Kabinetsreactie op rapport SEO 'Hard waar het moet, zacht waar het kan - de effectiviteit van boeteverhogingen om naleving van arbeidswetten voor eerlijk werk te bevorderen'

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 XVVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Sociale Zaken enWerkgelegenheid (XV) voor het jaar 2025Nr. 114 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 juli 2025Op 28 april 2025 heeft SEO zijn rapport «Hard waar het moet, zacht waarhet kan. De effectiviteit van boeteverhogingen om naleving van arbeids-wetten voor eerlijk werk te bevorderen» afgerond. In deze brief reageer iknamens het demissionair kabinet op dit advies. Daarnaast worden enkeletoezeggingen en een motie afgedaan.In januari 2021 heeft mijn voorganger uw Kamer geïnformeerd over hetboetebeleid van SZW.1 In die brief wordt toegelicht dat het stelsel vanboeteregels wijd- en fijnvertakt is, en dat er sprake is van individuelegevalsbehandeling en adequate rechtsbescherming. Er is door onderandere kamerleden Ceder en Van Kent een oproep om de boetes voor hetbegaan van misstanden te verhogen. Ik heb toegezegd daarnaar te kijken.Deze oproep raakt aan een bredere discussie die momenteel gevoerdwordt. Bij de aanpak van arbeidsmisstanden en de inzet van het instru-mentarium dat hiervoor beschikbaar is, moet immers ook goed gekekenworden naar de maatschappelijke effecten die ermee bewerkstelligdkunnen worden. Het doel is om arbeidsmisstanden te verminderen endaarmee de positie van kwetsbare werknemers te verbeteren. Daarom ishet belangrijk te weten of en hoe het verhogen van boetes hieraanbijdraagt voordat we de boetes daadwerkelijk gaan verhogen.In dat licht heeft mijn voorganger opdracht gegeven aan SEO tot eenverdiepend onderzoek naar de effectiviteit van boetehoogtes alsonderdeel van het bredere handhavingsinstrumentarium. Het onderzoekricht zich op vier arbeidswetten op het domein van Eerlijk Werk: De Wetminimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml), de Wet arbeidvreemdelingen (hierna: Wav), de Wet allocatie arbeidskrachten door1Kamerstukken II 2020/21, 35 570 XV, nr. 83. kst-36600-XV-114ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 1141 intermediairs (hierna: Waadi) en de Wet arbeidsvoorwaarden gedeta-cheerde werknemers in de Europese Unie (hierna: WagwEU).Het demissionair kabinet is SEO erkentelijk voor dit rapport. Het rapportvan SEO bevat conclusies en aanbevelingen voor de inrichting van hetboetebeleid gericht op het stimuleren van naleving van de arbeidswetten.In deze brief beschrijf ik allereerst de essentie van het huidige boetebeleid,en schets ik daarna de kern van de bevindingen. Tot slot ga ik specifiek inop de conclusies en aanbevelingen uit het rapport. Zo ben ik voornemensom op basis van de aanbevelingen en conclusies van SEO de boetes vande arbeidswetten te verhogen door bij het nieuwe normbedrag rekeningte houden met een fictieve indexatie over de afgelopen jaren. Daarnaastzal indexatie jaarlijks plaats gaan vinden om te zorgen dat in de toekomstde reële waarde van boetes gelijk blijft. Dit zal ik in deze brief nadertoelichten.1. Essentie van het huidig boetebeleid De essentie van het boetebeleid in de arbeidswetten evenals dilemma’s bijde uitwerking heeft mijn voorganger neergelegd in de Handhavingskoers2022–20252, die momenteel wordt herijkt. Werkgevers zijn primairverantwoordelijk voor de naleving van geldende wet- en regelgeving. DeArbeidsinspectie is als toezichthouder op deze naleving het sluitstuk.Effectieve en daadkrachtige handhaving en toezicht draagt bij aan debeleidsdoelen. Het algemene streven is dat de naleving van