Terugdringen externe inhuur

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 490Vernieuwing van de rijksdienstNr. 363 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN ENKONINKRIJKSRELATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 18 april 2025De laatste jaren zijn de uitgaven aan externe inhuur rijksbreed toege-nomen. De Roemernorm, die bepaalt dat maximaal 10% van de totalepersonele uitgaven besteed mag worden aan externe inhuur, wordtoverschreden1. In het regeerprogramma is daarom opgenomen dat deexterne inhuur substantieel moet worden teruggebracht. In het commis-siedebat Functioneren Rijksdienst van 6 november 2024 (Kamerstuk31 490, nr. 356) heb ik toegezegd om met een plan van aanpak te komen.2In deze brief geef ik u inzicht in welke acties ik tot dusverre heb onder-nomen en welke vervolgaanpak nodig is om de doelstelling uit hetregeerprogramma te realiseren.Tijdens het begrotingsdebat van het Ministerie van Binnenlandse Zaken(BZK) op 19 oktober 2023 heeft de Staatssecretaris Digitalisering enKoninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer toegezegd een nader onderzoekuit te voeren hoe de Roemernorm alsnog zou kunnen worden gerealiseerd(uitvoering motie Nijboer)3. In dit kader heb ik de Auditdienst Rijk (ADR)gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de oorzaken van de overschrij-dingen van de Roemernorm, de sturing en beheersing, de mogelijkeconsequenties bij een strikte toepassing van de Roemernorm en aanbeve-lingen aan de ministeries en hun uitvoeringsorganisaties te formuleren.De uitkomsten van dit onderzoek vormen samen met de follow up van het1202320222021202020192018201720162015201415,4%14,2%13,4%12,2%10,3%10,7%10,4%10,7%9,6%9,8%2TZ202411–0313Kamerstukken II 2023/24, 36 410 VII, nr. 63 kst-31490-363ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 490, nr. 3631 rapport «Grip op ICT inhuur»4 de basis voor de activiteiten om de externeinhuur terug te dringen.AchtergrondIn 2010 heeft het toenmalig kabinet met de Tweede Kamer afsprakengemaakt over externe inhuur5 bij de rijksoverheid. De uitgaven aanexterne inhuur mogen niet meer dan 10% van de totale personeleuitgaven betreffen (de zogenaamde Roemernorm n.a.v. de motie-Roemer6). Deze uitgavennorm voor externe inhuur is richtinggevend,waarbij achteraf door de desbetreffende Minister wordt verklaard waaromde norm al of niet is gerealiseerd.7 In het geval de norm wordtoverschreden, is het uitgangspunt «leg uit» (comply-or-explain). Deministeries zijn verantwoordelijk voor het voldoen aan de norm. Zij leggenverantwoording af in hun departementale jaarverslag. In de Jaarrap-portage Bedrijfsvoering Rijk (JBR) wordt het totaal aan externe inhuur bijhet Rijk inzichtelijk gemaakt8. Sinds 2020 is sprake van een toename vanexterne inhuur. In de jaarverslagen van de ministeries is aangegeven datdeze toename vooral verklaard wordt door exogene factoren, zoalsarbeidsmarktkrapte (met name op het gebied van ICT), de schade-afhandeling Groningen, de afwikkeling van de Toeslagenaffaire en deafhandeling van de COVID crisis. Deze oorzaken worden aangegeven in deverantwoordingen in het jaarverslag van de departementen.Externe inhuur is het deel van de personele uitgaven dat het Rijk aaninhuur besteedt. Deze inhuur is nodig bij piekbelasting, ziekte, moeilijkvervulbare vacatures en specialistische en innovatieve werkzaamheden,dit laatste vooral op het gebied van ICT. Daarnaast biedt inhuur flexibiliteitbij een veranderende vraag naar capaciteit. De beslissing