Monitoringsbrief Participatiewet 2025

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202634 352Uitvoering en evaluatie ParticipatiewetNr. 349 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 12 december 2025InleidingIn de beleidsreactie op de evaluatie van de Participatiewet is toegezegdom uw Kamer regelmatig te informeren over de belangrijkste cijfermatigeontwikkelingen rond de Participatiewet.1 In 2021 heeft de toenmaligeMinister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de toezegging gedaanom uw Kamer jaarlijks te informeren met een monitoringsbrief.2 De vorigemonitoringsbrief dateert van oktober 2024.3Cijfermatige ontwikkelingenDe meest recente factsheet Participatiewet (bijgevoegd als Bijlage I) toontde cijfers tot eind 2024. Eind december 2024 ontvingen in totaal bijna406 duizend mensen (tot de AOW-leeftijd) een bijstandsuitkering. Tenopzichte van een jaar eerder (december 2023) is het aantal mensen meteen bijstandsuitkering toegenomen met 5.240 (+ 1%). De toename van hetaantal bijstandsgerechtigden doet zich vooral voor onder jongeren tot27 jaar. In 2024 steeg het aantal bijstandsontvangers onder 27 jaar met2.620 (+ 6,8%) naar 41 duizend (10% van alle ontvangers). De stijging isdaarnaast zichtbaar bij mensen met een herkomst buiten Europa diebuiten Nederland zijn geboren. Deze groep nam tussen december 2023 endecember 2024 toe met 7.010 personen (+ 3,5%). Mogelijke oorzaken voorde stijging van het aantal jongeren met een bijstandsuitkering zijn nadertoegelicht in een Kamerbrief over de Participatiewet van 15 juli 2025.4Eind 2024 bedroeg het aantal mensen dat langer dan twee jaar aaneenge-sloten bijstand ontvangt bijna 289 duizend (71% van alle bijstandsont-1Kamerstukken II, 2019/2020, 34 352, nr. 1872Kamerstukken II, 2020/2021, 34 352, nr. 2163Kamerstukken II, 2024/2025, 34 352, nr. 3274Kamerstukken II, 2024/2025, 34 352, nr. 343 kst-34352-349ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 352, nr. 3491 vangers). Dit aantal is redelijk stabiel ten opzichte van een jaar eerder(+ 270). Oudere bijstandsgerechtigden (vanaf 45 jaar) zijn oververtegen-woordigd: onder 45- tot 55-jarigen ontving 59% langer dan vijf jaarbijstand en onder 55-plussers was dit 70%. Binnen de groep bijstandsge-rechtigden met een herkomst buiten Europa is het aandeel mensen datvijf jaar of langer bijstand ontvangt 46%. Bij mensen met een Nederlandseherkomst is dit aandeel 54% en bij mensen met een Europese herkomst52%.Eind 2024 boden gemeenten ruim 264 duizend re-integratievoorzieningenaan, bijna 14 duizend (+ 6%) meer dan in december 2023. Hiermeeondersteunden zij 185 duizend mensen bij werk of participatie, eenstijging van 6.790 (+ 4%) ten opzichte van december 2023. Van allemensen met een lopende re-integratievoorziening eind december 2024was 64% bijstandsgerechtigd. De overige 36% van de ondersteundemensen waren niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden (8%) enwerkenden zonder aanvullende uitkering die ondersteuning nodig hebben(28%). Voor mensen met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig hetwettelijk minimumloon kunnen verdienen, werden de verschillendebeschikbare instrumenten eind 2024 meer ingezet dan eind 2023:loonkostensubsidie (+ 10%), jobcoach (+ 7%) en beschut werk (+ 13%).Recente rapportenRe-integratiedienstverlening door gemeentenOnlangs heeft Significant een beschrijvend onderzoek opgeleverd naarhoe budgetten, instrumenten en kosten van gemeentelijke re-integratie-dienstverlening momenteel zijn vormgegeven (Bijlage II). Ook noemt