Lijst van vragen en antwoorden over de Contourennota constitutionele toetsing (Kamerstuk 36600-VII-129)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2025Nr. 138 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDENVastgesteld 21 mei 2025 De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragenvoorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksre-laties en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid over de brief van21 februari 2025 inzake e Contourennota constitutionele toetsing(Kamerstuk 36 600 VII, nr. 129).De Minister en de Staatssecretaris hebben deze vragen beantwoord bijbrief van 21 mei 2025. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.De voorzitter van de commissie,De VreeDe griffier van de commissie,Honsbeek kst-36600-VII-138ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1381 Vragen en antwoorden Vraag 1Kunt u aangeven welke wetswijzigingen ten aanzien van deinvoering van constitutionele toetsing wanneer verwacht kunnenworden door de Kamer?Antwoord vraag 1We werken momenteel aan twee verschillende (grond)wetsvoorstellen:een voorstel dat strekt tot een (gedeeltelijke) opheffing van het toetsings-verbod in artikel 120 Grondwet en een voorstel tot instelling van eengrondwettelijk hof. Voor de uitwerking van de voorstellen halen weinformatie op bij de rechterlijke instanties en de wetenschap. Momenteelvinden er gesprekken plaats met de rechterlijke instanties over hunzienswijze op de contourennota. Deze zienswijzen zijn reeds door derechterlijke instanties openbaar gemaakt.1 Ook de Eerste Kamer heeftinmiddels vragen gesteld over de contourennota. Voordat de voorstellenbij de Kamer worden ingediend, worden de voorstellen in consultatiegebracht (waaronder internetconsultatie) en wordt daarna de Afdelingadvisering van de Raad van State gevraagd om advies. Het is belangrijkdat deze processtappen ordentelijk worden gevolgd en dat er welover-wogen keuzes worden gemaakt. Daarvoor is tijd nodig.Op dit moment kunnen wij dan ook nog niet precies aangeven wanneerde voorstellen bij de Kamer kunnen worden ingediend.Vraag 2Kunt u aangeven hoe de eerste grondwetswijziging (artikel 120Grondwet) eruit zou moeten komen te zien? En kunt u aangevenwat het betekent dat het verbod op constitutionele toetsingslechts gedeeltelijk wordt opgeheven?Antwoord vraag 2Het grondwetsvoorstel dat strekt tot invoering van constitutionele toetsingzal een uitzondering op het toetsingsverbod bevatten. Dit betekent datartikel 120 Grondwet, dat inhoudt dat de rechter wetten niet mag toetsenaan de Grondwet, niet van toepassing zal zijn ten aanzien van een aantalmet name genoemde, limitatief opgesomde bepalingen in de Grondwetdie klassieke grondrechten bevatten. Wanneer er sprake is van een wet diemogelijk strijdig is met een van deze klassieke grondrechten, zoals hetrecht op vrijheid van meningsuiting, kan de rechter de wet voortaan wélaan de Grondwet toetsen.Hierin schuilt ook de «gedeeltelijke» opheffing van het toetsingsverbod:het toetsingsverbod wordt alleen opgeheven ten aanzien van een aantallimitatief opgesomde grondrechtbepalingen. Voor alle overige bepalingenblijft het toetsingsverbod van kracht.1Raadpleegbaar via raadvanstate.nl/publicaties/consultaties/contourennota-constitutionele-toetsing/ (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State), rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Centrale-Raad-van-beroep/Nieuws/Paginas/Zienswijze-contourennota-constitutionele-toetsing.aspx (Centrale Raad van Beroep), rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/College-van-Beroep-voor-het-bedrijfsleven/Nieuws/Paginas/Zienswijze-College-van-Beroep-voor-het-bedrijfsleven-over-contourennota-constitutionele-toetsing.aspx(College van Beroep voor het bedrijfsleven), gemhofvanjustitie.org/uploads/files/Zienswijze%20Contourennota%20constitutionele%20toetsing.pdf (Gemeenschappelijk Hof vanJustitie), hogeraad.nl/actueel/publicaties/wetgevingsadviezen-president-procureur-generaal/(Hoge Raad) en rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/25-20-wetgevingsadvies.pdf (Raadvoor de rechtspraak).