om al of nietover te gaan tot externe inhuur is, binnen de huidige (politieke) kaders,een managementbeslissing binnen het desbetreffende ministerie. Externeinhuur kan worden onderverdeeld in de categorieën beleid, beleidsonder-steunend personeel en uitvoering.In onderstaande tabel, afkomstig uit de JBR 2023, is per categorieaangegeven hoeveel in 2023 procentueel werd besteed aan uitgaven voorexterne inhuur ten opzichte van de totale personele uitgaven:Inhuur percentage 2023Aandeel1. Interim-management5%2. Organisatie- en formatieadvies2%3. Beleidsadvies3%4. Communicatieadvisering2%Totaal Beleid12%5. Juridisch advies6%6. Advisering opdrachtgevers automatisering44%7. Accountancy, financiële en administratieve organisatie8%Totaal (beleids)ondersteunend59%8. Uitvoering (formatie en piek)29%Totaal ondersteuning bedrijfsvoering29%Totale uitgaven aan externe inhuur100%Bron: JBR 2023 4Grip op ICT-inhuur | Rapport | Rijksoverheid.nl5Kamerstuk 31 701, nr. 326Kamerstuk 32 360, nr. 57Kamerstuk 31 701, nr. 328https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31701-21.htmlTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 490, nr. 3632 Uit de tabel blijkt dat in 2023 het meest werd ingehuurd voor ICTwerkzaamheden (44% van de uitgaven externe inhuur) en voor formatieen piekwerkzaamheden bij de uitvoeringsorganisaties (29% van deuitgaven externe inhuur).In wat volgt ga ik eerst in op het onderzoek van de ADR, Rijksbreedonderzoek externe inhuur, en de strategische aanpak voor een duurzameICT arbeidsmarkt om vervolgens aan te geven welke acties reeds zijnondernomen en welke maatregelen (mogelijk) nog in gang worden gezet.Onderzoek ADR: Rijksbreed onderzoek externe inhuurIk heb de Auditdienst Rijk (ADR) gevraagd een onderzoek uit te voerenwaarin zij de nadere verdeling van de externe inhuur over de periode 2018tot en met 2023 per departement (uitgesplitst in kerndepartement,uitvoeringsorganisaties en/of agentschappen) onderzoekt om diepgaanderinzicht te geven in de oorzaken van de overschrijdingen van deRoemernorm, de sturing en beheersing, de mogelijke consequenties bijeen strikte toepassing van de Roemernorm en aanbevelingen te formu-leren aan de ministeries en hun uitvoeringsorganisaties. De belangrijkstebevindingen treft u hieronder aan.9Enkele feitenDe totale uitgaven rijksbreed aan externe inhuur ten opzichte van de totalepersonele uitgaven rijksbreed liggen rond de 13% over er periode2018–2023 en zijn over die periode toegenomen van circa 10% in 2018 totcirca 15% in 2023.De externe inhuur bij de kerndepartementen ligt in de meeste gevallenbeneden de 10%. Externe inhuur moet worden verantwoord in 8 verschil-lende categorieën. Twee inhuurcategorieën samen bepalen circa 80% vande gehele externe inhuur, over de hele periode 2018–2023: categorie 6.Advisering opdrachtgevers automatisering-ICT voor circa 43% encategorie 8. Uitzendkrachten (formatie en piek) voor circa 38%. Bij Beleidwordt 11% ingehuurd. De meeste externe inhuur zit bij de grotere, vaak(maar niet altijd) ICT-gedreven uitvoeringsorganisaties en bij decrisisorganisaties.In onderstaande figuur, afkomstig uit het ADR onderzoek, is de verdelingvan uitgaven externe inhuur voor de jaren 2018–2023 voor de gehelerijksdienst per categorie in percentages weergegeven:9Het gehele ADR rapport is als bijlage bijgevoegd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 490, nr. 3633 Oorzaken overschrijding RoemernormAfhankelijk van de situatie en context van betreffende organisaties zijn eruiteenlopende