hetrapport beleidskeuzes die hierachter zitten. Dit geeft een feitelijk enactueel beeld van de re-integratiedienstverlening die valt onder deParticipatiewet. Hiervoor is gebruik gemaakt van landelijke data van hetCBS over re-integratiebudgetten en -instrumenten, een landelijke enquêteen een verdiepende studie onder 12 gemeenten. Het onderzoek heeft ruimeen jaar geduurd en is begeleid door een commissie met vertegenwoor-digers vanuit SZW, VNG, Divosa en gemeenten.Uit het rapport komen meerdere inzichten naar voren. Allereerst valt dediversiteit van het re-integratielandschap op. Omdat de Participatiewetdecentraal belegd is en gemeenten veel vrijheid hebben om dere-integratietaak vorm te geven, is er een veelkleurigheid bij de inrichtingvan re-integratiedienstverlening ontstaan. Dit maakt het (methodologisch)complex om een algemeen landelijk beeld te schetsen. Zo laat het rapportzien dat gemeenten in hun aanpak onder andere kunnen verschillen in hetdoel van re-integratie (focus op uitstroom naar werk of ook participatie inbrede zin), de indeling van doelgroepen die ondersteuning ontvangen, deuitvoeringsvorm (in huis, uitbesteding of samen met andere gemeenten),de interne taakverdeling met andere onderdelen uit het sociaal domein,welke instrumenten worden aangeboden en hoe de dienstverlening wordtgeregistreerd.Uit het rapport komt ook naar voren dat niet iedereen die onder deParticipatiewet valt, geholpen wordt met een re-integratievoorziening endat gemeenten keuzes (moeten) maken. Gemeenten focussen in de inzetvan hun instrumentarium voornamelijk op de groepen dicht bij dearbeidsmarkt, onder andere omdat het een besparing op de bijstands-lasten oplevert wanneer mensen aan het werk gaan. Deze bevinding is inlijn met wat het SCP eerder concludeerde in de evaluatie van de Participa-Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 352, nr. 3492 tiewet.5 Tegelijk blijkt uit de landelijke cijfers ook dat bijvoorbeeld mensenmet een arbeidsbeperking zonder bijstandsuitkering door gemeentengeholpen worden. Bovendien zijn er de afgelopen jaren gemeentengeweest die juist ook inzetten op groepen met een grotere afstand tot dearbeidsmarkt. Dit rapport bevestigt dat, maar laat ook duidelijk ziet datgemeenten keuzes (moeten) maken omdat zij niet alle hulpbehoevendeinwoners kunnen ondersteunen bij re-integratie.Met de Participatiewet zijn gemeenten bovendien verantwoordelijkgeworden voor een groeiende groep met een arbeidsbeperking en/of eenondersteuningsbehoefte. Dit vraagt veel van de uitvoering vangemeenten, omdat dit vaak gaat om blijvende ondersteuning diebovendien vrij specialistisch kan zijn. Uit de inzet van re-integratie-voorzieningen blijkt dat de inzet van loonkostensubsidie en jobcoach flinkis toegenomen en naar verwachting zal deze groei de komende jarendoorzetten. Dit vraagt van gemeenten dat zij hun dienstverlening hieropinrichten. Bijvoorbeeld door samen te werken met andere gemeentenen/of het sociaal ontwikkelbedrijf. Tegelijkertijd roept dit ook nieuwekeuzes in de (regionale) governance op. Uit het rapport blijkt dat er bijsommige gemeenten een beweging naar meer regionaal (samen)werkenis. Redenen voor regionale samenwerking zijn de schaalvoordelen,waardoor expertise kan worden verbreed en verdiept, maar ookaansporing hiertoe vanuit het Rijk, bijvoorbeeld met de oprichting vanRegionale Werkcentra en de Wet van school naar duurzaam werk.Het onderzoek levert al met al een goed beeld op van de variëteit in hethuidige gemeentelijke re-integratielandschap. Hoewel daardoor nietzomaar