Aanpassingen zorgspecifieke fusietoets

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 765Kwaliteit van zorgNr. 899 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN ENSPORT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 januari 2025Op 12 juni 2024 informeerde de toenmalige Minister van Volksge-zondheid, Welzijn en Sport (VWS), Minister Helder, uw Kamer over debeoogde aanpassingen voor het zorgspecifiek markttoezicht1. Daarinwerden ook aanpassingen aangekondigd voor de zorgspecifieke fusietoets(Zft) van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). De afgelopen periode heb ikdeze aanpassingen nader uitgewerkt met de NZa en de InspectieGezondheidszorg en Jeugd (IGJ). In deze brief deel ik de uitkomstenhiervan met uw Kamer. Daarnaast zal ik ook ingaan op het amendementvan het lid Bushoff e.a.2, dat NZa de bevoegdheid geeft om tijdens eenlopend onderzoek van de IGJ haar goedkeuring voor een concentratie teonthouden.Zorgspecifieke fusietoetsDe huidige Zft is een toets om te beoordelen of zorgaanbieders het procesom te komen tot een concentratie (zoals een fusie of overname)3zorgvuldig hebben doorlopen, bijvoorbeeld ten aanzien van de verwachtefinanciële gevolgen en betrokkenheid van cliënten, medewerkers enandere stakeholders bij de concentratieplannen. Daarnaast toetst de NZaeen voorgenomen concentratie ook op de gevolgen voor de continuïteitvan cruciale zorg, waaronder ook bereikbaarheid en toegankelijkheid valt.Cruciale zorg bestaat uit ambulancezorg voorbehouden aan Regionale1Kamerstukken II 2023/24 31 765, nr. 854.2Kamerstukken II 2023/24, 36 444, nr. 18.3De toets wordt ook de zorgspecifieke concentratietoets genoemd. Het gaat hier om concen-traties in de zin van de Mededingingswet zoals een fusie of overname. Niet te verwarren metconcentratie van zorg waarbij een zorgaanbieder een profielkeuze maakt en zich specialiseert ineen specifiek onderdeel van zorg. kst-31765-899ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 765, nr. 8991 Ambulancevoorzieningen, Spoedeisende Hulp-zorg, acute verloskunde,crisisopvang Geestelijke Gezondheidszorg en langdurige zorg4.De huidige Zft biedt zeer beperkt de mogelijkheid om concentratiesvanwege inhoudelijke redenen tegen te houden, zelfs als deze evidentonwenselijk zijn. Bijvoorbeeld wanneer een fusie of overname ervoorzorgt dat de continuïteit van zorg niet geborgd is en patiënten niet meerde zorg kunnen krijgen die zij nodig hebben. Net als uw Kamer, vind ik datde NZa meer mogelijkheden moet krijgen om evident onwenselijkeconcentraties tegen te houden. Ik stel daartoe de onderstaande aanpas-singen voor, die alle een wijziging van de Wet marktordening gezond-heidszorg (Wmg) vergen. Ik zal een wetsvoorstel voorbereiden en streefernaar om dit in de tweede helft van 2025 bij uw Kamer in te dienen.Uitbreiding toetsing op continuïteit van zorgDe NZa kan op grond van de huidige Wmg fusies en overnames alleenvoor cruciale zorg toetsen op de gevolgen voor de continuïteit van zorg. Indeze tijd van schaarste en de ervaren problemen van patiënten rondtoegankelijkheid van zorg (o.a. lange wachtlijsten), vind ik dit te beperkt. Ikwil dat deze beoordeling toegepast kan worden op alle zorgvormenbinnen de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz).Dat betekent dat de NZa ook voor concentraties van niet-crucialezorgvormen de gevolgen voor de continuïteit van zorg kan toetsen en zonodig de concentratie kan tegenhouden.De NZa zal dit operationaliseren door de gevolgen voor de continuïteitvan zorg ook voor de «niet-cruciale»5 zorgvormen uit te vragen bij departijen die de concentratie aangaan. Partijen wordt gevraagd om deconsequenties van de concentratie voor de toegankelijkheid en continu-ïteit van zorg in kaart te brengen. Het gaat bij de continuïteit van zorg omde beschikbaarheid van voldoende zorg die voldoet aan de eisen vantijdigheid, bereikbaarheid en kwaliteit. De NZa beoordeelt vervolgens