Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 918Wijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijkemaatregelen terrorismebestrijding in verbandmet de permanentmaking van die wet en enkeleandere wijzigingenNr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 25 februari 2026 en het nader rapport d.d. 20 maart2026, aangeboden aan de Koning door de Minister van Justitie enVeiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State iscursief afgedrukt.Nader rapport inzake het voorstel van wet, houdende wijziging van deTijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verbandmet de permanentmaking van die wet en enkele andere wijzigingen.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van24 december 2025, nr. 2025002955, machtigde Uwe Majesteit de Afdelingadvisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermeldevoorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,gedateerd 25 februari 2026, nr. W16.25.00379/II, bied ik U hierbij aan.De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijnreactie.Bij Kabinetsmissive van 24 december 2025, no.2025002955, heeft UweMajesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij deAfdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangiggemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Tijdelijke wetbestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verband met depermanentmaking van die wet en enkele andere wijzigingen, metmemorie van toelichting.SamenvattingWetsvoorstelDe Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding regelt datde Minister van Justitie en Veiligheid preventieve vrijheidsbeperkendemaatregelen kan opleggen aan personen die in verband worden gebracht kst-36918-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 41 met terrorisme. De Minister heeft daarbij de keuze uit een meldplicht, eengebiedsverbod, een contactverbod en een uitreisverbod. De tijdelijke wetzal in 2027 komen te vervallen. Om dit te voorkomen wordt de tijdelijkewet met dit wetsvoorstel permanent gemaakt.Eerdere adviseringDe Afdeling advisering van de Raad van State heeft zowel over deinvoering van de tijdelijke wet, als over de verlenging daarvan kritischgeadviseerd. Reden daarvoor was dat nut en noodzaak van de wet nietovertuigend waren gemotiveerd, terwijl de wet wel kan leiden tot eeninperking van grondrechten en het vrij verkeer van personen binnen deEuropese Unie. De Afdeling advisering merkt op dat er nu, net als eerderbij de verlenging, opnieuw een kritisch evaluatierapport ligt. De onder-zoekers trekken daarin de algemene conclusie dat de tijdelijke wet geennoodzakelijk instrument is in de bestrijding van terroristische activiteiten.De Afdeling advisering ziet geen reden om af te zien van de eerder naarvoren gebrachte vraagtekens bij deze wettelijke maatregelen, temeer nietnu wordt voorgesteld de wet permanent te maken.Veranderende aard van de dreigingSinds de inwerkingtreding van de tijdelijke wet in 2017 is de aard van deterroristische dreiging in Nederland veranderd. Bij de totstandkoming vande wet ging deze dreiging vrijwel geheel uit van het jihadisme. Inmiddelszijn ook andere vormen van dreiging, zoals de dreiging van personen uithet rechts-terroristische milieu, opgekomen. Dat roept de vraag op of dein de wet opgenomen bevoegdheden passen bij het huidige dreigings-beeld. De Afdeling advisering adviseert in de toelichting nader in te gaanop de wijze waarop de bestuurlijke maatregelen aansluiten bij deveranderende aard van de dreiging.Invulling meldplichtDe Afdeling advisering maakt ook een opmerking over de invulling van demeldplicht. Uit de evaluatie van de tijdelijke wet volgt dat de meldplichtmaar beperkt leidt tot zicht op de persoon die zich moet melden. Deregering heeft uitvoeringspartijen daarom gevraagd om van de meldplichteen contactmoment te maken met professionals binnen de radicalise-ringsaanpak. Tegelijkertijd verplicht de meldplicht niet tot het aangaan vancontact en blijkt in de praktijk contact soms te worden vermeden. DeAfdeling advisering vraagt hier in de toelichting op in te gaan.ConclusieGelet op al het voorgaande dient het wetsvoorstel nader te wordenoverwogen.Advies1. Inhoud van het wetsvoorstel Het wetsvoorstel betreft de permanentmaking van de Tijdelijke wetbestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. De tijdelijke wet dateert uit2017 en geeft de Minister van Justitie en Veiligheid