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1382 Overigens is het de rechter op grond van artikel 120 Grondwet evenmintoegestaan om verdragen te toetsen aan de Grondwet. Dit blijftongewijzigd.Vraag 3Kunt u aangeven of het rondetafelgesprek over sociale grond-rechten nog tot voortschrijdend inzicht op het ministerie heeftgeleid?Antwoord vraag 3Wij hebben met belangstelling kennisgenomen van het rondetafelgesprekover sociale grondrechten. Met de aanwezige wetenschappers envertegenwoordigers van adviesorganen onderschrijven wij het belang vande realisering en bescherming van sociale grondrechten. Wij zien daarprimair een taak voor de wetgever en het bestuur weggelegd. Tijdens hetrondetafelgesprek is naar voren gekomen dat het onderscheid tussenklassieke en sociale grondrechten niet altijd zo scherp is te trekken.Tegelijkertijd is opgemerkt dat de sociale grondrechten uit de Grondwet inhun huidige formulering minder geschikt zijn voor rechterlijke toetsing.Ook is erop gewezen dat toetsing aan sociale grondrechten potentieelpolitiek gevoeliger ligt. Er bestaat dan ook geen consensus over deinvoering van rechterlijke toetsing van wetten aan de sociale grond-rechten uit de Grondwet. Het kabinet is mede daarom nog steeds geenvoorstander om het toetsingsverbod ten aanzien van sociale grondrechtenuit de Grondwet op te heffen.Vraag 4Kunt u een uitputtende lijst geven van de klassieke grond-rechten?Vraag 5Kunt u een uitputtende lijst geven van de sociale grondrechten?Antwoord vragen 4 en 5Een uitputtende lijst met klassieke of sociale grondrechten is nieteenvoudig te geven. Zo vloeien uit klassieke grondrechten soms ookpositieve verplichtingen tot overheidshandelen voort en kunnen socialegrondrechten omgekeerd in voorkomende gevallen de overheid nopen totonthouding van bepaald optreden. Om deze reden is er bij de grondwets-herziening van 1983 voor gekozen de grondrechten in één hoofdstuk op tenemen, zonder onderverdeling in paragrafen. Niettemin worden deartikelen 1–17 van de Grondwet vanwege hun inhoud en karakter vaak alsklassieke grondrechten aangemerkt. Deze bepalingen verschaffen deburger een duidelijk individueel recht en beschermen hem tegenonrechtmatige overheidsinmenging met de uitoefening van dat recht. Oponderdelen geldt dit ook voor de artikelen 18, 19 en 23 van de Grondwet.2Daarom kiezen wij er voor deze artikelen bij het toetsingskader van hetvoorstel tot aanpassing van artikel 120 Grondwet te betrekken. Dat sluithet best aan bij het doel hiervan: het versterken van de individuelerechtsbescherming van burgers.Vraag 62Art. 18, eerste lid; art. 19, derde lid; art. 23, tweede, derde, vijfde en zevende lid. Bijvoorbeeldhet tweede lid van artikel 18 en het eerste lid van artikel 23 Grondwet wordt niet als klassiekaangeduid. In beide gevallen wordt er geen direct, subjectief recht toegekend aan de burger,maar krijgt de overheid een opdracht om te handelen, bijvoorbeeld om regels te stellen overrechtsbijstand of om het onderwijs te behandelen als voorwerp van aanhoudende zorg. Of aandeze opdracht is voldaan, is moeilijk voor een rechter om te beoordelen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1383 Kunt u een uitputtende lijst geven van de geschreven enongeschreven algemene rechtsbeginselen?Antwoord vraag 6Algemene rechtsbeginselen zijn de fundamentele opvattingen over hetrecht die behoren tot het wezen van een samenleving en die geachtworden van een dergelijk groot belang te zijn, dat zij juridisch normerendzijn.3 Het is lastig om een uitputtende lijst te geven van algemenerechtsbeginselen, omdat er verschillende standpunten zijn ten aanzienvan de vraag wat precies kwalificeert als rechtsbeginsel en per rechts-gebied een breed palet aan beginselen bestaat. Bekende algemenerechtsbeginselen zijn de redelijkheid en billijkheid in het civiele recht enhet ne bis in idem-beginsel in het strafrecht. Binnen het bestuursrecht iseen bijzondere categorie van algemene rechtsbeginselen tot standgekomen: de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het gaatdaarbij (onder meer) om het verbod van détournement de pouvoir en hetspecialiteitsbeginsel, het verbod van willekeur, het rechtszekerheids-beginsel, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het evenredig-heidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.Deze rechtsbeginselen hebben deels een wettelijke verankering in deAlgemene wet bestuursrecht.Vraag 7Welke kosten zijn gemoeid met het oprichten van een constituti-oneel hof?Antwoord vraag 7De daadwerkelijke kosten voor de instelling van een grondwettelijk hofzijn afhankelijk van meerdere inrichtingsvragen. Te denken valt aan devraag welke bevoegdheden het hof zal krijgen, hoe de procedure precieswordt ingericht, hoeveel leden het hof zal tellen en hoeveel personeels-leden benodigd zijn ter ondersteuning van het hof. De instellingskostenzullen de eerstkomende jaren gering zijn, nu het nog voornamelijkonderzoeks- en uitvoeringskosten ten behoeve van de voorgesteldegrondwetswijziging betreft. We houden rekening met oplopende kostendie structureel zijn vanaf