oorzaken waarom de Roemernorm is overschreden:•(tijdelijke) voorziene en onvoorziene piekbelasting;•specifieke expertise (die de overheid niet zelf in huis wil hebben,benutten innovaties en toepassingen ten behoeve van rijksoverheid);•flexibiliteit (snel op- en afschalen, bijvoorbeeld bij crisisregelingen);•krapte op de arbeidsmarkt (mensen zijn er vaak wel, maar willen niet indienst komen bij de rijksdienst, met name specialistische (ICT)functies);•onzekerheid over structurele financiering (terwijl wel duidelijk is dathet om structureel uit te voeren werkzaamheden gaat) en•soms een wat lage drempel («explain») om mensen in te huren, zekerals er grote maatschappelijke en politieke druk is om gevraagdewerkzaamheden te verrichten.In het extreme geval dat er in het geheel geen externe inhuur zou mogenplaatsvinden, zal volgens de ADR de taakuitvoering en maatschappelijkedienstverlening ernstig in gevaar komen, bijvoorbeeld bij het werken aanhet financieel herstel van de problemen met de kinderopvangtoeslag. Eenzekere mate van externe inhuur wordt gezien als noodzakelijk én gewenstom als overheid haar taken goed te kunnen uitvoeren.Aanbevelingen ADR voor het optimaal benutten van externeinhuurDe ADR geeft een aantal handelingsperspectieven om externe inhuuroptimaal te kunnen benutten.Focus op optimaal benutten van externe inhuur, niet op eenabsolute normUitgaande van de benodigde capaciteit voor het te verrichten werk zijn«het zelf doen», «externe inhuur» en «inkoop» communicerende vaten.Externe inhuur is noodzakelijk én gewenst; het gaat om het op eenoptimale wijze (zo doelmatig mogelijk) benutten daarvan; leg hier defocus op. Benader dit in samenhang vanuit de sourcingstrategieën van devoor taakuitvoering verantwoordelijke (taak)organisaties. Het versterkenvan samenwerking tussen rijksbrede (ICT-) dienstverleners past hier ookbij. In de praktijk wordt er onnodig geschermd met «de ministeriëleverantwoordelijkheid». Het Coördinatiebesluit bestaat en kan zonderTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 490, nr. 3634 aarzeling (na goed overleg) gewoon gebruikt worden om de samen-werking tussen rijksbrede ICT-dienstverleners te verbeteren: dit dientvanzelfsprekend te zijn.Minimaliseren benodigde capaciteitMinder benodigde capaciteit betekent ook minder externe inhuur.(Beleidsmatige) keuzes bepalen al grotendeels de benodigde capaciteit. Erkan daarom niet genoeg aandacht en energie gestoken worden om bij«aanvang» vanuit verschillende betrokkenen (o.a. de taakorganisaties) tedoordenken op welke manier (hoe) bepaalde (urgente) maatschappelijkeopgaven het beste kunnen worden aangepakt. Ook als er sprake is vanbegrijpelijke en steeds toenemende hoge politieke en maatschappelijkedruk.Maak mogelijk andere principiële- en beleidsmatige afwegingenEr kan meer aandacht worden besteed aan het beter inzetten vanrijksmedewerkers op tijdelijke, «moeilijke» onderwerpen. Voor een deelgebeurt dit al via de diverse (flex)pools maar het adagium van «tijdelijkwerk door tijdelijke medewerkers» wordt nog alom gehanteerd. Daarbijpast ook de vraag of de rijksoverheid, meer dan nu, in staat zou willen zijnzelf meer eigen medewerkers in te zetten. Dit zou, zoals ook doorABDTOPConsult in het rapport «Grip op ICT inhuur» is aangegeven, eenaanzienlijke uitbreiding van (ICT-)pools en vergelijkbare voorzieningenkunnen betekenen.Een maximaal percentage inhuur is geen doel op zich; de Roemernorm alsblijvende aanmoedigingUit het onderzoek komt naar voren dat de Roemernorm