Schijnzelfstandigen en Pensioenopbouw

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 043Toekomst pensioenstelsel31 311Zelfstandig ondernemerschapNr. 688 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 juli 2025Tijdens het Commissiedebat Pensioenonderwerpen op 21 november 2024(Kamerstuk 32 043, nr. 678) heb ik aan uw Kamer toegezegd om metsociale partners in gesprek te gaan over het vraagstuk van schijnzelfstan-digen in relatie tot pensioenopbouw en premie-inleg, en uw Kamervervolgens te informeren over de uitkomsten en bevindingen van dezegesprekken. De gesprekken met sociale partners en de Pensioenfederatiehebben in de afgelopen maanden plaatsgevonden. Met deze briefinformeer ik u over de uitkomsten.Schijnzelfstandigheid en pensioenopbouwHet principe «geen premie, wel recht» is één van de solidariteitsken-merken van ons pensioenstelsel en houdt kort gezegd in dat door eenwerknemer pensioenaanspraken worden opgebouwd, ook als dewerkgever hiervoor geen premie heeft afgedragen aan het pensioenfonds.Dit solidariteitsprincipe speelt ook bij schijnzelfstandigheid. Wanneer blijktdat een zelfstandige in een arbeidsrelatie volgens het arbeidsrechtkwalificeert als werknemer, horen daar ook de rechten en plichten van eenwerknemer bij vanaf het moment dat hier sprake van is. Vanuit hetprincipe «geen premie, wel recht» volgt daarom ook dat de werkendevanaf het moment van aanvang van de werkzaamheden als schijnzelf-standige (en dus werknemer) pensioenaanspraken heeft opgebouwd alsde werkende aan de daarvoor geldende voorwaarden heeft voldaan, tenzijer sprake is van een uitzonderlijke omstandigheid. Dat het pensioenfondsin de periode van schijnzelfstandigheid nog niet bekend was met dewerkende, is niet relevant voor de opbouw van pensioenaanspraken.1Het onjuist kwalificeren van de arbeidsrelatie kan aanzienlijke gevolgenhebben voor zowel de schijnzelfstandige als de opdrachtgever. Voor de1Kamerstukken II 2024/25, 31 311, nr. 277 kst-32043-688ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6881 opdrachtgever kan een onjuiste kwalificatie van de arbeidsrelatie leidentot arbeidsrechtelijke vorderingen door de werkende (bijv. loondoorbe-taling bij ziekte, vakantiegeld, vakantiedagen), naheffing van loonhef-fingen en nabetalingen van pensioenpremies. Voor het UWV kanschijnzelfstandigheid leiden tot de verplichting om een uitkering teverstrekken ondanks dat er geen premies voor de werknemers-verzekeringen zijn betaald.Een belangrijk gevolg voor de schijnzelfstandige is dat de (her)kwalificatievan de arbeidsrelatie kan leiden tot het terugvorderen door de Belasting-dienst van de door deze schijnzelfstandige genoten fiscale voordelen,zoals de zelfstandigenaftrek of de MKB-winstvrijstelling.Het pensioenfonds zal zich indien sprake is van een claim van eenschijnzelfstandige, moeten inspannen om de niet-betaalde pensioen-premie te verhalen op de werkgever. Deze werkgever kan vervolgens hetwerknemersdeel van de premie mogelijk weer op de schijnzelfstandigeverhalen.2 Het is echter denkbaar dat het pensioenfonds de verschuldigdepensioenpremie niet (meer) kan verhalen op de werkgever, bijvoorbeeldomdat de werkgever niet meer bestaat of vanwege verjaring van depremievordering.3 In dat geval komen de kosten van eventuele pensioen-aanspraken van schijnzelfstandigen voor rekening van het fondscollectief.Pensioenaanspraken verjaren immers niet.Voor het daadwerkelijk kunnen claimen van pensioen ligt er ook eenbepaalde bewijslast bij de schijnzelfstandige. De schijnzelfstandige zalnamelijk moeten aantonen dat er sprake was van een arbeidsovereen-komst in plaats van werk als zelfstandige. In dat verband kan hetpensioenfonds (aanvullend) bewijs van de schijnzelfstandige vragen, zoalsgestuurde facturen, aangifte inkomstenbelasting, correspondentie,onderliggende overeenkomst, of andere documentatie en/of informatiedie de aard van de arbeidsrelatie ondersteunt. Dit (aanvullende) bewijs isvoor het pensioenfonds ook van belang om, indien geoordeeld wordt datde schijnzelfstandige recht heeft op pensioen, de juiste aanspraak toe tekennen.In de memorie van toelichting van het wetsvoorstel Verduidelijkingbeoordeling arbeidsrelaties en rechtsvermoeden (Vbar) wordt ingeschatdat er grofweg 200.000 schijnzelfstandigen zijn.4 Het is aannemelijk datschijnzelfstandigheid in bepaalde sectoren meer voorkomt