een aantal bevoegd-heden om maatregelen op te leggen aan personen die in verband wordengebracht met terrorisme. Het betreft twee typen maatregelen: vrijheidsbe-perkende maatregelen en de intrekking of weigering van beschikkingendie kunnen worden gebruikt voor terroristische activiteiten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 42 Meer specifiek gaat het bij eerstgenoemde categorie om een meldplicht,een gebiedsverbod, een contactverbod en een uitreisverbod. Bij detweede categorie gaat het om de intrekking of weigering van een subsidie,vergunning, ontheffing of erkenning. In het voorliggende wetsvoorstel zijnde laatstgenoemde bevoegdheden, die in het geheel niet werden gebruikt,niet langer opgenomen.De tijdelijke wet was vijf jaar in werking en is in 2022, na een eerdere,kritische, evaluatie door het WODC,1 met vijf jaar verlengd.2 Daarbij werdbepaald dat de Minister voor 1 september 2024 een verslag zou sturenaan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid en effecten van detijdelijke wet in de praktijk, opdat aan de hand daarvan zou kunnenworden bepaald of de wet permanent zou moeten worden gemaakt.Het evaluatierapport is verschenen in juli 2024.3 Conclusie is dat demeerwaarde van de tijdelijke wet moeilijk kan worden aangetoond,aangezien de daarin opgenomen bestuurlijke maatregelen slechts weinigzijn gebruikt en niet kan worden onderzocht welke terroristische activi-teiten zijn ontplooid die met toepassing van de wet voorkomen haddenkunnen worden. Daarnaast zijn de beleidstheorieën achter de maatregelenniet allemaal overtuigend en is de dreigingssituatie veranderd, zodat devraag opkomt in hoeverre er nog behoefte is aan het uitreisverbod, zomeldt het evaluatierapport.4 De onderzoekers trekken de algemeneconclusie dat de tijdelijke wet geen noodzakelijk instrument is in debestrijding van terroristische activiteiten.Ondanks de kritische evaluatie wenst de regering de tijdelijke wetpermanent te maken met het wetsvoorstel. Zij wijst erop dat de daarinopgenomen bevoegdheden weliswaar weinig zijn gebruikt, maar dathierin verandering zal komen wanneer de bekendheid daarvan toeneemt.Hiertoe worden al workshops gegeven en binnenkort krijgt de NCTV meermogelijkheden om bij de zogeheten «casusoverleggen radicalisering»gemeenten over de bevoegdheden uit de wet te informeren.5Daarnaast wijst de regering erop dat de terrorismedreiging weliswaartijdelijk lager was dan bij invoering van de tijdelijke wet, maar sinds 2022weer groter is geworden (van «aanzienlijk» naar «substantieel»).6 Deregering stelt daarbij dat terrorisme weliswaar ook met andere, straf- ofvreemdelingenrechtelijke bevoegdheden kan worden bestreden, maar datdie bevoegdheden niet in alle gevallen uitkomst bieden. De bevoegd-heden uit de tijdelijke wet hebben volgens de regering daarom nog steedseen toegevoegde waarde.72. Eerdere advisering over de Tijdelijke wet bestuurlijke maatre-gelen terrorismebestrijding Zowel over de invoering van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelenterrorismebestrijding, als over de verlenging daarvan heeft de Afdelingkritisch geadviseerd. Zij wees erop dat toepassing van de genoemde1B. van Gestel e.a., Evaluatie Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding,WODC, 2020.2Stb. 2022, nr. 85.3M. Diekema e.a., «Evaluatie van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebe-strijding. Nood zoekt wet», Groningen/Utrecht, juli 2024, Kamerstukken II 2023/24, 29 754, nr.730 en bijlage 1157274.4Memorie van toelichting, paragraaf 4.1 (Conclusies evaluatierapport).5Memorie van toelichting, paragraaf 4.2.1 (Noodzaak behoud vrijheidsbeperkende maatregelen).6Memorie van toelichting, paragraaf 2.1 (Aanhoudende dreiging) en 4.2.1 (Noodzaak behoudvrijheidsbeperkende maatregelen).7Memorie van toelichting, paragraaf 2.2 (Terrorismeveroordeelden met hoger dreigingsprofieluit detentie) en paragraaf 3.2 (Doelstelling).