landelijke conclusies getrokken worden over de beschikbarebudgetten, de kosten en de doelmatigheid van ingezette re-integratie-voorzieningen, biedt het rapport nuttige inzichten. Personele inzet is degrootste kostenpost voor gemeentes in re-integratiedienstverlening.Daarom is er in dit rapport extra aandacht voor de inzet en kostprijzen vanklantmanagers en jobcoaches en de context waarbinnen dergelijkevoorzieningen in de praktijk ingezet worden. Deze inzichten kunnenworden benut bij de uitwerking van beleidsopties, bijvoorbeeld in hetkader van het programma Participatiewet in balans.Kwaliteitsonderzoek SRGJaarlijks voert het CBS onderzoek uit naar uiteenlopende kwaliteits-aspecten van de gemeentelijke registraties van re-integratievoorzieningenin de Statistiek Re-integratie door Gemeenten (SRG). Voor het monitorenen maken van beleid is het van belang dat deze registraties van voldoendekwaliteit zijn. Het meest recente kwaliteitsonderzoek geeft inzicht in dewijze waarop gemeenten voorzieningen registreren en welke factorenkunnen leiden tot aanzienlijke verschillen die tussen gemeenten bestaan.Hiervoor zijn kwantitatieve analyses uitgevoerd op CBS-data, aangevuldmet een enquête onder alle gemeenten en verdiepende interviews met29 gemeenten.6Uit het onderzoek blijkt dat de verschillen tussen gemeenten deelssamenhangen met achtergrondkenmerken zoals demografie, gezondheiden sociaaleconomische factoren. Gemeenten met meer bijstandsgerech-tigden hebben bijvoorbeeld ook meer inwoners met een re-integratie-voorziening. Niet alle verschillen zijn echter op basis van deze kenmerkente verklaren. Beleidsmatige keuzes en de uitvoering spelen eveneens eenrol. Zo bieden sommige gemeenten standaard aan alle bijstandsgerech-5Eindevaluatie van de Participatiewet | Sociaal en Cultureel Planbureau6Kwaliteitsonderzoek naar de registratie van re-integratievoorzieningen | CBSTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 352, nr. 3493 tigden een voorziening aan, terwijl andere zich richten op doelgroepenzoals statushouders, jongeren of mensen met een arbeidsbeperking. Ookhet moment van toekenning verschilt: sommige gemeenten starten al bijde aanvraag van een uitkering, terwijl andere dit pas doen na detoekenning.Daarnaast blijkt dat gemeenten verschillend omgaan met de definitie vaneen SRG-voorziening. Slechts 11 procent van de gemeenten heeft nooittwijfels gehad over welke activiteiten onder de SRG vallen. Onzekerheidover definities speelt vooral bij voorzieningen zoals vrijwilligerswerk,inburgering en coachingstrajecten. Sommige gemeenten registreren allevormen van coaching als voorziening, terwijl anderen dit alleen doen bijintensieve begeleiding. Ook factoren als tijdsdruk, de uitvoerder van deregistratie en eventuele financiële consequenties beïnvloeden de kwaliteitvan de registratie.Naar aanleiding van dit onderzoek wordt samen met CBS op korte termijngewerkt aan enkele verduidelijkingen in de richtlijnen en verbeteringen inde communicatie over de SRG richting gemeenten. Het CBS bespreekt inhet onderzoek ook de voors en tegens van mogelijkheden om deSRG-registratie te vereenvoudigen. Dit zal op korte termijn geenaanleiding geven tot ingrijpende aanpassingen, mede met het oog op decontinuïteit van de statistiek en de administratieve lasten voor gemeentendie dergelijke aanpassingen met zich meebrengen.KinderopvangSignificant heeft in een rapport (Bijlage III) beschreven hoe de Participa-tiewet in de praktijk werkt voor ouders met jonge kinderen, met specifiekeaandacht voor het recht op