het moment dat het hof is opgericht en bemenst.In het hoofdlijnenakkoord is structureel geld beschikbaar gesteld voor hetoprichten van het grondwettelijk hof. In de financiële paragraaf van hetgrondwetsvoorstel ter instelling van het grondwettelijk hof zal eeninschatting van de kosten en de dekking worden opgenomen.Vraag 8Kunt u toelichten waarom verschillende Europese landen hebbengekozen voor de instelling van een grondwettelijk hof?Antwoord vraag 8Er bestaan verschillende redenen waarom landen in Europa voor deinstelling van een grondwettelijk hof hebben gekozen.4 In Duitsland enItalië kan deze keuze bijvoorbeeld niet los worden gezien van de wens omna de Tweede Wereldoorlog een weerbare democratische rechtsstaat totstand te brengen. In Frankrijk kwam de oprichting van de ConseilConstitutionnel voort uit de wens van de stichters van de Ve Republiek, in1958, om bepaalde grondwettelijke grenzen te effectueren aan de3G.H. Addink, Algemene beginselen van bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2023, par. 3.24Zie hiervoor het rechtsvergelijkend onderzoek dat in 2021 op verzoek van het Ministerie vanBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is uitgevoerd door onderzoekers van de UniversiteitMaastricht: M. Claes, A.W. Heringa, M. van der Sluis, M. Stremler, Rechtsvergelijkendonderzoek naar constitutionele toetsing in de ons omringende Landen, Maastricht University(2021), bijlage bij Kamerstuk 34 430, nr. YTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1384 bevoegdheid van het parlement om wetten te maken. Later, in 2008, werdhier de ratio van grondrechtenbescherming op basis van de eigenGrondwet aan toegevoegd. In België tot slot is (de voorloper van) hetGrondwettelijk Hof ingesteld toen België een kleine halve eeuw geledentransformeerde van een eenheidsstaat in een federale staat. De rechts-macht van dit Hof zag aanvankelijk alleen op het bewaken van de federalebevoegdheidsgrenzen in de Grondwet. Pas later kwam hier geleidelijk detaak van grondrechtenbescherming bij.Het model van gecentraliseerde grondwetstoetsing door een grondwet-telijk hof werd na de Eerste Wereldoorlog in Oostenrijk ontworpen doorde rechtsgeleerde Hans Kelsen. Het vertrekpunt van dit model is dat deGrondwet – als hoogste norm binnen een rechtsorde – op een effectievemanier grenzen moet kunnen stellen aan het handelen van overheidsor-ganen, inclusief en in het bijzonder de wetgever. Dit model van constituti-onele toetsing – ook wel het continentaal-Europese model genoemd –stond in 1920 aan de voet van het allereerste grondwettelijk hof in Europa– dat van Oostenrijk. In de literatuur wordt erop gewezen dat dit model dejaren daarna ook in andere landen invloedrijk is gebleken.5 Inmiddelskennen 18 van de 27 EU-lidstaten een grondwettelijk hof, en 31 van de46 lidstaten van de Raad van Europa. Overigens zijn er ook Europeselanden die de toetsing van wetten aan de Grondwet mogelijk hebbengemaakt zonder een grondwettelijk hof in te stellen, zoals Finland,Noorwegen, Zweden en Denemarken.Vraag 9Kunt u uiteenzetten in hoeverre een grondwettelijk hof wenselijkof onwenselijk is binnen het Nederlandse rechtssysteem, datwordt gekenmerkt door gespecialiseerde gerechtelijkeinstanties?Antwoord vraag 9Het Nederlandse rechtssysteem bestaat uit rechtsprekende instanties(rechtbanken, gerechtshoven, de Hoge Raad) die in beginsel de rechts-zaken op alle rechtsgebieden behandelen, met dien verstande dat deAfdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) fungeert alsalgemene hoogste bestuursrechter. Daarnaast zijn er nog twee gespeciali-seerde hoogste bestuursrechtelijke colleges, de Centrale Raad van Beroep(CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Voor aldeze instanties geldt dat ze ruim ervaring hebben met verdragstoetsing entoetsing van lagere regelgeving aan de Grondwet. Als het aan het kabinetligt, kunnen alle rechters werkzaam bij deze instanties straks ook wettentoetsen aan de klassieke grondrechtsbepalingen van de Grondwet. Hetkabinet acht het gewenst dat er voor deze rechters een mogelijkheid komtom in een prejudiciële procedure, ambtshalve of op vordering vanpartijen, aan een grondwettelijk hof een rechtsvraag te stellen. Hetvoornemen is om hier geen verplichting maar een bevoegdheid van temaken, die rechters kunnen aanwenden indien een antwoord op dezevraag nodig is om te beslissen en aan de beantwoording van deze vraagbijzonder gewicht kan worden toegekend, gelet op het met de vraaggemoeide zaaksoverstijgend belang.Vraag 10Bent u voornemens om het grondwettelijk hof de mogelijkheid tegeven voorlopige voorzieningen te treffen in gevallen waarinernstige twijfels bestaan over de rechtmatigheid van een wet?5Zie Ph. Kiiver, W. van der Woude, L.F.M. Verhey, Institutionele aspecten van constitutioneletoetsing, Kluwer: Deventer, 2012, p. 8–15.