvaart. Burgershebben hier baat bij en kunnen bovendien hiervan profiteren doorrendement te behalen, direct via eigen beleggingen en indirect via hunpensioenopbouw.Wat is de kapitaalmarkt?Een kapitaalmarkt brengt vraag en aanbod van financiering bijelkaar. Vraag van bedrijven die kapitaal nodig hebben om te startenmet hun onderneming of om uit te breiden. En aanbod van inves-teerders die op zoek zijn naar rendement op hun vermogen. IedereEU-lidstaat heeft op dit moment een eigen kapitaalmarkt met eigenregels voor de juridische vormgeving van ondernemingen enaandelen, eigen belastingregels en eigen instituties, zoals beurzen,banken en vermogensbeheerders. Dit leidt tot barrières, waardoorkapitaal binnen de EU niet vrij en efficiënt kan stromen naar demeest aantrekkelijke investeringen. Met de ontwikkeling van dekapitaalmarktunie wil Europa hierin verandering brengen.Innovatieve bedrijven in Europa zoals start-ups, hebben moeite om aanpassende financiering te komen.7 In de EU, en dus ook in Nederland, zijnbedrijven te afhankelijk van bancaire financiering, dat voor kleine enstartende ondernemers niet altijd voldoende beschikbaar is. Bankleningenzijn vanwege de grote en sterke bankensector goed beschikbaar, maar zijnvooral geschikt als er weinig risico wordt gelopen en de financie-ringshorizon korter is. Dit type financiering is daarom veelal ongeschiktom innovatie te financieren, of voor nieuwe, strategische technologieëndie nodig zijn voor productiviteitsgroei en weerbaarheid. Tegelijkertijd isde Europese kapitaalmarkt niet aantrekkelijk en toegankelijk genoeg voorbedrijven. De (durf)kapitaalmarkt en het beurslandschap zijn versnipperden de liquiditeit – het aanbod van kapitaal en de handel in aandelen,obligaties en andere financiële instrumenten – is laag. Banken focussen5In die analyse vergelijkt het IMF de Europese situatie met die in de VS waar de barrières voorhandel tussen de staten neerkomt op een lager handelstarief van 15%. Hiermee wil het IMFduidelijk maken dat er nog werk gemaakt kan worden met het vervolmaken van de Europeseinterne markt en dat hiermee de kosten voor handel tussen lidstaten binnen de EU omlaagkunnen. Internationaal Monetair Fonds, Regional Economic Outlook Europe, oktober 2024.6Kamerstukken II 2024/25, 21 501-30, nr. 621.7Een start-up is een nieuw opgericht bedrijf dat vaak innovatieve ideeën of technologieënontwikkelt en in de beginfase van groei zit en hiervoor doorgaans veel externe financieringnodig heeft.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20992 op kredietverlening en hebben hun zakentakken afgebouwd. Ook zijn erweinig grote private investeerders en investeringsfondsen die meekunnen doen in latere financieringsrondes van scale-ups.8 Dit maakt hetaantrekken van eigen vermogen voor ondernemingen minder eenvoudig,zoals ook in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) bedrijfsfinan-ciering is geconcludeerd. Hierdoor hebben het mkb en jonge, innovatievebedrijven moeite om van start-up naar een succesvolle, grote (beursgeno-teerde) onderneming te groeien.De vruchtbare Nederlandse bodem voor innovatie en concurrentie moetwel voldoende water (financiering) krijgen. De beperkte toegang totdiverse vormen van financiering leidt ertoe dat bedrijven niet snel genoeghun innovaties kunnen opschalen. Europese ondernemers kiezen erdaarom voor om financiering te zoeken bij Amerikaanse durfkapitalisten,aan de Amerikaanse beurs te noteren en in de VS op te schalen. Europaraakt die innovatieve bedrijven dus kwijt. Tussen 2008 en 2021 verplaatstebijna 30 procent van de in Europa opgerichte unicorns – start-ups met eenwaarde van meer dan 1 miljard dollar – hun hoofdkantoor naar hetbuitenland, vaak naar