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 43 bestuurlijke maatregelen kan leiden tot een inmenging in verschillendegrondrechten. Te denken valt aan de bewegingsvrijheid, het recht opprivéleven en de vrijheid van vereniging en vergadering. Ook hetUnierecht is in het geding, aangezien de maatregelen een inperkingkunnen opleveren van het vrij verkeer van personen binnen de EuropeseUnie.8In het licht hiervan dienen nut en noodzaak van de bestuurlijke maatre-gelen grondig te worden gemotiveerd. De Afdeling achtte deze motiveringbij de invoering van de tijdelijke wet niet overtuigend, omdat daaruit nietbleek dat al bestaande straf- en bestuursrechtelijke bevoegdhedendermate tekortschoten dat de maatregelen uit de tijdelijke wet noodza-kelijk waren.9 Ook bij de verlenging van de tijdelijke wet had de Afdelingvragen over de noodzaak, onder meer omdat er toen een kritischevaluatierapport voorlag waaruit bleek dat de meerwaarde van detijdelijke wet beperkt was.10Uit de toelichting blijkt dat de regering de maatregelen uit de tijdelijke wetachter de hand wenst te houden, zodat de partners in de uitvoerings-praktijk over een breed instrumentarium beschikken. Voor de regeringspeelt daarbij in algemene zin een belangrijke rol dat het dreigingsniveausubstantieel is. Meer specifiek wordt opgemerkt dat de toepassing van demeldplicht relevanter wordt, omdat voortaan professionals binnen deradicaliseringsaanpak hierin worden betrokken.Zoals uit het nieuwste evaluatierapport blijkt, zijn de hiervoor genoemdevragen onverminderd relevant, temeer nu de regering permanentmakingvan de vrijheidsbeperkende maatregelen uit de wet voorstelt. Deonderzoekers zien geen noodzaak voor de wettelijke maatregelen met hetoog op de bestrijding van terroristische activiteiten. Gelet op hetvoorgaande ziet de Afdeling geen reden om van de eerder naar vorengebrachte vraagtekens bij deze wettelijke maatregelen af te zien.In de concrete opmerkingen hieronder beperkt de Afdeling zich totopmerkingen over de veranderende aard van de dreiging en demeldplicht.3. Veranderende aard van de dreiging Sinds de totstandkoming van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelenterrorismebestrijding is de aard van de terroristische dreiging inNederland veranderd. Tijdens de totstandkoming van de tijdelijke wetging deze dreiging vrijwel geheel uit van het jihadisme, mede naaraanleiding van de opmars van Islamitische Staat (IS) en het uitroepen vanhet kalifaat.11 Gevreesd werd voor aanslagen door binnenlandsejihadistische bewegingen en sympathisanten van jihadistische groependie zich ontwikkelden tot (solitaire) aanslagplegers. In het dreigingsbeeldwerd daarnaast gewezen op het gevaar van uitreizigers en terugkeerders,8Advies van de Afdeling advisering van 28 oktober 2015 over de Tijdelijke wet bestuurlijkemaatregelen terrorismebestrijding, (W03.15.0235/II), Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 4,punt 1; advies van de Afdeling advisering van 7 juli 2021 over de Wijziging van de Tijdelijke wetbestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verband met het verlengen van dewerkingsduur, (W16.21.0148/II), Kamerstukken II 2021/22, 35 917, nr. 4, punt 1.9Advies van de Afdeling advisering van 28 oktober 2015 over de Tijdelijke wet bestuurlijkemaatregelen terrorismebestrijding, (W03.15.0235/II), Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 4,punt 1 en 2.10Advies van de Afdeling advisering van 7 juli 2021 over de Wijziging van de Tijdelijke wetbestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verband met het verlengen van dewerkingsduur, (W16.21.0148/II), Kamerstukken II 2021/22, 35 917, nr. 4, punt 1.11NCTV, Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland 37, oktober 2014.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 44 die zijn afgereisd naar Syrië of Irak om zich aan te sluiten bij jihadistisch-terroristische netwerken en zouden kunnen worden ingezet vooraanslagplannen.Ook uit het huidige dreigingsbeeld volgt dat nog steeds sprake is van eenaanhoudende, hoge dreiging vanuit het jihadisme.12 Naast deze dreiginggaat er echter ook een reële dreiging uit van personen uit een rechts-terroristisch milieu. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat hetafgelopen jaar in Nederland groepen zijn opgericht van rechts-extremistische jongens en mannen – en enkele vrouwen – van wiesommigen ook terroristisch gedachtegoed aanhangen.13 Vooral de snelleonline radicalisering en mogelijke geweldsdreiging vanuit jongeren inrechts-terroristische online netwerken baren zorgen. Daarnaast vormt eenkleine groep geweldsbereide anti-institutioneel-extremisten een potentiëledreiging voor de nationale veiligheid, zo volgt uit het dreigingsbeeld.Hoewel de tijdelijke wet tot stand is gekomen om de terroristischedreiging vanuit het jihadisme tegen te gaan, blijkt uit de toelichting bij dewet dat ook een dreiging voor de