kinderopvangtoeslag (KOT). Ouders in debijstand die deelnemen aan een traject naar arbeidsinschakeling hebbenrecht op KOT, maar uit het onderzoek blijkt dat de toepassing van dit rechtin de praktijk complex is. Ook hebben gemeentemedewerkers vaak geenduidelijk beeld van hun eigen rol hierin. Hierdoor wordt KOT soms tenonrechte niet aangevraagd. Dit kan ertoe leiden dat ouders met jongekinderen geen gebruik maken van kinderopvang, terwijl zij deelnemen aaneen traject gericht op arbeidsinschakeling.Het rapport bevat aanbevelingen om deze belemmeringen weg te nemen.Een belangrijk aandachtspunt is dat gemeenten hun beleidsvrijheid actiefbenutten om te bepalen welke activiteiten als traject naar arbeidsinscha-keling gelden. Een leidraad met goede praktijken en juridische duiding kanhieraan bijdragen. Samen met de VNG werkt SZW aan een voorstel omgemeenten hierover beter te informeren en structureel aandacht tebesteden aan knelpunten in de uitvoering, in samenwerking met DienstToeslagen en het Inlichtingenbureau.Breed OffensiefEerder heeft uw Kamer de invoeringstoets van Wet Uitvoeren BreedOffensief ontvangen.7 In de bijbehorende reactie is aangegeven dat er nogonderzoek werd uitgevoerd naar de wijze waarop gemeenten invullinghebben gegeven aan de verordeningsplicht die met het Breed Offensief isuitgebreid. Een wettelijke verordeningsplicht brengt met zich mee dat degemeenteraad de verordening vaststelt. Met het beschikbaar stellen vaneen modelverordening door VNG werd beoogd gemeenten te onder-steunen en tot meer uniformiteit in lokaal beleid te komen. Regioplanheeft dit onderzoek inmiddels opgeleverd (Bijlage IV).7Kamerstukken II, 2024/25, 34 352, nr. 338.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 352, nr. 3494 Uit het rapport blijkt dat het lastig geautomatiseerd te achterhalen ishoeveel gemeenten voor hun verordening gebruik hebben gemaakt vande modelverordening vanuit de VNG. Uit verdiepende interviews metgemeenten komt naar voren dat vrijwel alle geïnterviewde gemeenten inmeer of mindere mate gebruik hebben gemaakt van de modelveror-dening. Deze wordt breed gewaardeerd, al was de timing hiervan net telaat waardoor de implementatie in sommige gemeenten ook langer heeftgeduurd dan gewenst. In de meeste geïnterviewde gemeenten is in deloop van 2022 gestart met de voorbereidingen. De totstandkoming van deverordeningen verliep bij de meeste geïnterviewde gemeenten volgenseen vergelijkbaar patroon. Daarbij is vooral regionaal afstemming ensamenwerking gezocht. Dit is een positieve ontwikkeling, zeker in het lichtvan de opzet van de regionale Werkcentra.Inhoudelijk blijkt dat gemeenten in grote lijnen vergelijkbare keuzesmaken. Bijna alle gemeenten hebben hun beleid inmiddels vastgelegd.Daarmee heeft de overgrote meerderheid van gemeenten keuzes gemaaktmet betrekking tot onder andere de werkprocessen voor loonkostensub-sidie en andere voorzieningen, waaronder persoonlijke ondersteuning ende proefplaatsing. Doordat veel gemeenten bij die keuzes gebruik hebbengemaakt van de modelverordening van VNG kan de voorzichtigeconclusie worden getrokken dat dit heeft geleid tot meer uniformiteit in deuitvoering.Niettemin worden onder de motorkap bij die keuzes wel enkele verschillenzichtbaar tussen gemeenten en blijken de gemaakte keuzes niet altijdvolledig in lijn met de wettelijke voorschriften. Een voorbeeld hiervan zijngemeenten die afwijken van de wettelijke voorschriften bij de initiële duurvan een proefplaatsing. Daarnaast schrijft de Participatiewet voor datcliënten of hun