dan in anderesectoren.Op dit moment zijn er geen signalen dat er op grote schaal claims bijpensioenfondsen worden neergelegd. Het is echter niet uitgesloten datveel schijnzelfstandigen zich pas (veel) later bij het pensioenfonds zullenmelden, bijvoorbeeld bij pensioenleeftijd of andere life-events. Dit kanconsequenties hebben voor het fondscollectief, omdat pensioenaan-spraken niet verjaren, en het – naarmate het dienstverband langer geledenplaats had – moeilijker zal zijn voor het pensioenfonds om premie nog teverhalen op de werkgever.De groep schijnzelfstandigen is niet homogeen en bestaat zowel uitkwetsbare schijnzelfstandigen aan de basis van de arbeidsmarkt alsschijnzelfstandigen die vanuit een financieel meer bewuste en stevigepositie, in weerwil van het arbeidsrecht, ervoor hebben gekozen het werkals zelfstandige te verrichten. Uit de gesprekken met de sociale partners2Kamerstukken II 2024/25, 31 311, nr. 2773ECLI:NL:HR:2025:4234Hoofdstuk 7.1 memorie van toelichting wetsvoorstel VbarTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6882 en de Pensioenfederatie blijkt dat alle partijen het er over eens zijn dat debeschermingsgedachte van het principe «geen premie, wel recht» eenessentieel onderdeel is van ons pensioenstelsel. Het belang van desolidariteitsgedachte die aan dit principe ten grondslag ligt en dat dezeertoe leidt dat individuele werknemers zijn beschermd tegen de financiëlegevolgen van een nalatige werkgever wordt door iedereen onder-schreven. Alle partijen vinden het daarbij zonder enige twijfel belangrijkdat ook kwetsbare schijnzelfstandigen door het principe «geen premie,wel recht» worden beschermd.Tegelijkertijd is hierbij ook het ongemak benoemd dat gevoeld wordt bijeen scenario dat een potentieel grote groep schijnzelfstandigen eenberoep kan doen op pensioenaanspraken die, als geen premieverhaalmeer mogelijk is, door het fondscollectief (en dus de overige deelnemersvan het fonds) moeten worden opgebracht. In dat verband ziet men ookdat de wetgever het vraagstuk rond pensioenopbouw van schijnzelfstan-digen destijds bij de beschrijving van de kaders van «geen premie welrecht», niet op het netvlies lijkt te hebben gehad.Het principe «geen premie, wel recht» is, zoals in de parlementairegeschiedenis is aangegeven, niet onbegrensd.5 In uitzonderlijke omstan-digheden, waaronder in ieder geval (maar niet limitatief) boze opzet envrijwillige voortzetting door de wetgever zijn genoemd, geldt het principe«geen premie, wel recht» niet. Het is denkbaar dat, in de context vanpensioenopbouw door schijnzelfstandigen (kwalificerend als werknemer),waarvoor geen premieverhaal mogelijk is, onverkorte toepassing van hetuitgangspunt «geen premie, wel recht» niet in de rede ligt omdat ersprake kan zijn van uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in dewetsgeschiedenis. Dit kan, naast het eerder genoemde boze opzet,bijvoorbeeld aan de orde zijn als een schijnzelfstandige de keuze heeftgemaakt om, in weerwil van het arbeidsrecht, als zelfstandige het werk teverrichten. In dat geval heeft de schijnzelfstandige net als bij de al eerdergenoemde uitzonderlijke omstandigheden een duidelijke eigen rol in hetniet betalen van de pensioenpremie. Dit geldt des te meer wanneer dezeschijnzelfstandige zich pas kenbaar maakt bij het pensioenfonds op eenmoment dat alle premieverhaal op de werkgever door verjaringonmogelijk is geworden, zeker nu er brede maatschappelijke aandacht isgeschonken aan dit onderwerp.6Verkende handelingsperspectievenIn de gesprekken is een aantal handelingsperspectieven verkend tenaanzien van dit vraagstuk. Met name is gesproken over de (on)mogelijk-heden om voorwaarden aan pensioenopbouw te stellen in de regle-menten van pensioenfondsen, en het verduidelijken van de reikwijdte van«geen premie, wel recht» in relatie tot schijnzelfstandigheid. De Landsad-vocaat heeft ter ondersteuning van de gesprekken geadviseerd. Dit adviesis als bijlage bij deze brief gevoegd. Hieronder ga ik op de hierbovengenoemde handelingsperspectieven nader in.Aanpassing reglementenIn de gesprekken is verkend of en hoe pensioenfondsen in hun regle-menten eventuele uitzonderingsbedingen kunnen opnemen om zo intoekomstige gevallen de opbouw van pensioenaanspraken door schijn-zelfstandigen op grond van «geen premie, wel recht» te beperken.5Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 