ofeen zorgaanbieder voldoende heeft nagedacht over de gevolgen enimpact van de voorgenomen concentratie. Daarnaast wordt er ookgekeken of de desbetreffende partij in staat is om gesignaleerde risico’s temitigeren. Indien de NZa op basis van deze informatie onvoldoendezekerheid heeft, kan zij haar goedkeuring onthouden. Daarnaast heb ik aanzorgverzekeraars gevraagd of zij wellicht een rol kunnen spelen bij ditonderdeel in de Zft. De uitkomsten hiervan zullen wanneer nodig ook inhet wetsvoorstel meegenomen worden.Toetsing op rechtmatigheid van zorgIk vind het van belang dat een zorgaanbieder zijn bedrijfsvoering op ordeheeft, voordat een concentratie wordt aangegaan. Hierbij denk ikbijvoorbeeld aan de rechtmatige bedrijfsvoering in het algemeen en aanhet rechtmatig declareren van zorg in het bijzonder. De NZa ziet hierop toeen kan bij geconstateerde overtredingen overgaan tot handhaving. Met devoorgestelde aanscherping van de Zft krijgt de NZa ook de bevoegdheidom een concentratie tegen te houden, als er sprake is van een lopendemaatregel in verband met een onrechtmatige bedrijfsvoering van een ofmeer van de betrokken zorgaanbieders. Een concentratie voorbereiden en4Kamerstukken II 2011/12, 33 252, nr. 3, p. 8. en de bijlage, onderdeel A, onder 2 behorende bijhet Besluit beschikbaarheidbijdrage WMG5Zvw zorg die niet gekenmerkt is als «cruciale zorg» volgens het besluit Beschikbaarheidbij-drage WMG: geboortezorg, geestelijke gezondheidszorg en forensische zorg, huisartsenzorg,medisch-specialistische zorg, mondzorg, paramedische zorg, wijkverpleging, eerstelijnsverblijf(ELV) en geriatrische revalidatie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 765, nr. 8992 operationaliseren vergt veel tijd van een organisatie. Dit kan ten kostegaan van het oplossen van geconstateerde problemen op het gebied vande rechtmatige bedrijfsvoering. Ik vind het van belang voor de patiënt enmaatschappij dat een zorgaanbieder focust op het oplossen van geconsta-teerde rechtmatigheidsproblemen en daarna pas tijd steekt in het aangaanvan een concentratie.Toetsing op kwaliteit van zorgVerder vind ik het van belang dat een zorgaanbieder zijn kwaliteit van zorgop orde heeft, alvorens een concentratie aan te gaan. De IGJ houdt opgrond van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) toezichtop de kwaliteit van de zorgverlening door zorgaanbieders en handhaaft bijhet constateren van overtredingen.De NZa krijgt de mogelijkheid om ook op grond van kwaliteitsredenen eenvoorgenomen concentratie tegen te houden. De NZa heeft daarvoorinformatie van de IGJ nodig. De NZa zal de IGJ vragen om een zienswijzebij «betekenisvolle» concentraties, waarbij één of meer van onderstaandeaspecten aanwezig is:1.Er is sprake van een openbare lopende maatregel opgelegd door deIGJ in verband met de kwaliteit van zorg van één of meerderebetrokken zorgaanbieders.2.De concentratie van dusdanige omvang is dat deze op grond van deMededingingswet ook gemeld moet worden bij de ACM.3.De NZa ziet risico’s voor de continuïteit van zorg of er is sprake vaneen lopende door haar opgelegde maatregel in verband met eenonrechtmatige bedrijfsvoering, van een of meerdere betrokkenzorgaanbieders.4.Eén of meerdere betrokken zorgaanbieders hebben relevante enbetekenisvolle negatieve media-aandacht of politieke aandachtgekregen.Afweging NZaDe NZa bepaalt of risico’s voor de continuïteit van zorg, opgelegdelopende maatregelen in verband met een onrechtmatige bedrijfsvoeringen de eventuele zienswijze van de IGJ moeten leiden tot weigering, danwel opschorting van haar goedkeuring. De NZa zal die gronden tegenelkaar afwegen. De NZa zal bijvoorbeeld indien de voorgenomenconcentratie nu juist de continuïteit van zorg waarborgt, die tochgoedkeuren ondanks lopende maatregelen en ongeacht de zienswijze vande IGJ.Amendement van het lid Bushoff e.a.Met ingang van 1 januari 2025 bevat artikel 49c, tweede lid Wmg, eenonderdeel