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1385 Antwoord vraag 10Een beslissing van het hof is een deelbeslissing over een in het kader vaneen prejudiciële procedure aan het hof voorgelegde rechtsvraag vanconstitutionele aard. Het treffen van een voorlopige voorziening past nietbij het karakter van een prejudiciële procedure. De rechter die deprejudiciële vraag stelt aan het grondwettelijke hof beslist over dehoofdzaak, met in achtneming van de deelbeslissing van het hof. Inandere zaken waarin vergelijkbare rechtsvragen aan de orde zijn enwaarin de rechter het noodzakelijk acht de antwoorden van het grondwet-telijk hof af te wachten, heeft de rechter de mogelijkheid de behandelingvan een zaak te schorsen.Vraag 11Kunt u, op basis van eerdere rechtszaken, een inschatting gevenhoeveel jaar een rechtszaak duurt vanaf de start van deprocedure bij de rechtbank tot het moment waarop de Hoge Raadeen finaal oordeel velt? Hoe verhouden deze doorlooptijden zichtot de verwachte doorlooptijd bij een grondwettelijk hof?Antwoord vraag 11De rechtspraak heeft in oktober 2019 het eindrapport van het projectdoorlooptijden rechtspraak gepubliceerd, waarin de standaarden voor dedoorlooptijden per rechtsgebied zijn opgenomen.6 De hiervoor genoemdestandaarden gelden nog steeds. Er is geen algemeen antwoord te gevenop de vraag hoe lang een procedure gemiddeld duurt. Dit loopt perrechtsgebied, soort zaak en instantie uiteen, en hangt ook af van of eraanvullende processtappen nodig zijn. Naast de standaarden publiceertde rechtspraak jaarlijks hoeveel procent van de zaken per rechtsgebiedbinnen de genormeerde doorlooptijd is uitgestroomd. Uit het jaarverslagvan de rechtspraak over 2024 blijkt dat over het geheel genomen 55% vande zaken in 2024 uitstroomde binnen de genormeerde doorlooptijd.7 Demate waarin de genormeerde doorlooptijd wordt behaald, verschilt sterkper soort gerecht en per rechtsgebied. Er zijn diverse factoren (zowelinhoudelijk als organisatorisch) die op de doorlooptijden van invloed zijn.Binnen het programma Tijdige Rechtspraak werken de gerechten samenom meer zaken binnen de doorlooptijdstandaarden af te handelen.De verwachte doorlooptijd bij het grondwettelijk hof is afhankelijk vanmeerdere inrichtingsvragen die nader uitgewerkt moeten worden. Hierbijkan bijvoorbeeld worden gedacht aan hoe de toegang tot het hof isgeregeld, welke taken het hof heeft en hoe het hof is samengesteld.Vraag 12Wanneer verwacht u dat het onderzoek of bepaalde interinstituti-onele bepalingen ook toetsbaar kunnen worden door het grond-wettelijk hof gereed zal zijn? Wie gaat dat onderzoek uitvoeren?Wordt in dat onderzoek ook meegenomen het eventueeltoevoegen van «enkele andere aanverwante bepalingen» waaraangetoetst zou kunnen worden en zo ja, om welke bepalingen zouhet gaan?Antwoord vraag 12Wij streven ernaar om nog dit jaar over de resultaten van dit onderzoek tekunnen beschikken en verwachten daartoe voor de zomer opdracht tekunnen verlenen voor dit onderzoek. Het gaat om staatsrechtelijke vragendus het voornemen is om het onderzoek te laten verrichten door (een)6J. Mendlik e.a. Doorlooptijden in beweging! Eindrapport project doorlooptijden Rechtspraak,definitieve versie, oktober 2019, beschikbaar via www.rechtspraak.nl.7De Rechtspraak, Jaarverslag 2024, p. 65.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1386 wetenschapper(s) met staatsrechtelijke expertise. Het onderzoek zal gaanover de vraag of het een passende taak zou zijn voor het grondwettelijkhof om te toetsen aan interinstitutionele bepalingen van de Grondwet. Ditonderzoek zal dus niet gaan over de vraag of een aantal aan de klassiekegrondrechten verwante bepalingen ook toetsbaar zullen worden.Vraag 13Op welke wijze kan de algemene bepaling worden gebruikt alsinterpretatief hulpmiddel binnen de rechtspraktijk?Antwoord vraag 13De algemene bepaling behelst een opdracht aan de Grondwetgever ombij iedere wijziging van de Grondwet te toetsen of met die wijziging derechtsstaat wordt gewaarborgd. Daarnaast heeft de algemene bepalingeen kaderstellende functie: de andere bepalingen van de Grondwetmoeten binnen de kaders van deze bepaling worden begrepen.8 Dealgemene bepaling kan dan ook als interpretatief kader gebruikt wordenbij twijfel over de vraag hoe de Grondwet moet worden uitgelegd. Dezeinterpretatie kan plaatsvinden door de wetgever, maar