de VS.9 Daarmee verliest Europa een enorme bronaan innovatiekracht. Dit betekent ook dat de zeggenschap over dezebedrijven meer buiten Europa ligt en in veel gevallen ook de rendementenmeer toekomen aan buitenlandse investeerders.Deze trend wil het kabinet keren. Daarvoor is kapitaal nodig. Gelukkig isdit voor een belangrijk deel al in Europa aanwezig, omdat Europesehuishoudens veel sparen. Gezamenlijk houden Europeanen zo’n 33 biljoeneuro aan, voornamelijk in cash en op spaarrekeningen.10 Nederlandershebben gezamenlijk ruim 600 miljard euro aan spaargeld, dat veelal tegenlage rendementen bij (Nederlandse) banken staat.11 En vermogen datwordt belegd, wordt voor een groot deel buiten Europa, met name in deVS geïnvesteerd. Dit gebeurt vaak passief, waarbij in een index of fondsvan veel verschillende aandelen wordt belegd. Dit geldt zowel voor de190 miljard euro die huishoudens zelf beleggen, als de 1.600 miljard euroaan pensioenvermogen. De Autoriteit Financiële Markten (AFM) stelt ineen recente analyse dat deze combinatie van veel sparen en weinig in deEU beleggen, er toe leidt dat er in Europa te weinig durfkapitaalbeschikbaar is.12 De Amerikaanse markt is aantrekkelijk voor Europesebeleggers door de omvang, lage kosten en hoge rendementen. Met hetEuropese spaar- en beleggingskapitaal kan door meer in de EU teinvesteren en, waar het spaargeld betreft, meer risico te nemen, producti-viteit in de EU worden vergroot. Een Europese kapitaalmarkt is er dus nietalleen voor het bedrijfsleven. Het biedt huishoudens, door beteremogelijkheden voor investerings- en risicospreiding, de kans om meerrendement te behalen met hun vermogen. Dat kan bijvoorbeeld erg nuttigzijn voor als mensen op enig moment stoppen met werken. Het is in onsbelang dat we, waar dit passend is, meer risico nemen en meer investerenin Europese bedrijven. Met de kapitaalmarktunie bevorderen we hetgeleidelijk ontwikkelen van een cultuur van beleggen in Nederland enEuropa.8Een scale-up bedrijf is een snelgroeiend bedrijf dat de start-up fase succesvol heeft doorge-lopen en zijn product of dienst op grotere schaal begint te aanbieden en daarvoor financieringnodig heeft.9Mario Draghi, The future of European competitiveness, september 2024.10Enrico Letta, Much more than a market, april 2024.11DNB statistieken «Spaargeld van Nederlandse huishoudens» en «Effectenbezit Nederlandsehuishoudens».12Met de analyse van de uitdagingen in deze brief en mijn reactie op het AFM rapport «Aantrek-kelijke Europese kapitaalmarkten» doe ik de toezegging aan het lid Aukje de Vries (VVD)gedaan tijdens het Commissiedebat Eurogroep/Ecofinraad van 4 december 2024 (Kamerstuk21 501-07, nr. 2088) af.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20993 Hier profiteert ook de Nederlandse financiële sector van. Nederland heeftals open economie altijd een sterke, innovatieve financiële sector gehad.Het oudste aandeel en oudste beleggingsfonds ter wereld zijn Nederlandsen de eerste Europese optiebeurs werd in de vorige eeuw opgericht inAmsterdam. Nederlandse multinationals hebben altijd kunnen profiterenvan een levendige en aantrekkelijke beurs met toegang tot internationaalkapitaal.Onze economie is echter te klein om zelfstandig de benodigde schaal endiversificatie te bereiken. We moeten beter samenwerken met andereEuropese landen. Het kabinet wil de barrières die financiële onderne-mingen en bedrijven ervaren wegnemen, zodat zij Nederlandse bedrijvenbeter kunnen bedienen.KabinetsinzetGelet op bovengenoemde Nederlandse belangen en geopolitiekeontwikkelingen om ons heen, ziet het kabinet urgentie om voortgang temaken met de kapitaalmarktunie. De huidige situatie waarbij sommigelidstaten vasthouden aan eigenbelang