vertegenwoordigers in staat worden gesteld advies uit tebrengen bij de besluitvorming over verordeningen of beleidsvoorstellen.Het onderzoek toont aan dat niet overal uitgebreid richting belangheb-benden gecommuniceerd is over de wijzigingen. Onder andere omdat demeeste wijzigingen door gemeenten als vrij technisch werden gezien.Tegelijk kan meer bekendheid onder belanghebbenden over beschikbarevoorzieningen en de mogelijkheid om deze voorzieningen aan te vragenleiden tot betere ondersteuning. Voor de uitvoerend professionals warensommige wijzigingen best ingrijpend, bijvoorbeeld waar het om integraalwerken gaat. Daarom hebben gemeenten maatregelen genomen om hunuitvoerend professionals te faciliteren, waaronder ruimte voor intervisieen kennisdeling. Hierin spelen regionale en landelijke partijen ook een roldoor middel van duidelijke en tijdige communicatie. Over de uitkomstenvan het onderzoek gaat SZW nader met de VNG in gesprek.Arbeidsbeperkte nuggersHoe kunnen niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers) met een arbeidsbe-perking die willen werken beter in beeld komen en blijven, en hoe kunnenzij beter ondersteund worden richting werk? Deze vraag stond centraal ineen recent gepubliceerd SUWI-onderzoek uitgevoerd door Zinziz (BijlageV). In dit kwalitatieve onderzoek zijn inzichten opgehaald bij mensen meteen beperking, uitvoerende professionals, beleidsmakers en experts.Het rapport geeft aan dat in de ervaringen van nuggers met een arbeids-beperking verhalen van buitensluiting en afwijzing kenmerkendeelementen zijn. Veel mensen voelen zich op zichzelf aangewezen enervaren financiële onzekerheid, stress of afhankelijkheid van anderen. Er isveel onduidelijkheid over het recht op ondersteuning en beschikbareondersteuning. Dit leidt tot gevoelens van onzekerheid, frustratie enmachteloosheid.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 352, nr. 3495 De beschikbare ondersteuning is volgens de onderzoekers vaak onvol-doende zichtbaar, bekend en toegankelijk. Binnen gemeenten is er vaakweinig aandacht en urgentiebesef voor deze doelgroep, maar welnieuwsgierigheid naar hoe de dienstverlening beter georganiseerd kanworden. Veel gemeenten hebben geen beleid voor de dienstverlening, watleidt tot verminderde rechtszekerheid voor nuggers. Budgettaire krapte bijgemeenten zorgt ervoor dat de ondersteuning van nuggers geen prioriteitkrijgt, waardoor praktijkprofessionals de noodzakelijke kennis enhandvatten missen om hen effectief te ondersteunen. Nuggers met eenarbeidsbeperking zijn vaak wel ergens in het sociaal domein in beeld,maar raken gaandeweg uit beeld of vinden niet de weg naar passendeondersteuning naar werk. Onbekendheid met de doelgroep en gebrek aankennis over beschikbare ondersteuningsmogelijkheden, leiden in hetbredere sociaal domein tot onsuccesvolle doorverwijzingen.De ondersteuningsbehoefte van nuggers met een beperking verschilt ophet gebied van werk niet wezenlijk met die van andere (uitkeringsgerech-tigde) werkzoekenden met een beperking. Hun ondersteuningsvragen zijngrotendeels te beantwoorden met de beschikbare dienstverlening. Deonderzoekers concluderen dan ook dat voor betere ondersteuning meeraandacht voor de doelgroep essentieel is, bijvoorbeeld door hen concreette benoemen op websites, en de diversiteit binnen de groep een gezicht tegeven. Ook wordt geadviseerd meer in te spelen op specifieke uitda-gingen in hun dagelijks leven. In de toeleiding naar ondersteuning moetde zichtbaarheid en bekendheid van gemeentelijke dienstverlening enandere relevante