ook – in concretegevallen – door de rechter. In dat laatste geval gaat het in beginsel om detoetsing van overheidsbesluiten en algemeen verbindende voorschriftenaan de Grondwet. Wanneer de rechter in zo’n geval twijfelt over de uitlegvan het klassieke grondrecht waaraan de bepaling of het besluit getoetstwordt, kan hij de grondrechtbepaling uitleggen in het licht van dealgemene bepaling. Dit betekent dat de rechter in dat geval zal uitgaanvan een uitleg van het grondrecht die in lijn is met het principe van dealgemene bepaling, namelijk dat de Grondwet de grondrechten en dedemocratische rechtsstaat waarborgt. Met de wijziging van artikel 120 vande Grondwet zal de rechter daarnaast ook wetten kunnen toetsen aan eenaantal met name genoemde klassieke grondrechten in de Grondwet. Ookbij deze vorm van toetsing zal de rechter de algemene bepaling als middelkunnen gebruiken om de Grondwet te interpreteren.Vraag 14Waar hangt de keuze tussen een beperking per grondrecht of eenalgemene beperkingsclausule vanaf?Antwoord vraag 14Het kabinet beziet nog of een wettelijke beperking op een grondrecht doormiddel van één algemene beperkingsclausule, of per grondrechtafzonderlijk wordt geformuleerd. Het kabinet betrekt de zienswijzen vande rechterlijke instanties bij deze keuze, alsmede het onderzoek dat doorde onderzoekers van de Universiteit Maastricht over dit onderwerp isuitgevoerd en eventuele andere inzichten vanuit de wetenschap.Vraag 15Wat wordt bedoeld met «proportionele verhouding tussen hetdoel van de beperking en de aantasting van het grondrecht»? Inhoeverre wordt met «proportioneel» hetzelfde bedoeld als methet begrip «evenredig»?Antwoord vraag 15In de contourennota is opgenomen dat het kabinet voelt voor eenaanpassing van de grondwettelijke beperkingssystematiek via eenwijziging van de Grondwet. Het kabinet beziet of per grondrecht afzon-derlijk wordt geformuleerd welke beperking daarop wordt toegestaan, ofdoor middel van één algemene beperkingenclausule. Als wordt gekozenvoor één algemene aanvullende beperkingsclausule, kan daarin worden8Kamerstuk 34 516, nr. 3, p. 7–9.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1387 bepaald dat de beperking van het grondrecht geschikt en noodzakelijk isom het gestelde doel te bereiken en dat er een proportionele verhoudingbestaat tussen het doel van de beperking en de aantasting van hetgrondrecht. Dat laatste behelst een belangenafweging. Het belang datwordt nagestreefd met de grondrechtenbeperking wordt daarbijafgewogen tegen het belang dat het grondrecht beoogt te beschermen.Als er geen evenwichtige verhouding tussen beide belangen bestaat, is degrondrechtenbeperking niet gerechtvaardigd. Overigens zijn de termen«proportioneel» en «evenredig» inwisselbaar.Vraag 16Kunt u een overzicht geven van alle mogelijke juridische proce-dures (bestuursrechtelijk, civielrechtelijk en strafrechtelijk) dierechtszoekenden moeten doorlopen om finale duidelijkheid tekrijgen, wanneer Nederland geen grondwettelijk hof zou hebbenwaar alle grondwetsvragen samenkomen?Antwoord vraag 16Grondwettigheidsvraagstukken kunnen zich voordoen in alle mogelijkerechterlijke procedures in het bestuursrecht, het strafrecht en het civielerecht zoals beschreven in (met name) de Algemene wet bestuursrecht, hetWetboek van Strafvordering en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvor-dering. Bij het ontbreken van een grondwettelijk hof zal finale duide-lijkheid over de grondwettigheid van wetten worden gegeven door éénvan de vier hoogste rechters (HR, ABRvS, CBb of CRvB), zoals nu reedshet geval is bij verdragstoetsing en de grondwettigheidstoetsing vanlagere regelgeving. Afhankelijk van de procedure gaan er aan dit finaleoordeel van een hoogste rechter één of twee feitelijke instanties vooraf. Inhet uiterste geval worden er dus drie instanties doorlopen (eerste aanleg,tweede aanleg en vervolgens cassatie) voordat er definitief duidelijkheidis over de grondwettigheid van een wet.Vraag 17Kunt u uitleggen waarom u heeft gekozen voor een gemengdmodel waarin rechtszoekenden niet rechtstreeks een zaakkunnen aanspannen bij het grondwettelijk hof maar alleentoegang hebben via de lokale rechtbanken?Antwoord vraag 17Het kabinet meent dat het de rechtsbescherming van burgers ten goedekomt wanneer het hof, in lopende procedures bij de rechter, snel om eendeelbeslissing gevraagd kan worden over de grondwettigheid van eenwet. Grondwettigheidsvragen kunnen immers in elk rechtsgeding en opelk rechtsgebied naar voren komen. Rechters kunnen deze zaken, ookwaar het gaat om toetsing van wetten aan de Grondwet, veelal