uit 2010 alsgedateerd wordt ervaren. Dit komt doordat dit een algemene norm is diein de praktijk nuance mist. In sommige gevallen is 10% al «te hoog» en inandere gevallen veel «te laag» en irreëel en ongewenst. Kern van de zaakblijft dat de rijkoverheid optimaal met externe inhuur om moet gaan opeen zo effectief en efficiënt mogelijke wijze. De Roemernorm is echter welalom bekend en blijft volgens de ADR een mooie «trigger» totdat er eenbeter alternatief is gevonden.De situaties verschillen vaak in bijvoorbeeld maatschappelijke urgentie, deaard van organisaties, de arbeidsmarkt en technologische ontwikkelingen.Om goed zicht te houden en scherp te blijven op «het optimaal inzettenvan externe inhuur», in samenhang met genoemde relatie met HRM enInkoop, acht de ADR het zinvol om de ingezette monitoring mét (nogbetere en kritischere) verantwoording te blijven doen. De rijksoverheidzou als jaarlijks resultaat gerealiseerde verbeteringen, in lijn met deaanbevelingen, kunnen presenteren, bijvoorbeeld in de JaarrapportageBedrijfsvoering Rijk. Bij dit onderwerp is iedere keer een stap vooruit (inde doelmatigheid) belangrijker dan het behalen van een door de politiekgewenste norm.Activiteiten op het gebied van ICT inhuurABD Topconsult heeft in april 2024 het onderzoek Grip op ICT inhuur10afgerond naar het terugdringen van externe inhuur op het terrein van ICT.Dit is van belang omdat externe inhuur op het terrein van ICT 44% (in2023) van de totale inhuur bedraagt. Naar aanleiding hiervan is er eenstrategische aanpak voor een duurzame ICT-arbeidsmarkt opgesteld.10Grip op ICT-inhuur | Rapport | Rijksoverheid.nlTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 490, nr. 3635 Strategische aanpak voor een duurzame ICT-arbeidsmarktDe rijksoverheid staat voor een structurele uitdaging op het gebied vanICT-capaciteit. De toenemende digitalisering vraagt om gespecialiseerdekennis, terwijl de arbeidsmarkt steeds krapper wordt. Binnen de I-strategieRijk wordt er aanvullend beleid ontwikkeld op het staande personeels-beleid van de rijksoverheid om deze uitdaging op te vangen en grip tekrijgen op de instroom, doorstroom en borging van cruciale digitaleexpertise. Om hier structureel op in te spelen, wordt er een programmaontwikkeld waarin diverse projecten worden samengebracht die bijdragenaan een toekomstbestendige ICT-arbeidsmarkt. Dit programma, genaamdICT-Personeelsstrategie richt zich op meerdere strategische pijlers diegezamenlijk de afhankelijkheid van externe inhuur verminderen en deinterne kennispositie versterken. De aanpak rust op de volgende pijlers, inde bijlage bij deze kamerbrief worden deze nader toegelicht en wordt perpijler aangegeven welke activiteiten in gang zijn gezet:A.Gerichte regie op ICT-capaciteit en personeelsontwikkeling;B.Instroom van nieuw talent als oplossing voor kennis- en capaciteitsbe-houd;C.Stimuleren gebruik interne ICT-pools;D.Positionering als concurrerende ICT-werkgever;E.Duurzame ontwikkeling en retentie van ICT-talent.VervolgHet kabinet is de ADR en ABD Top Consult erkentelijk voor hun onder-zoeken over externe inhuur. Beide onderzoeken dragen bij aan het inzichtvan de inhoud en omvang van externe inhuur, de mogelijke oorzaken vanoverschrijding van de Roemernorm en wat er zou moeten gebeuren omde externe inhuur terug te dringen.Uit deze onderzoeken blijkt dat externe inhuur een legitiem instrument isom te voorzien in de noodzakelijke personele capaciteit bij piekbelasting,ziekte, moeilijk vervulbare vacatures en