Onderzoek aanvullende kwalitatieve kaders Stookolie en ILT risicoanalyse

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 409Zee- en binnenvaartNr. 460 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 19 juli 2024De mogelijke aanwezigheid van schadelijke (afval)stoffen in stookolie voorzeeschepen is met enige regelmaat onderwerp van het publieke debat. Inde Kamerbrief van 30 mei 20231 is de eerdere toezegging opgenomen datde Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een risicoanalyse naarbijmenging van afvalstoffen in stookolie zou uitvoeren. In deze brief is ooktoegezegd dat het ministerie verder onderzoek zal laten uitvoeren naar deintroductie van kwalitatieve kaders voor stookolie. Tijdens het Commissie-debat Maritiem van 8 februari 2024 heeft het lid De Hoop (GroenLinks-PvdA) een vraag gesteld betreffende de gevolgen van het niet langerbijmengen van chemisch afval2. Met deze brief wordt invulling gegevenaan de gedane toezeggingen en wordt de Kamer geïnformeerd over debelangrijkste uitkomsten van de risicoanalyse van de ILT, de resultatenvan het gedane onderzoek en de vervolgstappen die ondernomenworden.Conclusies onderzoekDe conclusies uit het bijgevoegde onderzoek «Naar een normenkadervoor stookolie»3 luiden dat ongewenste bijmenging van schadelijkestoffen in stookolie plaatsvindt en dat aanvullende kwalitatieve kadersvoor stookolie mogelijk zijn. Er bestaat reeds wet- en regelgeving dieeisen stelt aan verschillende aspecten van de kwaliteit van stookolie, maarhet wettelijk kader als geheel biedt nog steeds ruimte aan het gebruik vanstoffen die mogelijk aanvullende schadelijke effecten hebben.De aanwezigheid van stoffen in stookolie die schade kunnen toebrengenaan schepen, scheepspersoneel, milieu en volksgezondheid is ongewenst.Hoewel de (internationale) regelgeving enige handvatten biedt om eisen1Kamerstuk II, 31 409, nr. 4072Kamerstuk II 2023/24, 31 409, nr. 440, p.34, 8 Februari 20243TAUW, 2024, zie bijlage 1 kst-31409-460ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4601 te stellen aan de kwaliteit van stookolie, kan deze niet voorkomen datstookolie stoffen bevat die vanuit maatschappelijk oogpunt ongewenstzijn. Kort gezegd, niet alles wat toegestaan is, is ook maatschappelijkwenselijk. Daarom zullen de mogelijkheden om de kwalitatieve kadersvoor stookolie te versterken verder verkend worden. Aanvullend heeft deILT zich voorgenomen om bedrijven in de stookolieketen nadrukkelijkeraan te spreken op hun eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid en dedaaruit resulterende zorgplicht.Een aantal factoren maakt het formuleren van een definitie vanongewenste stoffen in stookolie complex. Schepen bunkeren stookolieoveral ter wereld en de samenstelling van de stookolie varieert. Gezien deinternationale aard van de productie, handel en de toepassing vanstookolie, is de samenstelling en herkomst van stookolie moeilijk teachterhalen. Voor de productie en distributie binnen de EU gelden perland verschillende regels, waarbij handhaving gecompliceerd wordt doorde vele grensoverschrijdende bewegingen van de scheepvaart. Debestaande kwalitatieve kaders, inclusief de beperkingen, wordenhieronder geschetst.Bestaande kwalitatieve kadersHet voornaamste operationele kader voor de gebruikskwaliteit vanstookolie voor scheepvaart is ISO-standaard 8217. Deze standaard zietechter voornamelijk toe op de functionele bruikbaarheid en niet op demilieu-impact bij het gebruik van stookolie. Ook vormt deze standaardgeen directe wettelijke verplichting in Nederland. Het InternationaalVerdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen (MARPOL,specifiek Annex VI) schrijft voor dat brandstof geen enkele andere stof ofchemisch afval mag bevatten, als gevolg waarvan de veiligheid van hetschip of de prestatie van machines nadelig worden beïnvloed, schade aanpersoneel wordt berokkend of aanvullende luchtverontreiniging kanontstaan. Het ontbreekt bij dit verdrag echter aan een algemeenaanvaarde standaard om te toetsen wanneer aan deze voorwaardevoldaan wordt.In het onderzoek van TAUW wordt aangegeven dat aanvullende controlesop REACH-regels mogelijk zijn, maar dat deze controles beperkingenkennen. Zo is bijvoorbeeld het beoordelen van de milieu-impact vanbijgemengde stoffen bij eindgebruik (verbranding aan boord van hetschip) op dit moment geen onderdeel van de regelgeving.Regelgeving met betrekking tot de mogelijke einde-afvalstatus vanstoffen, voorkomt dat afvalstoffen in stookolie mogen worden ingezet.Door de bestaande structuur van regelgeving en controles is het mogelijkdat blendproducten (stoffensamenstelling gericht op menging metstookolie ter verbetering van de kwaliteit) op de markt gebracht wordenop basis van reststromen uit andere sectoren. Een deel van deze stoffenwordt gezien als moeilijk toepasbaar en weinig waardevol in dechemische industrie van waaruit ze voortkomen. Hierdoor zouden zegezien kunnen worden als afvalstromen, ware het niet dat deze stoffennuttig toegepast kunnen worden als blendproduct in stookolie. Net als deoverige componenten van stookolie leiden blendproducten tot verontrei-nigende uitstoot. Of dit beschouwd kan worden als «aanvullendeluchtverontreiniging» is onderwerp van discussie. De vraag of hetaanvullende luchtverontreiniging betreft is relevant, omdat dit niet istoegestaan onder MARPOL Annex VI.