zelfafdoen, bijvoorbeeld als er al een eerdere richtinggevende uitspraak isgeweest of als er over de toetsing geen redelijke twijfel kan bestaan. Eenprejudiciële procedure is naar het oordeel van het kabinet gewenst om dedoelstellingen van rechtszekerheid, snelheid en rechtseenheid teverwezenlijken. Belangrijk is verder dat de indirecte toegang voor deburger in een prejudiciële procedure niet ten koste hoeft te gaan van demogelijkheid om, via de rechter, inbreng te leveren voor de aan het hof testellen rechtsvraag.Vraag 18Waarom is het volgens u belangrijk dat er rechtseenheid bestaatomtrent de uitleg van de Grondwet?Antwoord vraag 18Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1388 De Grondwet is de hoogste wet binnen de Nederlandse rechtsorde enbevat de fundamentele rechten van Nederlanders en mensen die zich inNederland bevinden. Het zou onwenselijk zijn als over de uitleg entoepassing van deze rechten geen eenduidigheid bestaat.Vraag 19Hoe kan worden gewaarborgd dat de toetsing aan de Grondwetleidt tot voldoende rechtseenheid en een consistente uitleg vangrondwetsartikelen?Antwoord vraag 19Er bestaan verschillende manieren om te waarborgen dat toetsing aan deGrondwet leidt tot voldoende rechtseenheid en een consistente uitleg vangrondwetsartikelen. Een doeltreffende manier om dit doel te bereiken isvolgens het kabinet de instelling van een grondwettelijk hof. Zoals in decontourennota uiteen is gezet, ziet het kabinet verschillende voordelen ineen dergelijk hof, waaronder de bevordering van rechtseenheid enrechtszekerheid.Ook zonder een grondwettelijk hof kan worden bevorderd dat toetsing aande Grondwet tot rechtseenheid en een consistente uitleg van grondwets-artikelen leidt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de precedentwerking dieuitgaat van uitspraken van hoogste rechters en de bestaande prejudiciëleprocedures bij de Hoge Raad.Vraag 20Wat wordt verstaan onder de begrippen «zaaksoverstijgendbelang» en «bijzonder gewicht», en hoe kunnen deze concreetworden ingevuld?Antwoord vraag 20Voor de uitleg en invulling van deze begrippen zal, zoals reeds in decontourennota is aangegeven, zoveel mogelijk worden aangesloten bij dereeds bestaande regelgeving inzake de prejudiciële vragen bij de HogeRaad.9 Met name artikel 553, eerste lid van het Wetboek van Strafvor-dering biedt aanknopingspunten voor de invulling van de genoemdebegrippen. In de memorie van toelichting is opgenomen dat onderzaaksoverstijgend belang wordt verstaan een rechtsvraag die in beginselvoor meerdere zaken van belang is. Het bijzondere gewicht kan blijkens detoelichting blijken uit de hoeveelheid zaken, de aard van de zaken en deomvang van de zaken waaraan het antwoord op de rechtsvraag kanbijdragen.10Vraag 21Kunt u een ruwe inschatting maken van de proceskosten (advoca-tenkosten, griffiekosten) die mensen moeten betalen bij eenprocedure waarin er over drie instanties, tot aan de Hoge Raad, isdoorgeprocedeerd? Hoe verhouden deze kosten zich tot deverwachte kosten van een procedure bij een grondwettelijk hof?Antwoord vraag 219Het gaat om artikel 81a van de Wet op de rechterlijke organisatie, waarin is bepaald dat deHoge Raad kennisneemt van door de rechtbanken en de gerechtshoven gestelde prejudiciëlevragen, de artikelen 392 tot en met 395 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering(civiele zaken), de artikelen 27ga tot en met 27ge van de Algemene wet inzake rijksbelastingen(fiscale zaken) en de artikelen 553 tot en met 555 van het Wetboek van Strafvordering(strafzaken).10Kamerstuk 35 869, nr. 3, p. 32–33Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1389 De proceskosten lopen per procedure dermate uiteen dat geen ruwealgemene inschatting gemaakt kan worden van de totale proceskostenvan een procedure waarin over drie instanties is doorgeprocedeerd. Dit isafhankelijk van het type procedure en andere factoren, zoals of iemandrecht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand of op een verlaagd tariefgriffierechten. De procedure bij het grondwettelijk hof betreft eenprejudiciële procedure waar in beginsel voor rechtszoekenden geenkosten aan zijn verbonden. Het is echter niet uitgesloten dat er sprake isvan extra advocaatkosten als er geen aanspraak kan worden gemaakt opgesubsidieerde rechtsbijstand.Vraag 22Kunt u toelichten waarom het essentieel is dat er snel endefinitief duidelijkheid wordt verschaft over rechtsvragen diebetrekking hebben op grondwetsartikelen?Antwoord vraag 22De vraag of een door onze volksvertegenwoordiging aangenomen wet inovereenstemming is met de Grondwet is een