specialistische en innovatievewerkzaamheden. Dit laatste vooral op het gebied van ICT. Daarnaast biedtinhuur flexibiliteit bij een veranderende vraag naar capaciteit. In hetextreme geval dat er in het geheel geen externe inhuur zou mogenplaatsvinden, zal volgens de ADR de taakuitvoering en maatschappelijkedienstverlening ernstig in gevaar komen. Een zekere mate van externeinhuur wordt gezien als noodzakelijk én gewenst om als overheid haartaken goed te kunnen uitvoeren. Terugkijkend is in 2023 het meestingehuurd voor ICT- werkzaamheden (44% van de totale uitgaven aanexterne inhuur) en voor formatie en piekwerkzaamheden bij uitvoeringsor-ganisaties (29% van de totale uitgaven aan externe inhuur).De Roemernorm uit 2010 wordt volgens de ADR als gedateerd ervaren. Denorm is echter wel alom bekend en heeft in die zin een signaalfunctie. Eenalternatieve norm, zoals een gedifferentieerde norm met bijvoorbeeldverschillende percentages per inhuur-categorie, acht de ADR weinigzinvol, omdat dit geen recht doet aan de complexe werkelijkheid.Monitoring én verantwoording over gerealiseerde verbeteringen acht deADR wel van belang.Het kabinet houdt dan ook vast aan de doelstelling dat de uitgaven aanexterne inhuur in lijn moeten komen met de Roemernorm. De ADR doet indit kader zowel aanbevelingen die de ministeries en hun uitvoeringsorga-nisaties zelf op moeten pakken, als aanbevelingen die een rijksbredecomponent hebben. Aanbevelingen die betrekking hebben op de internebedrijfsvoering per ministerie zien op het sturen aan de «voorkant»: is deinzet van externe inhuur wel echt nodig? Dit gaat over beleidsmatigeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 490, nr. 3636 afwegingen en het minimaliseren van (externe) capaciteit. Aanbevelingenmet een rijksbrede component gaan over de flexibele inzet van personeel,zoals het werken met diverse pools. De suggestie van de ADR is om ditverder uit te breiden en nog meer dan nu, medewerkers veel flexibeler inte zetten. Dit zou volgens de ADR ook bij kunnen dragen aan de wensenvan mensen (ook hen die nog aarzelen om bij de rijkoverheid in dienst tewillen komen) voor meer afwisseling/keuze en flexibiliteit in hun werk. Ditzou moeten worden vormgegeven in samenhang met de sourcingstrategieën van de voor taakuitvoering verantwoordelijke (taak)organi-saties. Het versterken van samenwerking tussen rijksbrede (ICT-)dienstverleners past hier goed bij.Specifiek op het terrein van ICT inhuur beveelt ABD TopConsult in haaronderzoek Grip op ICT inhuur aan om de externe inhuur van ICT’ers terugte dringen. De rode draad door de handelingsperspectieven is dat webewuster moeten sturen op de ontwikkeling van onze ICT en daarmee dusook op ICT-inhuur. Ook wordt aangegeven dat de grote vraag naarICT-capaciteit de komende jaren niet zal afnemen. Door de inzet vanICT-middelen zoals arbeidsbesparende technologie/AI/data gedrevenwerken zorgt dit ervoor dat binnen andere domeinen minder personeel enexterne inhuur nodig is. Op de korte termijn vraagt dit echter wel meerICT-ers. Het Rijk staat hierin niet alleen: ook bedrijven herkennen de drukvan ICT-ontwikkelingen en de bijbehorende inhuurdiscussies. Een risico isdat organisaties in hun voortbestaan te veel afhankelijk worden vanexterne inhuur: organisaties waar veel externen werkzaam zijn zoudenvolgens het advies moeten werken aan een betere integratie van internenen externen, een goede planning van het werk en ontschotting van ICT,HR en Inkoop.De aanbevelingen uit beide rapporten sluiten aan