3, p. 636Hoofdstuk 7.1 memorie van toelichting wetsvoorstel VbarTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6883 Uit het advies van de Landsadvocaat volgt dat een algemeen geformu-leerde voorwaarde met de strekking «geen premie, geen recht» naar allewaarschijnlijkheid geen stand zal houden. Wil een dergelijke voorwaardevolgens de Landsadvocaat stand houden, schrijft hij in zijn advies dat dezeten minste zal moeten voldoen aan de volgende vereisten: «(i) zichbeperken tot schijnzelfstandigen die daar (wel) bewust en uit vrije wil voorhebben gekozen, (ii) voorzien in een voldoende bescherming voorkwetsbare schijnzelfstandigen, (iii) duidelijk en ondubbelzinnig zijn en(iv) in het geval van verplichtstelling, voorkomen dat het doel van deverplichtstelling (te veel) wordt ondergraven.Wil een dergelijke bepaling in de ogen van de Landsadvocaat houdbaarzijn, zal hiervoor moeten gelden dat de schijnzelfstandige zich ervanbewust was, of in ieder geval had moeten zijn, dat hij of zij zelf voor hetpensioen moest zorgdragen. Is hiervan geen sprake, bijvoorbeeld omdatde werkverschaffer eenzijdig heeft opgelegd dat iemand uitsluitend alszelfstandige aan de slag kon, dan zal volgens de Landsadvocaat hetuitgangspunt «geen premie, wel recht» in beginsel onverkort moetengelden. Meerdere pensioenfondsen hebben inmiddels voorwaardenopgenomen in hun reglementen. Het zal uiteindelijk aan de rechter zijnom de houdbaarheid van deze clausules te toetsen.Verduidelijken van de reikwijdte van «geen premie, wel recht» in relatietot schijnzelfstandigheid.Met de sociale partners en Pensioenfederatie heb ik besproken dat hetwenselijk is dat in de toelichting bij wetgeving een verduidelijking van dereikwijdte van «geen premie, wel recht» in relatie tot schijnzelfstandigheidwordt opgenomen met als strekking dat het denkbaar is dat «geen premie,wel recht» niet van toepassing is als de schijnzelfstandige zelf de keuzeheeft gemaakt om, in weerwil van het arbeidsrecht, als zelfstandige hetwerk te verrichten. Met een dergelijke passage wordt aan pensioen-fondsen en rechters extra handvatten geboden om een aanvraag van eenschijnzelfstandige voor pensioen met een beroep op «geen premie, welrecht» te beoordelen. Het gaat hier dus specifiek om een toets op het rechtop pensioen wanneer géén premie is afgedragen en dit betreft dusnadrukkelijk geen nieuwe toets op de arbeidsrelatie.Een passage met bovenstaande strekking is opgenomen in de memorievan toelichting van het wetsvoorstel Vbar en het nader rapport Vbar datrecentelijk aan uw Kamer is gestuurd. In de passage wordt ook toegelichtdat het, naarmate het overeengekomen uurtarief van de schijnzelfstandigehoger is (en zeker als dit hoger is in vergelijking met medewerkers inloondienst), eerder denkbaar zal zijn dat er sprake is van een (wel)bewuste keuze van de schijnzelfstandige. Naarmate het uurtarief hoger iskan eerder worden verwacht dat een schijnzelfstandige zelf heeftzorggedragen, of in elk geval heeft kunnen zorgdragen, voor eenpensioenvoorziening. Ook andere factoren zoals het genieten van fiscalevoordelen, waaronder het gebruik maken van de zelfstandigenaftrek of deMKB-winstvrijstelling kunnen een indicatie zijn van een (wel)bewustekeuze van de schijnzelfstandige. Ten overvloede wordt hierbij opgemerktdat het hier gaat om de vraag of mogelijk sprake is van een uitzonderlijkeomstandigheid die een uitzondering op het beginsel van «geen premie,wel recht» rechtvaardigt, en niet om de kwalificatie van de arbeidsrelatiezelf. Aan deze vraag wordt immers pas toegekomen als vast is komen testaan dat sprake is (geweest) van een arbeidsovereenkomst. Ook wordtherhaald dat alleen onder uitzonderlijke omstandigheden van het principe«geen premie, wel recht» kan worden afgeweken. Het uitgangspunt blijftdat een werkende zich kan beroepen op het principe «geen premie, welTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6884 recht» wanneer dit van toepassing is.7 In de context van het bovenstaandeis het aan pensioenfondsen om in geval van een claim waar geen premietegenover staat te motiveren of er (een) voldoende reden en grondslag isom van het uitgangspunt «geen premie, wel recht» af te wijken en zich ineen voorkomend geval tegen een claim te verweren.8Overige advisering door de LandsadvocaatDe Landsadvocaat heeft in het advies ook een aantal