vraag van fundamenteleaard. De uitkomst daarvan is bovendien ook van belang voor andere,soortgelijke zaken. Het kabinet acht het onwenselijk als er over degrondwettigheid van een wet lange tijd onduidelijkheid bestaat.Vraag 23In welke mate vormen proceskosten voor rechtszoekenden eenbelemmering om een juridische procedure te starten?Antwoord vraag 23In de Geschilbeslechtingsdelta 2019 (een vijfjaarlijks terugkerend rapport)werden kosten door zo’n 6% van de respondenten aangemerkt als redenom een (gerechtelijke of buitengerechtelijke) procedure niet te starten.Daarnaast gaf 21% van de respondenten die bij gerechtelijke en buitenge-rechtelijke procedures ervoor gekozen hadden geen gebruik te maken vanrechtshulp (door bijvoorbeeld advocaten of andere juridische experts) aandat de kosten daarvan hierbij een rol spelen.11 Naar verwachting zal ditjaar een nieuwe Geschilbeslechtingsdelta worden gepubliceerd metrecente cijfers.Vraag 24Kunt u concrete voorbeelden geven van de rechtsgevolgen diegrondwettelijke hoven in andere Europese landen kunnenvaststellen?Antwoord vraag 24De rechtsgevolgen die grondwettelijke hoven in Europese landen kunnenvaststellen, zijn afhankelijk van de bevoegdheden waarover zij beschikkenom uitspraak te doen. Deze bevoegdheden variëren al naar gelang deprocedure waarin deze hoven kunnen worden benaderd.In België kan een grondrechtenschending bijvoorbeeld zowel in eenrechtstreeks vernietigingsberoep bij het Grondwettelijk Hof aan de ordeworden gesteld als in een prejudiciële procedure, in het kader van eengeding bij een gewone rechter. In de eerste procedure beschikt hetGrondwettelijk Hof over de bevoegdheid om een wet te vernietigen. Devernietiging van een wettelijk voorschrift werkt erga omnes – dat wilzeggen, niet alleen tussen partijen maar ten aanzien van de helerechtsorde en betekent in beginsel dat dit voorschrift geacht wordt nooit11M.J. ter Voert & M.S. Hoekstra, Geschilbeslechtingsdelta 2019; Over verloop en afloop van(potentieel) juridische problemen van burgers, 2020, p. 108 en 110Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 13810 te hebben bestaan (ex tunc). In de tweede procedure beschikt hetGrondwettelijk Hof niet over de bevoegdheid om een wet te vernietigenen is bijgevolg ook het rechtsgevolg anders. Verklaart het BelgischeGrondwettelijke Hof een wettelijk voorschrift in een prejudiciële procedureongrondwettig, dan werkt dit oordeel niet erga omnes, maar is deverwijzende rechter verplicht het voorschrift in de bodemprocedure buitentoepassing te laten. Ook andere rechters in vergelijkbare zaken hebbenzich evenwel naar het arrest van het Grondwettelijk Hof te schikken,waardoor de werking van de uitspraak feitelijk verder gaat dan alleen departijen bij het geding.12Net als in België beschikken grondwettelijke hoven in andere Europeselanden doorgaans over de bevoegdheid om ongrondwettig bevondenwetten te vernietigen. De vernietiging van een wettelijk voorschrift werkt,als gezegd, erga omnes en betekent in beginsel dat dit voorschrift geachtwordt nooit te hebben bestaan. In de praktijk beschikken grondwettelijkehoven op grond van wetgeving en rechtspraak over een keur aaninstrumenten om de rechtsgevolgen van vernietiging te beperken. Zokomt het regelmatig voor dat een ongrondwettigheidsoordeel van eengrondwettelijk hof leidt tot de gedeeltelijke vernietiging van een wet ofwettelijke bepaling. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van eenarrest van het Belgische Grondwettelijk Hof uit 2023. In dit arrest ging hetHof over tot de gedeeltelijke vernietiging van een bepaling uit hetJeugdwetboek, die voorschreef dat een bepaalde dwingende maatregelmet betrekking tot een kind «uiterlijk aan het einde van de eerste werkdagvolgend op het ogenblik waarop de maatregel genomen is» eindigde.Volgens het Hof vormde de gewraakte bepaling een aantasting van hetrecht op eerbiediging van het privéen gezinsleven, zoals beschermd doorde Belgische Grondwet, omdat het kind als gevolg van de formuleringhiervan onevenredig lang in onzekerheid kon verkeren. Het Hof oordeeldedaarom dat in de bepaling telkens het woorddeel «werk» diende teworden vernietigd, zodat de dwingende maatregel «ten laatste afloopt ophet einde van de dag die volgt op die waarop de maatregel werdgenomen».13Het kan ook voorkomen dat een grondwettelijk hof niet wil dat devernietiging van een wetsbepaling terugwerkende kracht heeft, omdat ditrechtsonzekerheid kan creëren. In dat geval hebben zij normaliter deruimte om te bepalen dat een uitspraak ex nunc werkt en rechterlijkebeslissingen en uitvoerende normen die op