e. De NZa moet op grond daarvan bij een lopend onderzoekvan de IGJ naar de kwaliteit van zorg, de goedkeuring van een voorge-nomen concentratie weigeren. Deze wijziging is opgenomen in artikelXVOA van de Verzamelwet gegevensverwerking VWS I op grond van eenamendement van het lid Bushoff e.a. Uitvoering conform letterlijke tekst6zou mogelijk tot gevolg kunnen hebben dat de NZa nagenoeg geen enkelezorgfusie meer mag goedkeuren. De IGJ heeft een breed scala aan6De NZa moet op grond van de letterlijke tekst van van artikel 49c, tweede lid, onderdeel e,Wmg, de haar goedkeuring voor een fusie moet onthouden indien: de Inspectie gezond-heidszorg en jeugd een onderzoek doet naar de kwaliteit van zorg omdat die zorg in ernstigemate afbreuk doet aan het verlenen van goede zorg als bedoeld in artikel 2 van de Wetkwaliteit, klachten en geschillen zorg.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 765, nr. 8993 onderzoeken lopen, naar een breed scala aan zorgaanbieders. Eenonderzoek van de IGJ naar een zorgaanbieder, ook als die geen partij is bijde voorgenomen fusie, zou volgens de letterlijke tekst van hetamendement automatisch tot gevolg hebben dat de NZa geengoedkeuring verleent. Dit zou onwenselijke gevolgen hebben voor hetzorgveld.De IGJ en de NZa hebben aangegeven dat uitvoering van de letterlijketekst van artikel 49c, tweede lid, onderdeel e Wmg, dat wil zeggen in allegevallen van een lopend IGJ-onderzoek, de beslissing over degoedkeuring op te schorten, kan leiden tot onwenselijke praktijksituaties.Er ontstaan mogelijk disproportionele gevolgen voor de betrokkenzorgaanbieders en het kan ook een mogelijk negatieve impact hebben opde toezichtrelatie die de IGJ heeft met zorgaanbieders. Ik deel deze zorgenvan de toezichthouders.Er is daarom contact gezocht met de eerste ondertekenaar van hetbovenbedoelde amendement, het Kamerlid Bushoff, voor een nadereduiding van het doel en de strekking. Het amendement beoogt de werkingte beperken tot onderzoek door de IGJ naar de betrokken zorgaanbiedersbij de voorgenomen concentratie. Daarnaast is niet elk onderzoek van deIGJ naar de kwaliteit van zorg van een betrokken zorgaanbieder relevantvoor een concentratietraject. Ook is het essentieel dat de continuïteit vanzorg niet in het gedrang mag komen. Het kan noodzakelijk zijn om eenconcentratie toch doorgang te geven tijdens een lopend onderzoek van deIGJ, om de continuïteit van zorg te kunnen waarborgen.Om een lopend onderzoek naar kwaliteit van zorg op een goede enproportionele manier een plek te geven in de fusietoetsing, zal daaromeen classificering van onderzoeken door de IGJ gemaakt worden. Opverzoek van de NZa kan dan in geval van een concentratie-aanvraag doorde IGJ aangegeven worden in welke klasse het lopende onderzoek valt. Bijeen bepaalde klasse onderzoeken schort de NZa de beslissing overgoedkeuring op, totdat het onderzoek door de IGJ gereed is. Hierondervallen onderzoeken die zien op de organisatie en governance van zorg,waarbij op het moment van de concentratie-aanvraag sprake lijkt te zijnvan structurele risico’s voor de kwaliteit van de verleende zorg. De NZawerkt de classificering van IGJ-onderzoeken nader uit in een beleidsregel.De NZa en de IGJ handelen conform bovenstaande werkwijze. Debovenstaande werkwijze is in lijn met het doel van dat amendement. Hetwetsvoorstel met de aanpassingen van de Zft dat ik voorbereid zal ookeen aanpassing van het desbetreffende onderdeel van de Wmg bevatten,zodat bovenstaande werkwijze daarin past en de formulering van dewetstekst aansluit op de praktische uitvoering ervan.Tot slotDe komende maanden zal ik bovengenoemde aanpassingen verderuitwerken met de NZa en de IGJ. Ik zal een wetsvoorstel voorbereiden datnaar verwachting in de tweede helft van 2025 bij uw Kamer zal wordeningediend.De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,M-F. AgemaTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 765, nr. 8994