ter bescherming van een nationalekleinere en inefficiëntere kapitaalmarkt, maakt de EU collectief armer danhet geval is bij een diepe, gezamenlijke Europese kapitaalmarkt. Hetkabinet zet in op behoud en versterking van de factoren die de Neder-landse kapitaalmarkt sterk en aantrekkelijk maken. Daarbij ziet het kabinetde grote voordelen van een diepere Europese kapitaalmarkt voor deverdere ontwikkeling van de Nederlandse kapitaalmarkt. Verdereintegratie van nationale kapitaalmarkten en eenduidigere regelgeving ishiervoor belangrijk. Van een diepe en geïntegreerde Europese kapitaal-markt genieten burgers, bedrijven en beleggers maatschappelijkevoordelen. Het kabinet ziet de urgentie ten aanzien van het aanjagen vanprivate investeringen ook in het licht van andere Europese financierings-discussies. Daarom zal het kabinet zich constructief en ambitieus opstellenin de dialoog over oplossingen om ongerechtvaardigde barrières in deregelgeving weg te nemen, zowel nationaal als op Europees niveau, enhiermee de werking van de interne markt te verbeteren.Het kabinet staat voor een ambitieuze inzet op de kapitaalmarktunie,vanwege het Nederlandse belang dat hiermee gemoeid is. Dit geldt zowelvoor acties op Europees niveau als maatregelen die nationaal genomenmoeten worden. Het kabinet wil daarbij verdergaande stappen zetten danNederland tot nu toe heeft gedaan. Met deze grondhouding ziet hetkabinet ook toekomstige voorstellen van de Commissie tegemoet. Dezeinzet bevat drie pijlers, zoals ik ook schreef in mijn visie op de financiëlesector:131.Sterker toezicht2.Meer en divers kapitaalaanbod3.Eenduidigere regelsVoor elk van deze drie pijlers geldt dat zij elkaar onderling versterken. Metandere woorden, des te meer en ambitieuzere stappen, des te groter deimpact van andere acties en sterker de Europese kapitaalmarktunie wordt.Hieronder licht ik toe welke concrete acties het kabinet wil zetten enwaarom. De bijlage bevat voor elke actie een nadere toelichting.13Kamerstukken II 2024/25, 32 013, nr. 302.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20994 1. Sterker toezicht Een goed functionerende Europese kapitaalmarkt kan uiteindelijk nietzonder goed Europees toezicht. Het huidige toezicht op de kapitaal-markten is verdeeld tussen de Europese toezichtautoriteiten en nationaletoezichthouders (national competent authorities, NCA’s) – in Nederland deAFM en De Nederlandsche Bank (DNB).14 Veel partijen op een kapitaal-markt werken echter vanuit een of meer kantoren in de EU, waardoor zij temaken hebben met verschillende nationale toezichthouders. Denk hierbijaan handelsplatformen of vermogensbeheerders, die vaak internationaalactief zijn. Nationale toezichthouders interpreteren Europees afgesprokenregels soms anders of vragen informatie op een andere wijze en somsdubbel uit. Die verschillen leiden tot onduidelijkheid, onnodige regeldruken extra kosten. Dit belemmert het ontstaan van schaalvoordelen enefficiënte werking van de kapitaalmarkten.Eenduidiger toezicht en uniformere uitvoering van regelgeving is daarombelangrijk voor een sterkere Europese kapitaalmarkt. Uniformereuitvoering van de regelgeving voor deze markten wil het kabinet allereerstbevorderen door te pleiten voor omzetting van richtlijnen in verorde-ningen. Verordeningen hebben rechtstreeks werking in lidstaten enhoeven in tegenstelling tot richtlijnen niet omgezet te worden in nationaalrecht. Dit zorgt voor verdere harmonisatie van regelgeving binnen de EUen daarmee ook tot eenduidiger toezicht door NCA’s op nationaal actievemarktpartijen. Voor marktpartijen die in meerdere EU-lidstaten actief zijnis versterking van het directe Europees toezicht effectiever. Gezamenlijkzorgt dit voor een gelijker speelveld met consistentere interpretatie entoepassing van de regels waarmee geschillen over toezicht kunnenworden voorkomen. Het kabinet zet zich daarom in voor versterking vanhet Europese toezicht op de kapitaalmarkt, en focust hierbij op de rol enactiviteiten van ESMA, de Europese autoriteit voor effecten en markten.Hierbij bepleit het kabinet een aantal maatregelen:•Versterking van het toezicht op grensoverschrijdende activiteiten, doorverkenning van verschillende toezichtmodellen en waar passenduitbreiding van de rol van ESMA.