bij de voornemens die ikheb neergelegd in de brief aan Uw Kamer over de stappen die wordengezet in het kader van de taakstelling en de doorontwikkeling van derijksoverheid. Vanuit mijn coördinerende rol zet ik de komende tijd in opde doorontwikkeling van de rijksbrede bedrijfsvoering, onder andere doormedewerkers en middelen opgavegericht in te zetten op departements- endomein overstijgende dossiers.Daarnaast zal externe inhuur kunnen worden verminderd door in te zettenop het intern uitvoeren van taken waarvoor eerder externe inhuurplaatsvond. Door dergelijke «verambtelijking» neemt de omvang van«personeel in dienst» (de fte’s) toe. Gelet op de toekomstbestendigheid(o.a. borgen kennis) van de rijksoverheid en het feit dat «verambtelijken»per saldo een financiële besparing oplevert ten opzichte van «externinhuren», wordt nadrukkelijk door het kabinet geaccepteerd dat verambte-lijken een opwaartse druk geeft op de omvang van het rijksbredepersoneelsbestand. Voorts zal ook de aanpak van de schijnzelfstandigheid(wet DBA) onder meer tot gevolg hebben dat meer medewerkers inambtelijke dienst zullen worden genomen in plaats van extern ingehuurd,ook leidt dit ertoe dat een aantal zzp-contracten niet wordt verlengd.De aanbeveling van de ADR om goed zicht te houden en scherp te blijvenop «het optimaal inzetten van externe inhuur» vind ik zinvol. De informa-tiebronnen om de voortgang te monitoren zijn de begrotingen(september) en jaarverslagen (mei) van de ministeries en hun uitvoerings-organisaties. Daarin wordt toegelicht wat de ontwikkelingen m.b.t. deexterne inhuur zijn en wordt aangegeven wat de stand van zaken is m.b.t.de Roemernorm. Jaarlijks (mei) neem ik dan het samenvattende resultaatvan alle ontwikkelingen op in de Jaarrapportage bedrijfsvoering RijkTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 490, nr. 3637 (JBR). Dit sluit aan bij het in de motie Sneller/Vermeer11 gevraagde, thansin ontwikkeling zijnde dashboard voor realisatie van de Roemernorm.Schematisch ziet dit er als volgt uit:WatWieRapportagesStand van zaken terugdrin-gen externe inhuur perministerieAlle ministeriesDepartementale begroting(september)/jaarverslag (mei)Overzicht rijksbrede externeinhuur stand van zaken engerealiseerde verbeteringenBZKJaarrapportage bedrijfsvoeringRijk (mei)Dashboard externe inhuurBZKIn ontwikkeling Zoals hierboven aangegeven, is het primair de verantwoordelijkheid vande ministeries en hun uitvoeringsorganisaties om de externe inhuur terugte dringen. Ik kan en wil daar niet in treden omdat ministeries en hunuitvoeringsorganisaties zelf het beste kunnen beoordelen of in bepaalde,specifieke gevallen externe inhuur nodig is voor de taakuitvoering enmaatschappelijke dienstverlening.Desalniettemin acht ik het van belang dat de trend dat de Roemernormwordt overschreden, wordt doorbroken en er een daling zal wordengerealiseerd. Ik zal daarom de voortgang van de reductie periodiekbespreken in de Ministeriële Commissie Taakstelling Rijksdienst. In mei2025 verschijnen de rapportages over het jaar 2024, de stand ten opzichtevan de Roemernorm in 2024 is de zogenaamde 0-meting. In de daaropvol-gende rapportages wordt de voortgang gemonitord. Indien daaruit blijktdat de stijgende trend niet wordt doorbroken, zal ik op dat moment inoverleg met de collega’s bezien welke aanvullende maatregelen nodigzijn.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J.J.M. Uitermark11Kamerstuk 31 490, nr. 354Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 490, nr. 3638