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4602 Vervolgstappen en beleidsinzetHet onderzoek van TAUW geeft aanleiding om verder te verkennen opwelke wijze de mogelijk negatieve milieu-impact van ongewenstebijmenging van stoffen kan worden voorkomen. Het onderzoek beveeltaan de werkwijze in de keten te verbeteren, wettelijke kaders te verduide-lijken en om betere kwaliteitscontroles van stookolie in te voeren. Ditvereist verdere stappen en afstemming met de verschillende stakeholdersom beter te bepalen welke stoffen geweerd zouden moeten worden uitstookolie en op welk moment in de keten hiervoor controles moetenplaatsvinden. Aan de hand van deze verdere stappen zal bepaald wordenof een wijziging van wet- en regelgeving benodigd is.Om de verantwoordelijkheden in de keten beter in beeld te brengen zethet Ministerie van IenW in op het verbeteren van de herleidbaarheid vande herkomst van stoffenstromen. Als onderdeel van het onderzoek vanTAUW is er gesproken met partijen uit de sector en naar aanleidinghiervan wordt verkend welke kwalitatieve kaders mogelijk van toepassingzijn op verschillende stappen in de keten, maar nog niet optimaal benutworden.Risicoanalyse ILTDe door de ILT uitgevoerde risicoanalyse stookolie bevestigt het gebruikvan bijproducten en reststromen uit de (petro)chemische industrie om derestfracties van de olieraffinage te verdunnen om deze te kunnengebruiken als brandstof voor schepen. In de door RIVM en ILT gedaneonderzoeken4 werden chemische stoffen in stookolie aangetoond die niet(of niet in zulke hoge gehalten) van nature te verwachten zijn als in eendoor raffinage uit ruwe olie geproduceerde stookolie.Daarnaast heeft de ILT, in samenspraak met de Koninklijke Vereniging vanNederlandse Reders (KVNR), aan de hand van een enquête informatie uitde sector opgehaald over de kwaliteit van stookolie. Veritas PetroleumService (VPS) heeft informatie over de kwaliteit van stookolie van grotezeehavens, zoals Singapore, Houston, Antwerpen, Rotterdam enAmsterdam. Reders laten hun bunkerbrandstoffen in veel gevallen testen,waarbij VPS ongeveer de helft van deze testen uitvoert. VPS heeft in deafgelopen twee jaar in Nederland ca. 3600 monsters verder onderzocht opchemische stoffen. Bij 15% zijn stoffen aangetroffen die niet uit raffinage-processen komen. Dit bevestigt de bijmenging met stoffen uit chemiebe-drijven in stookolie.Ook is bij de leden van KVNR navraag gedaan naar hun ervaringen met dekwaliteit van in Nederland en België gebunkerde brandstof. Van de ledendie in Nederland bunkeren geeft 69% aan problemen te ervaren met dekwaliteit van de gebunkerde stookolie in Nederland. Het gaat omoperationele en technische problemen (bijvoorbeeld verstopte brandstof-filters en vastlopende pompen), maar ook om problemen als hoofdpijn enonwel worden van de bemanning door brandstofdampen.Genoemde onderzoeken en signalen uit de sector geven de ILT aanleidingom risico’s te zien bij de productie, distributie en toepassing van blend-producten. De onderzoeksresultaten en signalen bevestigen de behoefteaan aanvullende kwaliteitsnormen voor stookolie, waardoor betere4Bronnen: Chemische samenstelling van 50 stookoliemonsters 2017/2019 (briefrapport RIVM,2019), Dreigingsbeeld milieucriminaliteit (OM, politie, ODNL, ILT en NVWA 2021), Stookolievoor zeeschepen. Autobrandstoffen voor West-Afrika (ILT 2018), Milieurisico’s van specifiekestoffen in bunkerolie. Onderzoek van de literatuur en de REACH-dossiers (RIVM, 2016),Ketenanalyse brandstoffen en brandstofadditieven (briefrapport RIVM 2015).Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4603 handhaving op bijmenging en vermindering van schadelijke effectenervan mogelijk worden.Maatschappelijke verantwoordelijkheidDe inzet op het versterken van de normenkaders voor ongewenste stoffenin stookolie betekent niet dat de sector er vanuit mag gaan dat alles magtotdat de overheid aangeeft welke stoffen niet mogen worden gebruikt.Bedrijven worden geacht ook proactief hun eigen maatschappelijkeverantwoordelijkheid te nemen om te voorkomen dat schadelijke stoffenin stookolie worden bijgemengd. Daarom zal de ILT bedrijven in alleschakels van de stookolieketen gaan aanspreken op hun maatschappelijkeverantwoordelijkheid en zorgplicht.De ILT verwacht daarin dat de gehele keten (dus chemiebedrijven,terminals, stookolieproducenten en bunkerbedrijven) zijn verantwoorde-lijkheid neemt voor het op de markt brengen, opslaan en gebruiken vanblendproducten. Van alle spelers in de keten mag verwacht worden, dat zijverantwoordelijkheid nemen voor de veiligheid van het schip, de prestatievan de machines, het voorkomen van schade aan personeel, en hetvoorkomen van aanvullende luchtverontreiniging.De ILT zal bovengenoemde stakeholders op bestuurlijk niveau aansprekenop hun verantwoordelijkheden en een gerichte toezichtstrategie ontwik-kelen. Daarbij zal, ten behoeve van een internationaal gelijk speelveld,samenwerking worden gezocht met de Belgische Autoriteiten, aangeziende Rotterdamse en Antwerpse haven op het gebied van brandstofpro-ductie en -distributie nauw met elkaar verbonden zijn.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,B. MadlenerTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4604