Rapport ‘Migration-related Terrorism: Trends, Challenges and Policy Implications

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 754TerrorismebestrijdingNr. 754 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VANASIEL EN MIGRATIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 27 juni 2025Het kabinet is er alles aan gelegen om ons land te beschermen tegenterroristen die onze nationale veiligheid bedreigen. Zo heeft ons land eensterke en brede aanpak van wetgeving, bevoegdheden, specialistischeteams en organisaties om te zorgen dat signalen van terrorisme wordenonderkend en verdachten van terroristische misdrijven wordenopgespoord, vervolgd en bestraft. Dit strekt van de werkzaamheden vanpolitie- en inlichtingen- en veiligheidsdiensten tot een brede preventieveaanpak gericht op tegengaan van radicalisering en maatregelen binnen deasiel- en nareisprocedure. Het is al langer bekend dat terroristen misbruikkunnen maken van migratiestromen, en dat zij via deze route ongemerktEuropa binnen kunnen komen. In een wereld waarin de ontwikkelingen opzowel het gebied van dreigingen voor de nationale veiligheid als migratieelkaar in hoog tempo opvolgen is het noodzakelijk om voortdurend temonitoren of de procedures en bevoegdheden van dit systeem nogaansluiten op actuele ontwikkelingen en waar nodig verbetering door tevoeren.Hierbij bieden wij het rapport «Migration-related Terrorism: Trends,Challenges, and Policy Implications» van het International Centre forCounter-Terrorism (ICCT) aan. In deze brief zullen we eerst de resultatenvan en aanbevelingen uit het onderzoek kort samenvatten. Vervolgenszullen wij nader op de aanbevelingen ingaan.Bevindingen en aanbevelingenHet kabinet heeft kennisgenomen van dit rapport. Het onderzoek beoogtde mogelijke samenhang tussen migratie, radicalisering en terrorisme inbeeld te krijgen. Dit doen de onderzoekers aan de hand van een analysevan de periode 2014–2024. Hierin worden jihadistische aanslagenmeegenomen die gepleegd zijn door zowel migranten die geradicaliseerdzijn tijdens of na hun komst in Europa, als terroristen die misbruik hebbengemaakt van de migratiestroom om (terug) in Europa te komen. Het kst-29754-754ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7541 onderzoek heeft plaatsgevonden aan de hand van casestudies naaraanleiding van de aanslagen in Parijs in 2015, in december 2016 in Berlijnen oktober 2023 in Brussel. De onderzoekers concluderen dat terroris-tische organisaties misbruik maken van de migratiestromen vooroperationele doeleinden.Sinds 2016 signaleert de NCTV in verschillendeDreigingsbeelden Terrorisme Nederland1 dat personen met een terroris-tische achtergrond misbruik maken van migratiestromen om ongemerktEuropa binnen te komen.Daarnaast maken terroristische organisaties ookmisbruik van kwetsbaarheden van migranten. Volgens de onderzoekersdragen verschillende factoren bij aan de vatbaarheid van migranten voorradicalisering, waaronder traumatische ervaringen en een kwetsbaremaatschappelijk positie.De onderzoekers concluderen dat er een klein aantal migranten radicali-seert tijdens of na hun komst in Europa en zijn overgegaan tot het plegenvan een aanslag. Daarbij benadrukken de onderzoekers dat het overgrotedeel van de migranten niet betrokken is bij terrorisme en dat de meesteaanslagplegers in Europa geen (eerste generatie) migranten zijn. Deonderzoekers constateren dat terrorisme in Europa voornamelijk eenprobleem van eigen bodem is.AanbevelingenHet rapport doet verschillende aanbevelingen aan Europese lidstatengericht op het onderkennen van signalen van radicalisering of mogelijkebetrokkenheid bij terrorisme in de asiel- en nareisprocedure:•Inzetten op kennisvergroting bij beleidsmakers en organisatiesbetrokken bij de asiel- en nareisprocedure ten aanzien van de relatietussen migratie en terrorisme, zodat we tot een betere aanpak kunnenkomen.