partijen in het sociaal domein (zoals werkcentra,belangen- en patiëntenorganisaties) verbeteren. Dit stelt nuggers in staatom gemakkelijker de weg te vinden en helpt professionals om effectieverdoor te verwijzen, aldus het rapport. Daarbij is een belangrijke rolweggelegd voor gemeenten die verantwoordelijk zijn voor de onder-steuning van nuggers.Koepelorganisaties als Cedris, Divosa, SAM en VNG kunnen daarbij eenondersteunende rol spelen. UWV heeft geen formele rol in de onder-steuning van nuggers, maar een deel van deze doelgroep is op enigmoment wel bij UWV in beeld. Dit biedt kansen voor UWV om gerichte enproactieve informatievoorziening te bieden, en om warme overdracht tefaciliteren naar de juiste ondersteuning. Een voorbeeld hiervan is deoverdracht van UWV aan gemeenten voor het ontwikkelen van arbeidsver-mogen bij jongeren zonder arbeidsvermogen die zijn afgewezen voor deWajong, omdat UWV niet kan uitsluiten dat dit arbeidsvermogen alsnogontwikkeld kan worden. In 2026 worden hiervoor specifieke afsprakengemaakt en middelen vrijgemaakt, zodat vanaf 2027 betere dienstver-lening kan starten. Deze afspraken bouwen voort op de pilots die UWV deafgelopen twee jaar met verschillende gemeenten uitvoerde en sluitenaan bij de uitgangspunten van de Wet proactieve dienstverlening, die opz’n vroegst per 1 juli 2026 ingaat.Toezegging aan het lid RichardsonTer afsluiting van deze brief wil ik van de gelegenheid gebruik maken omopvolging te geven aan mijn toezegging aan het lid Richardson (VVD)tijdens het plenair debat van 9 september jongstleden over hetVN-verdrag Handicap.8 Mevrouw Richardson vroeg mij samen met UWVen gemeenten te kijken naar het toekennen van voorzieningen metbetrekking tot het toegankelijk maken van een werkplek en de Kamer hierdit najaar schriftelijk over te informeren. Ik gaf tijdens het debat aan de8https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/detail/2024–2025/112Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 352, nr. 3496 vraag te beantwoorden met mijn reactie op motie de Kort9, ingediend bijhet debat over de banenafspraak op 5 februari 2025. Ik wil u graagverwijzen naar mijn reactie op motie de Kort die ik op 30 oktober 2025naar uw Kamer heb gezonden.10VooruitblikIn 2027 verschijnt de volgende periodieke rapportage over het themaBijstand en Participatie. Ter voorbereiding daarop wordt uiterlijk beginseptember 2026 een Harbersbrief aan de Kamer gestuurd, waarin het planvan aanpak voor deze rapportage wordt toegelicht. Komende periodeworden al verschillende onderzoeken worden gedaan die input leverenvoor deze periodieke rapportage.Op dit moment loopt een evaluatie naar de wijziging in de financieringvan de loonkostensubsidie in 2022. Daarnaast is komend jaar onderzoekonder werkgevers over hun ervaringen met het aannemen van mensenmet een ondersteuningsbehoefte voorzien. Ook staat nader onderzoeknaar (verschillen in) de inzet van re-integratievoorzieningen doorgemeenten op de planning voor volgend jaar.Tot slot wordt de invoering van spoor 1 van Participatiewet in balanskomende periode gemonitord om de voortgang en effecten van demaatregelen in beeld te brengen. Waar mogelijk worden de eersteinzichten uit deze monitoring meegenomen worden in de periodiekerapportage, conform de motie Ramsodit.11De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.N.J. Nobel9Kamerstukken II, 2024/25, 36 449, nr. 11.10Kamerstukken II, 2024/25, 36 449, nr. 17.11Kamerstukken I, 2025/2026, 36 582, F.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 34 352, nr. 3497