•Verzameling en opslag van toezichtdata bij een Europese toezichthou-der om regeldruklasten voor marktpartijen en nationale toezichthou-ders te verminderen.•Herziening van de bestuursstructuur van ESMA voor betere doortas-tendheid, en evaluatie van de financiering van ESMA om de kostenvan het toezicht in toom te houden.2. Meer en divers kapitaalaanbod Zoals in bovenstaande analyse genoemd, speelt het gebrek aan privatefinanciering met name bij risicodragende investeringen zoals durfkapitaal(venture capital). Vooral start-ups en scale-ups kampen hiermee. Dit speeltspecifiek bij grotere bedragen van meer dan 50 miljoen euro. Volgens hetIBO bedrijfsfinanciering komt dit door een tekort aan kapitaalkrachtige,grensoverschrijdende investeringsfondsen en doordat banken dezeondernemers minder goed kunnen bedienen. Om financieringsuitda-gingen van Nederlandse en Europese bedrijven aan te pakken werkt hetkabinet, naast de inzet op de kapitaalmarktunie, aan nationale maatre-gelen zoals de versterking van Invest-NL.15 Tevens is er in Europa een14De Europese toezichtautoriteiten zijn ESMA, de Europese autoriteit voor effecten en markten,EBA, de Europese bankenautoriteit, en EIOPA, de Europese autoriteit voor verzekeringen enbedrijfspensioenen. Samen vormen zij het Europees systeem voor financieel toezicht (ESFS).15Zie voor de andere maatregelen die het kabinet naast inzet op de kapitaalmarktunie treft dereactie op het IBO bedrijfsfinanciering, Kamerstukken II 2024/25, 32 637, nr. 658.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20995 diverser aanbod van kapitaal nodig. Veel vermogen van huishoudensstaat zoals genoemd op spaarrekeningen bij banken. Dit kapitaal is inEuropa dus aanwezig, maar zetten we nog niet goed genoeg in. Omaanbod van kapitaal in de EU te vergroten en te diversifiëren zet hetkabinet daarom in op de volgende acties:•Ontwikkeling van een raamwerk voor een EU-beleggingsrekening,waarop lidstaten nationaal fiscale prikkels kunnen toepassen ommensen te stimuleren om meer in de EU te gaan beleggen, in hetbijzonder in bedrijven in voor het EU-concurrentievermogen strategi-sche sectoren.•Bevordering van de ontwikkeling van nationale (bedrijfs)pensioenstel-sels in andere lidstaten door het delen van best practices en structureleaandacht in het Europees Semester via landenspecifieke aanbevelin-gen.•Ontwikkeling en opschaling van private durfkapitaalfondsen stimule-ren door verdere harmonisatie van regelgeving voor durfkapitaalfond-sen en meer gelijkwaardige uitvoering hiervan in de EU.•Grotere rol geven aan de Europese Investeringsbank bij durfkapitaalin-vesteringen, en versterking en voortzetting van pan-Europese fondsenzoals het European Tech Champions Initiative (ETCI).•Herziening van het raamwerk voor securitisaties om de barrières teverlagen voor een bredere doelgroep van institutionele beleggers, metname door meer proportionele regelgeving.•Herziening van het prudentiële raamwerk voor beleggingsondernemin-gen voor meer proportionele regels en een verbeterde methodewaardoor beleggingsondernemingen niet als bank geclassificeerdworden wanneer dit niet passend is.