•Een audit uitvoeren naar huidige beleidsmaatregelen om signalen vanterrorisme binnen de migratieketen te kunnen onderkennen.•Het versterken van de samenwerking tussen zowel nationale alsinternationale terrorismebestrijdings- en immigratiediensten.•Opvolging geven aan terugkeerbesluiten voor individuen die eengevaar vormen voor de nationale veiligheid.•Rekening houden met zowel het scenario dat terroristen misbruikmaken van illegale migratie routes als dat zij gebruik maken van legalemigratieroutes en procedures.Ook worden er een aantal specifieke aanbevelingen gedaan om het risicodat migranten radicaliseren tijdens of na hun komst in Europa temitigeren:•In Europees verband zorgdragen voor een zo efficiënt mogelijk procesvoor asielzoekers, om de periode waarin personen in onzekerheidverkeren en kwetsbaar worden voor radicalisering of rekrutering tebeperken.•Meer preventie ter voorkoming van het radicaliseren van asielzoekers,bijvoorbeeld door personeel in opvangcentra te trainen, betrouwbarekanalen te ontwikkelen waar meldingen gedaan kunnen worden,samenwerken met asielzoekers om hun weerbaarheid te versterken,ongewenste beïnvloeding in opvanglocaties voorkomen door deveiligheid van opvangcentra te waarborgen, geestelijke gezondheids-zorg en sociaal-preventieve ondersteuning aanbieden en een zekeremate van continuïteit waarborgen door nazorg aan te bieden, zelfsnadat een verblijfsstatus is verleend.•Het versterken van de veiligheid in Europa door onderliggendeoorzaken van radicalisering onder migrantenbevolking aan te pakken.1Onder meer Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland 41, 43, 46 en 47.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7542 Reactie op aanbevelingenAan veel van de aanbevelingen aan Europese lidstaten uit het rapport,geeft Nederland reeds invulling. Andere aanbevelingen worden opEuropees niveau ter hand genomen.Onderkennen signalen van radicalisering of mogelijke betrokkenheid bijterrorisme in de asiel- en nareisprocedureIn de brieven van 5 juni 20232 en 18 juni 20243 is uw Kamer geïnformeerdover verschillende evaluaties over het onderkennen van signalen vanmogelijke betrokkenheid bij terrorisme in de asiel- en nareisprocedure. Inde uitgevoerde systeemcheck heeft het vorige kabinet ook geconstateerddat de asiel- en nareisprocedure voldoende is ingericht om signalen teonderkennen die wijzen op mogelijke betrokkenheid bij terrorisme.Tegelijkertijd worden er in de systeemcheck een aantal aandachts- enmogelijke verbeterpunten meegegeven. Zoals genoemd in de brief van18 mei 2024 wordt er momenteel gewerkt aan een aantal verbetermaatre-gelen onder andere gericht op het verbeteren van informatie-uitwisseling.Andere verbetermaatregelen zijn reeds voltooid. Zo heeft de IND tenaanzien van het open bronnenonderzoek tijdens de screeningsfase in deasiel- en nareisprocedure de minimale stappen die tijdens zo’n onderzoekmoeten worden uitgevoerd, opgenomen in een screeningsinstructie. Vooreen goede toepassing van de vastgestelde screeningsinstructie enuitbreiding van de training en expertise van screeners heeft de IND eenzogeheten leerlijn screening ontwikkeld en geïmplementeerd. Daarnaastdoet de IND een uitgebreider open bronnenonderzoek bij signalen vanmogelijk gevaar voor de nationale veiligheid.Zoals ook uit voornoemde evaluatie is gebleken wordt binnen devreemdelingenketen adequaat ingezet op het herkennen van signalen vanradicalisering. Zo heeft bijvoorbeeld het Rijksopleidingsinstituuttegengaan Radicalisering (RoR) in samenwerking met de NCTV trainingenontwikkeld die aangeboden worden aan medewerkers in de vreemdelin-genketen om signalen van radicalisering te herkennen en handelingsper-spectieven te bieden. Ook wordt er jaarlijks een awarenessdag nationaleveiligheid