andere vragenbeantwoord die relevant zijn voor het vraagstuk omtrent pensioenopbouwdoor schijnzelfstandigen.De Landsadvocaat is in zijn advies met name ook ingegaan op de vraaghoe het beperken van pensioenaanspraken moet worden gezien in hetlicht van artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor deRechten van de Mens (EP EVRM) en artikel 17 van het Handvest.9 In mijnbrief van 8 november 2024 heb ik aangegeven dat als er reeds rechtenbestaan, deze in het licht van de bescherming van het eigendomsrecht,niet zonder meer met terugwerkende kracht kunnen worden beperkt danwel worden geclausuleerd door bijvoorbeeld een verjaringstermijn.10De bescherming van het eigendomsrecht is echter niet absoluut. Inperkingvan die eigendomsrechten is echter wel aan hele strenge eisen gebonden.Beperking van het eigendomsrecht is alleen mogelijk als (i) de beperkingvoorzien is bij wet, (ii) de beperking het algemeen belang dient en(iii) sprake is van een fair balance tussen de eisen van het algemeenbelang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.Uit het advies van de Landsadvocaat blijkt dat in het geval van eenverplichtgesteld pensioenfonds het goed denkbaar is dat in ieder geval zalkunnen worden voldaan aan de eerste twee criteria. Voor eenniet-verplichtgesteld pensioenfonds is de onderbouwing van dezetwee criteria ingewikkelder, hierbij is namelijk sprake van een vrijwilligeaansluiting door de betreffende werkgever(s) bij die fondsen. Het fondsheeft in dat geval in de regel meer mogelijkheden (ook niet-juridische) omde aangesloten werkgevers alsnog te bewegen tot premieafdracht.De fair balance test is een zware toets. Of sprake is van een fair balance isin belangrijke mate afhankelijk van de mate waarin het eigendom wordtingeperkt. Naarmate een meer ingrijpende maatregel wordt genomen zalhet moeilijker zijn om aan de fair balance test te voldoen. Bij ontnemingvan eigendom zal daarbij doorgaans enkel sprake van zijn van een fairbalance als compensatie wordt geboden door de Staat.Enkel onderuitzonderlijke omstandigheden kan compensatie achterwege wordengelaten. Wanneer van dergelijke uitzonderlijke omstandigheden preciessprake is, volgt niet uit de jurisprudentie. Voor een uitgebreide analyseverwijs ik naar het bijgevoegde advies van de Landsadvocaat.Zoals gezegd hebben schijnzelfstandigen, tenzij er sprake is van eenuitzonderlijke omstandigheid, pensioenaanspraken opgebouwd, zelfs alshier geen premies voor zijn betaald. Bij de afweging of deze rechteneventueel (deels) zouden moeten worden ingeperkt is van belang dat ditzeer ingrijpend is en aan hele strenge eisen is gebonden11. Een dergelijkeingrijpende maatregel kan en moet alleen worden overwogen als er7Hoofdstuk 7.1 memorie van toelichting wetsvoorstel Vbar8Kamerstukken II 2005/06, 30 413, 24, p. 25.9Kamerstukken II 2024/25, 31 311, nr. 27710Kamerstukken II 2024/25, 31 311, nr. 27711Het gaat hierbij om ontneming van eigendomTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6885 verder geen handelingsperspectief meer is en ingrijpen noodzakelijk is.Dat is nu niet aan de orde. Er zijn geen signalen dat op grote schaal claimsworden ingediend bij pensioenfondsen en de gevolgen van schijnzelfstan-digheid en pensioenopbouw zijn nog onvoldoende bekend. Het isbelangrijk dat de geschetste kaders en effecten van de genomen maatre-gelen, bijvoorbeeld in jurisprudentie, uitkristalliseren en meer verankerdworden.ConcluderendZoals eerder benoemd zijn er een tweetal handelingsperspectieven waargevolg aan wordt gegeven, zo is er in de wetstoelichting van Vbar eenverdere verduidelijking opgenomen van de reikwijdte van «geen premie,wel recht» in relatie tot schijnzelfstandigheid en worden er door pensioen-fondsen voorwaarden in de reglementen opgenomen om zo in toekom-stige gevallen de opbouw van pensioenaanspraken door schijnzelfstan-digen op grond van «geen premie, wel recht» te beperken. Het is vanbelang om constructieve gesprekken te blijven voeren met socialepartners en de pensioensector en de ontwikkelingen ten aanzien vanclaims van schijnzelfstandigen op pensioenaanspraken en effecten vandeze handelingsperspectieven nauwlettend te monitoren. Ik zal uw Kamerhierover op geëigende momenten informeren.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,Y.J. van HijumTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6886