•Het vergemakkelijken van langetermijninvesteringen in aandelen doorverzekeraars, via gerichte aanpassingen in de regelgeving.•Hervatting van Europese onderhandelingen van een voorstel voor eenevenwichtigere financieringsbalans door meer gelijke fiscale behande-ling van eigen en vreemd vermogen.3. Eenduidige regels De interne markt van de EU functioneert pas optimaal als alle relevanteregelgeving geharmoniseerd is en overal hetzelfde wordt toegepast. Dit iseen complex, langdurig proces waar de EU continu aan werkt. Positief isdat veel regelgeving die relevant is voor de werking van de kapitaal-markten, beleggingen en investeringen al op EU-niveau geregeld wordt.In algemene zin pleit het kabinet daarom voor omzetting van richtlijnen inverordeningen om te komen tot uniformere regelgeving.Tegelijkertijd zijn er nog veel rechtsgebieden die nationaal gereguleerdworden en waar de verschillen tussen EU-lidstaten groot zijn. Dezebarrières in de interne markt belemmeren grensoverschrijdend onder-nemen en investeren.16 Beleggingen in andere landen zijn hierdoorcomplexer en duurder dan in eigen land en daarmee minder snelrendabel. Kapitaal komt zo niet altijd op de beste plek terecht. Meergrensoverschrijdende investeringen bevorderen concurrentie envergroten de financieringsopties van bedrijven in alle lidstaten, ook inNederland. Draghi en Letta wijzen in hun eerder genoemde rapporten ophet belang van efficiëntere regelgeving en meer harmonisatie, ook omadministratieve lasten te verlagen voor bedrijven, in het bijzondermkb-ondernemers. Het kabinet wil dat de grootste knelpunten die het vrijeverkeer van kapitaal en daarmee de integratie van de EU-kapitaalmarktbelemmeren, voortvarend wordt aangepakt. Hierbij wil het kabinet dat de16Zie verder de interne-marktagenda, Kamerstukken II, 2021/22, 22 112, nr. 3437.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20996 EU en de lidstaten onderstaande rechtsgebieden prioriteren en inzetten opoptionele EU-raamwerken:•Standaardisatie van het insolventierecht, door naast voortzetting vanlopende onderhandelingen verdere stappen te verkennen om barrièresin het insolventierecht weg te nemen.•Standaardisatie van het zekerhedenrecht via nadere stappen, om zowelmateriële regels als regels rondom toepasselijk recht in de EU teharmoniseren.•Harmonisatie van het effectenrecht en verkorting van de settlement-cyclus om de efficiëntie van de EU-kapitaalmarktinfrastructuur teverbeteren.•Ontwikkeling van een optionele EU-standaard voor financiëleverslaggeving van het mkb.•Ontwikkeling van een 28e regelgevend regime dat voorziet in debehoeften van het Nederlandse bedrijfsleven. Hierbij ziet het kabinetkansen voor de groei van innovatieve bedrijven, omdat barrières op deinterne markt nu een belemmering vormen. Wel zijn er bij de vormge-ving van een 28e regime vraagpunten op bijvoorbeeld het gebied vaneventuele fiscaliteit, rechtszekerheid en arbeidsrechtelijke harmonisa-tievoorstellen.Tot slotMet deze inzet en concrete acties draagt het kabinet bij aan het verderbrengen van de kapitaalmarktunie. Uw Kamer zal, zoals gebruikelijk,geïnformeerd worden over non-papers die het kabinet, al dan niet samenmet gelijkgestemde lidstaten, indient over de in deze brief opgenomenonderwerpen. Uw Kamer wordt ook via de geëigende weg op de hoogtegesteld van de kabinetsappreciaties van toekomstige voorstellen van deEuropese Commissie. Naar verwachting publiceert de Commissie al opzeer korte termijn, 19 maart aanstaande, een strategie voor de spaar- eninvesteringsunie. Hierin licht zij naar verwachting de in haar concurrentie-vermogenkompas aangekondigde plannen voor de kapitaalmarktenverder toe.De Minister van Financiën,E. HeinenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20997