georganiseerd. Het doel hiervan is om medewerkers uit deketen bijeen te brengen en aandacht te besteden aan o.a. recenteontwikkelingen die het thema nationale veiligheid raken. Daarnaast is ereen meldstructuur ingericht binnen de vreemdelingenketen, waarinsignalen van (het vermoeden van) radicalisering worden gedeeld enbesproken en, indien nodig, op wordt geacteerd.Als er bijvoorbeeld op een COA-locatie sprake is van signalen vanmogelijke radicalisering dan worden deze doorgezet naar de IND, die dezenader bekijkt en zo nodig voorlegt ter bespreking bij de daarvooringerichte tafel waar betrokken ketenpartners bij zijn aangesloten. Vanhieruit kunnen eventuele vervolgstappen worden uitgezet. Om goedinvulling te geven aan deze meldstructuur nemen COA-medewerkers deelaan de training van het RoR om signalen te herkennen en deze middels demeldstructuur door te zetten. Ter versterking en onderhouden van dezekennis is recent een e-learning Nationale Veiligheid ontwikkeld die ondermeer beschikbaar is voor COA-medewerkers.Naast de bovengenoemde ketenbrede initiatieven kan het LandelijkInterventieteam Vreemdelingenketen (LIV) van het Landelijk Steunpunt2Kamerstuk II, 5 juni 2023, Evaluaties inzake het onderkennen van signalen van mogelijkebetrokkenheid bij terrorisme in de asiel- en nareisprocedure, Kamerstuk 29 754, nr. 680.3Kamerstuk II 2023–2024, 29 754, nr. 716.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7543 Extremisme (LSE) door de keten, maar ook door andere professionals enindividuen, bevraagd worden als er bijvoorbeeld zorgen zijn op casus-niveau. Het LIV richt zich op het duiden van radicalisering en het biedenvan advies over zorg en ondersteuning.Het tijdig kunnen onderkennen van signalen die kunnen duiden opterrorisme en hierop handelen vraagt een brede aanpak. Maatregelenbinnen de asiel- en nareisprocedure zijn van groot belang, maar dooralleen op deze maatregelen in te zetten doen we onvoldoende. Omterroristisch geweld te voorkomen en terroristen te kunnen onderkennen,zet een breed scala van partners – inlichtingen- en veiligheidsdiensten,politie, opsporingsdiensten, de justitiële keten, gemeenten, lokaleprofessionals en vele anderen – zich binnen de eigen taken en bevoegd-heden voortdurend in. In Nederland werken de migratie- en terrorismebe-strijdingsautoriteiten nauw samen om de nationale veiligheid teversterken. Een concreet voorbeeld van deze samenwerking is de CT(Contra-Terrorisme) Infobox: een platform waarin diverse betrokkenpartijen, zoals de IND, de politie en de AIVD samenwerken. In ditsamenwerkingsverband wordt informatie over netwerken en personen diebetrokken zijn bij terrorisme bijeengebracht, vergeleken en beoordeeld.Indien mogelijk, kan de CT Infobox een advies over de te nemen maatre-gelen uitbrengen aan een (of meerdere) van de deelnemende partijen.Voorkomen van het radicaliseren van migranten tijdens of na hun komstin EuropaOp het gebied van maatregelen binnen de asielprocedure is het Asiel- enMigratiepact een belangrijke stap in de hervorming van het Europeseasielsysteem. Het pact beoogt de asielprocedures efficiënter en sneller temaken, met als doel de druk op lidstaten te verlichten en de beschermingvan vluchtelingen te waarborgen. Met de nieuwe screeningverordening,die onderdeel is van het pact, moet de identiteit van onderdanen vanniet-EU-landen die aan screening worden onderworpen snel wordenvastgesteld, net als eventuele gezondheids- en veiligheidsrisico’s. Ookmoeten personen die de EU binnenkomen zonder aan de toegangsvoor-waarden te voldoen snel worden doorverwezen naar de voor hentoepasselijke procedure. Juni 2026 worden de hervormingen van kracht.Parallel hieraan wordt gewerkt aan de implementatie van de Uitvoeringsa-genda flexibilisering asielketen. Het doel van deze uitvoeringsagenda ishet creëren van een opvangsysteem