de vernietigde norm zijngebaseerd, gehandhaafd blijven.14 Weer een andere variant om derechtsgevolgen van een vernietiging te beperken is om de inwerking-treding hiervan uit te stellen, door hieraan een bepaalde termijn te stellen.Dat geeft de wetgever de mogelijkheid om overgangsmaatregelen tetreffen.15 In de Slowaakse Grondwet is deze mogelijkheid tot uitgangspuntgenomen. De relevante wetgevende instanties worden hierin opgedragen,na de vaststelling van een schending van de Grondwet, al het mogelijke tedoen om de gewraakte regelgeving in overeenstemming te brengen metde Grondwet. Laten zij dit na, dan verliest de regelgeving zes maanden nabekendmaking van de uitspraak van het Slowaakse grondwettelijk hofhaar gelding.1612Verder gaat er na het oordeel van het Grondwettelijk Hof in een prejudiciële procedureopnieuw een termijn lopen voor een vernietigingsberoep. Zie art. 4, tweede lid, van deBelgische Bijzondere Wet op het Grondwettelijk Hof.13Arrest 153/2023, r.o. B.24.4. ECLI:BE:GHCC:2023:ARR.153.14Zie bijvoorbeeld art. 8, derde lid, van de Belgische Bijzondere Wet op het Grondwettelijk Hof.15Zie art. 62 van de Franse Grondwet.16Art. 125, derde lid, van de Slowaakse Grondwet.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 13811 Vernietiging is niet de enige remedie die een grondwettelijk hof kaninzetten om een grondrechtenschending ongedaan te maken. Het isgangbaar dat constitutionele rechters eerst zullen kijken of zij eenbestreden wettelijke bepaling grondwetsconform kunnen uitleggen. In datgeval blijft de wettelijke bepaling in stand, maar alleen onder voorwaardedat zij door de betreffende instanties op een bepaalde manier wordtuitgelegd en toegepast. De Franse Conseil Constitutionnel noemt dit eengrondwettigheidsverklaring «sous reserve». Het kabinet beziet nog of debevoegdheid tot vernietiging past bij het Nederlandse systeem.Vraag 25Indien een wettelijk voorschrift fundamenteel in strijd is met deGrondwet, hoe kan worden gewaarborgd dat deze wet nimmerrechtskracht verkrijgt?Antwoord vraag 25Het is in de eerste plaats aan de wetgever – dat wil zeggen de regering ende Staten-Generaal – om ervoor te zorgen dat wetten in overeenstemmingzijn met de Grondwet. Dat is nu zo en dat blijft het geval, ook als derechter de mogelijkheid krijgt om wetten te toetsen aan de Grondwet. Hetwetgevingsproces kent hiertoe verschillende waarborgen. Allereerst in defase van de voorbereiding van een wetsvoorstel. Daarbij kan wordengedacht aan de ex ante constitutionele toetsing en de advisering door deAfdeling advisering van de Raad van State. Voor wat betreft de fase vande parlementaire behandeling van wetsvoorstellen verwijzen wij in ditverband naar de onlangs door de Tweede Kamer ingestelde Tijdelijkecommissie Grondrechten en Constitutionele toetsing; deze commissieadviseert andere Kamercommissies over de grondrechtelijke en constituti-onele aspecten van wetsvoorstellen en andere regelgevende voorstellen.Ook de Eerste Kamer komt in het bijzonder de taak toe om de grondwet-tigheid van voorstellen van wet te toetsen in het parlementaire proces.Vraag 26In hoeverre leidt het hanteren van hetzelfde toetsingskader voorhet hof als het gaat om de beoordeling van lagere regelgeving enbesluiten als bij toetsing van wetten, te weten de klassiekegrondrechten, tot ongelijkheid voor de rechtzoekenden, omdat degewone rechter bij lagere regelgeving kan toetsen aan de heleGrondwet?Antwoord vraag 26Het voorstel tot invoering van constitutionele toetsing beoogt deindividuele rechtsbescherming van burgers te versterken door toetsingvan wetten aan klassieke grondrechten mogelijk te maken. Door hettoetsingskader toe te spitsen op klassieke grondrechten wordt bewerk-stelligd dat juist die grondrechten op dezelfde manier worden uitgelegd,die in het bijzonder beogen de burger te beschermen tegen onrechtmatigeoverheidsinmenging. Het feit dat lagere regelgeving en besluiten ook aanandere artikelen uit de Grondwet kunnen worden getoetst, doet daar nietaan af. Daar komt bij, dat in het geval van wetten een zorgvuldigeafbakening van het toetsingskader in het bijzonder geëigend is vanwegede democratische legitimiteit van wetten. Dat bijzondere karakter vanwetten rechtvaardigt dat zij alleen aan die grondwetsartikelen kunnenworden getoetst die de burger een rechtstreeks en individueelafdwingbaar recht geven waarmee die burger wordt beschermd tegen deoverheid. Daarvan is volgens het kabinet geen sprake in het geval vangrondwetsartikelen die in hoofdzaak niet klassieke vrijheidsrechtenbevatten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 13812