nationale veiligheid die zou uitgaan vanandere vormen van terrorisme dan jihadisme met de voorgesteldemaatregelen kan worden bestreden.14 Uit de evaluatie van de tijdelijkewet blijkt echter dat de wet primair geassocieerd wordt met de jihadis-tische dreiging en niet als mogelijke interventie wordt gezien voor andereterroristische dreigingen, zoals extreemrechtse terroristen.15Daarnaast blijkt uit het evaluatierapport dat er volgens geïnterviewdeprofessionals momenteel weinig aanleiding bestaat om een of meer vande wettelijke maatregelen te overwegen of toe te passen, omdat de wetvolgens hen primair gericht was op het voorkomen van uitreizigers, maarhet nu vaker gaat om personen die terugkeren uit strijdgebieden en ompersonen die na detentie re-integreren in de maatschappij.In dit licht rijst de vraag op welke wijze de maatregelen uit de tijdelijkewet, die met het wetsvoorstel permanent worden gemaakt, aansluiten bijhet huidige dreigingsbeeld. De vraag is of de in het wetsvoorstelopgenomen bevoegdheden passen bij de veranderende aard van dedreiging. Zo is het bijvoorbeeld voorstelbaar dat een fysiek contactverbodminder impact heeft op de radicalisering en geweldsdreiging vanjongeren in rechts-terroristische online netwerken. De toelichting bij hetwetsvoorstel gaat hier niet op in.De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de wijzewaarop de bestuurlijke maatregelen aansluiten bij huidige en toekomstigedreigingsbeelden.Over de aard van de dreiging wordt periodiek gerapporteerd in hetDreigingsbeeld Terrorisme Nederland. De Afdeling merkt terecht op dat ereen aanhoudende, hoge dreiging is vanuit het jihadisme, dat daarmee debelangrijkste terroristische dreiging in Europa blijft, maar daarnaast ookeen reële dreiging uitgaat van personen uit een rechts-terroristisch milieu.In dit kader is van belang om te benadrukken dat de maatregelen uit dewet neutraal zijn ten aanzien van de onderliggende ideologische motievenvoor de gedragingen van de betrokkene in kwestie. Alleen voor het12NCTV, Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland, juni 2025.13Memorie van toelichting, paragraaf 2.1 (Aanhoudende dreiging).14Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3.15M. Diekema e.a., «Evaluatie van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebe-strijding. Nood zoekt wet», Groningen/Utrecht, juli 2024, Kamerstukken II 2023/24, 29 754, nr.730 en bijlage 1157274.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 45 uitreisverbod geldt dat dit vooralsnog vooral van toepassing lijkt opjihadisme, hoewel denkbaar is dat deze maatregel op personen met andergedachtengoed zou kunnen worden opgelegd om uitreis naar strijdgebiedte belemmeren.De Afdeling wijst er tevens terecht op dat het contactverbod fysiek vanaard is en vraagt naar de relatie over het mogelijke gebrek aan impact vaneen fysiek contactverbod op de radicalisering en geweldsdreiging vanjongeren in rechts-terroristische online netwerken. Het kabinet realiseertzich dat het contactverbod ten algemene in zijn huidige vorm fysiek vanaard is en niet kan bijdragen aan het doorbreken van contacten die onlineplaatsvinden. Niettemin geldt dat een fysiek contactverbod wel degelijkmeerwaarde heeft en kan hebben, ook ten aanzien van personen diegemotiveerd zijn door rechts-terroristische ideologieën. Een uitbreidingvan het contactverbod naar online contacten zou overigens een ingrij-pende wijziging van onderhavig voorstel zijn en is dan ook niet aan deorde. De memorie van toelichting is ten aanzien van de ideologischemotieven en de bestuurlijke maatregelen aangevuld in de paragrafen 3.1en 4.2.1.4. Invulling meldplicht De meldplicht bestaat uit de verplichting zich periodiek of eenmalig temelden bij de politie of een andere door de Minister van Justitie enVeiligheid aangewezen organisatie.16 Deze verplichting kan wordenopgelegd als zelfstandige maatregel of in combinatie met een anderemaatregel, zoals een gebieds- of contactverbod of met een uitreisverbod.Uit de toelichting bij de tijdelijke wet volgt dat bij alle toepassingsmoge-lijkheden van de meldplicht deze mede kan worden aangegrepen om incontact te treden met de betrokkene.17 De informatie die uit dat contactvoortvloeit kan worden betrokken bij de dreigingsinschatting ten aanzienvan deze persoon. Ook kan geprobeerd worden in dit contact deradicali-sering te bevorderen.In de toelichting wordt aangehaald dat de meldplicht de in de periode2017–2025 meest opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel is. In depraktijk lijkt de meldplicht echter slechts beperkt bij te dragen aan zicht opde meldende persoon. Volgens de evaluatie komt dit vooral doordatmeldmomenten niet altijd leiden tot zinvolle interacties en door hetontbreken van specifieke vaardigheden om met geradicaliseerdeindividuen om te gaan bij de medewerkers bij wie iemand zich meldt.Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat de regering uitvoeringspar-tijen daarom heeft gevraagd om van de meldplicht een contactmoment temaken met professionals binnen de radicaliseringsaanpak. Volgens deregering wordt toepassing van de meldplicht relevanter en effectieverdoor voortaan professionals binnen de radicaliseringsaanpak hierin tebetrekken. Hiermee beoogt de regering opvolging te geven aan deaanbeveling in het evaluatierapport om de meldplicht te verbeteren doorbij het contactmoment altijd professionals binnen de radicaliserings-aanpak te betrekken.De Afdeling begrijpt deze ontwikkeling. Zij Afdeling werpt wel de vraag opin hoeverre deze aanpak werkelijk zal bijdragen aan het zicht op depersoon aan wie de meldplicht is opgelegd. Kennelijk wordt volstaan meteen verzoek aan partijen in de uitvoering om voortaan contactmomentente zoeken. De meldplicht verplicht echter niet tot inhoudelijk contact16Artikel 2, lid 2, onder a, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.17Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 46 tijdens het melden en ook uit de evaluatie blijkt dat inhoudelijk contact inde praktijk soms wordt afgewezen.18 De meldplicht kan in dergelijkegevallen niet benut worden om een dreigingsinschatting te maken enderadicalisering te bevorderen. Het is tegen die achtergrond de vraag inhoeverre de beoogde verhoging van de effectiviteit van toepassing van demeldplicht is gewaarborgd.De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwarenbij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer derStaten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.De waarnemend Vice-President van de Raad van State,E. HelderIn reactie op dit punt dient allereerst te worden opgemerkt dat demeldplicht bijdraagt aan het zicht op de persoon die anders mogelijkbuiten beeld van bijvoorbeeld veiligheidspartners zou kunnen komen.Daarnaast geldt dat het doel van de meldplicht niet is gelegen inderadicalisering, maar de bescherming van de nationale veiligheid.Niettemin geldt dat het contactmoment wel kan worden benut om zicht tekrijgen op gedragingen van personen. Om die reden zijn naar aanleidingvan het WODC-rapport in recente cases waarin een meldplicht is opgelegdprofessionals op het gebied van CTER (Contraterrorisme, Extremisme enRadicalisering) betrokken. Ten behoeve van voornoemde professionals iseen leidraad professionele oordeelsvorming opgesteld. Deze leidraadwordt onder gemeenten breed onder de aandacht gebracht. In dezeleidraad komen de criteria terug die ook zijn opgenomen in de Wetgegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering en terroris-tische activiteiten (Wet PARTA) en waarlangs het lokaal casusoverleg dientte worden gestructureerd. De memorie van toelichting is naar aanleidingvan het advies van de Afdeling aangevuld in paragraaf 4.2.1.Overige wijzigingenVan de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichtingin hoofdstuk 5 te verduidelijken dat het wetsvoorstel niet beoogt om depositie van hulpverleners werkzaam voor een onpartijdige humanitaireorganisatie, journalisten, kunstenaars en artiesten of wetenschappers teraken. Deze personen vallen namelijk niet onder het criterium uit artikel 2van de Twbmt wanneer zij in het kader van hun (creatieve) werkzaam-heden, de nieuwsgaring of wetenschappelijk onderzoek activiteitenuitvoeren, zoals het onderhouden van contact met geradicaliseerdepersonen.Ook is paragraaf 3.3 geactualiseerd ten aanzien van het aantal opgelegdemaatregelen.Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigdememorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal tezenden.De Minister van Justitie en Veiligheid,D.M. van Weel18M. Diekema e.a., «Evaluatie van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebe-strijding. Nood zoekt wet», Groningen/Utrecht, juli 2024, Kamerstukken II 2023/24, 29 754, nr.730 en bijlage 1157274Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 47