dat zich eenvoudiger aanpast aanschommelingen in instroom, bezetting en samenstelling van debewoners. Dit draagt bij aan een effectievere en snellere asielprocedure,terugkeer en vertrek van afgewezen asielzoekers en aan tijdige eneffectieve integratie en van statushouders. Een van de belangrijksteuitgangspunten is het beperken van verhuisbewegingen, door sneller tebepalen of een asielzoeker de versnelde procedure in kan en opgevangenwordt op een locatie die gericht is op werken aan terugkeer, of juistopgevangen wordt op een locatie die zich richt op toekomstige integratie.Wat betreft de overige aanbevelingen die zien op de preventie tervoorkoming van het radicaliseren van asielzoekers, zoals het versterkenvan de weerbaarheid van asielzoekers, de toegang tot (geestelijke)gezondheidszorg en het voorkomen van ongewenste beïnvloeding inopvangcentra geeft het COA hier op verscheidene wijzen invulling aan. Zoworden er voorlichtingen gegeven over o.a. zelfredzaamheid, deNederlandse Grondwet (met nadruk op artikel 1) en de normen enwaarden die in Nederland gelden. Ook worden er trainingen gegeven metals doel om zowel de mentale als fysieke weerbaarheid van asielzoekers teversterken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7544 Daarnaast hebben asielzoekers toegang tot (geestelijke) gezondheidszorgen wordt ten behoeve van de veiligheid en beheersbaarheid op deopvangcentra, ook met het oog op mogelijke ongewenste beïnvloedingvan buitenaf, o.a. bezoekerslijsten bijgehouden en worden zo nodigsignalen gedeeld met bijvoorbeeld de politie. Voorts wordt er extraaandacht besteed aan kwetsbare asielzoekers. Het COA erkent dat er dater groepen zijn waarbinnen risico op kwetsbaarheid nadrukkelijkeraanwezig is, zoals slachtoffers van eergerelateerd geweld, slachtoffersmensenhandel/mensensmokkel, religieuze of etnische minderheden,alleenstaande ouders en lhbtiq+ personen. Het COA zet dan ook specifiekin op extra ondersteuning en begeleiding van kwetsbare personen. Zo zijner bijvoorbeeld contactpersonen mensensmokkel en mensenhandel,aandachtsfunctionarissen voor de meldcode huiselijk geweld (waarondereergerelateerd geweld) en kindermishandeling en contactpersonenlhbtiq+ en worden er trainingen gegeven die kennis en bewustwordingvan bepaalde onderwerpen kunnen vergroten.Ook maakt het kabinet werk van volledige en gelijkwaardige participatievan personen met een migratieachtergrond in de samenleving, bijvoor-beeld door nieuwkomers zo snel mogelijk de taal te laten leren en naarwerk toe te geleiden, alsook door via een kabinetsbrede aanpak (NationaalProgramma tegen Discriminatie en Racisme) te werken aan het tegengaanvan discriminatie en racisme.TerugkeerHet kabinet geeft hoge prioriteit aan de terugkeer van vreemdelingen dieeen gevaar vormen voor de nationale veiligheid. Daarnaast heeft deEuropese Commissie in maart dit jaar een voorstel gedaan voor eenTerugkeerverordening, die de huidige Terugkeerrichtlijn en gerelateerdeEU-wetgeving vervangt. Het kabinet verwelkomt de grote nadruk die hetvoorstel legt op de terugkeer van personen die een veiligheidsrisicovormen. Het kunnen opleggen van een inreisverbod van maximaal 20 jaar,de mogelijkheid tot directe inbewaringstelling, inclusief de mogelijkheiddeze onder bijzondere omstandigheden en na toetsing door de rechterlanger dan 24 maanden te laten duren en de tenuitvoerlegging hiervan inreguliere gevangenissen te organiseren, acht het kabinet passend voordeze doelgroep.Zoals ook de afgelopen tijd is gedaan zullen de systemen en proceduresregelmatig kritisch tegen het licht worden gehouden. Hiermeebeschermen wij Nederland en zorgen wij ervoor dat ons land veilig blijft.De Minister van Justitie en Veiligheid,D.M. van WeelDe Minister van Asiel en Migratie,D.M. van WeelTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7545