wet- enregelgeving zo groot mogelijk is.In wet- en regelgeving zijn gradaties in de ernst en verwijtbaarheid vanovertredingen opgenomen, omdat de consequenties van overtredingenvoor bijvoorbeeld werknemers kunnen verschillen. Zo kan overtreding vande ene norm worden gesanctioneerd met een waarschuwing of boete,terwijl inspecteurs in situaties van ernstig gevaar of herhaaldelijkeovertredingen werkzaamheden kunnen stilleggen. Daarom is hetessentieel dat in de handhaving steeds het vaststellen van de feiten enomstandigheden van het specifieke geval centraal staat. Daarmee is eenproportionele individuele gevalsbeoordeling en rechtsbescherminggeborgd.3 Op wetsniveau zijn de verschillende instrumenten ingeregelden voor alle arbeidswetten zijn beleidsregels vastgesteld waarin vooriedere afzonderlijke overtreding boetenormbedragen zijn vastgesteld.4 Ditstelsel is wijd- en fijnvertakt. De Arbeidsinspectie past deze boetebeleids-regels toe in haar toezichts- en handhavingspraktijk. Bij aanpassingen vanhet boetebeleid zal daarom ook de uitvoerbaarheid moeten wordenmeegewogen.2. De kern van de bevindingen SEO geeft aan dat uit de literatuur blijkt dat instrumenten gericht opafschrikking, zoals boetes, beter werken bij werkgevers die bewust de wetovertreden en niet naleven omdat de kosten van naleving niet opwegentegen de baten (niet-willers). Instrumenten gericht op educatie eninlichting werken in het algemeen beter bij doelgroepen die de wet wel nawillen leven, maar over weinig informatie, middelen of capaciteitenbeschikken om arbeidswetten te kunnen naleven (niet-kunners enniet-weters).2Zie Kamerbrief meerjarige handhavingskoers 2022-2025 | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl3Zie Kamerbrief meerjarige handhavingskoers 2022-2025 | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl4Zie bijvoorbeeld de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wml: wetten.nl - Regeling -Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag2018 - BWBR0041512Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 1142 Het rapport laat zien dat boetes in theorie effectief kunnen zijn, mits aandrie voorwaarden is voldaan: de pakkans is voldoende hoog, de boeteweegt financieel zwaarder dan de baten van overtreding, en de overtrederbeschikt over voldoende kennis en capaciteit om de wet na te leven.De hoogte van de boete is in theorie van belang voor de effectiviteit vanhet boete-instrument. Er wordt verwezen naar een onderzoek van deArbeidsinspectie5 waaruit blijkt dat het financieel risico van het krijgenvan een boete bij een overtreding niet altijd opweegt tegen de financiëlevoordelen ervan. SEO wijst echter op het risico dat het effect vanboeteverhoging op naleving kortdurend is en kan leiden tot verderejuridisering van het toezicht. Hoewel hogere boetes naleving kunnenstimuleren, neemt de effectiviteit af naarmate de boete verder stijgt. Ookkan er sprake zijn van averechtse gedragseffecten als gevolg van boetesdoor het uithollen van de intrinsieke motivatie van de groep die nu(grotendeels) goed gedrag vertoont. Uit het literatuuronderzoek blijkt dathogere boetes bij recidive in theorie zijn gericht op calculerendeniet-willers en in veel gevallen worden beschouwd als effectief middel omnaleving te bevorderen. Wel is een potentieel nadeel dat overtreders doorhogere boetes bij recidive in financiële problemen kunnen komen, aldusSEO.Tot slot wordt ingegaan op dat een getrapte aanpak – waarbij eerdergedrag wordt meegewogen in de keuze voor interventies. Deze aanpakzou positieve effecten hebben op de naleving van de arbeidswetten. Opdeze manier kan de Arbeidsinspectie volgens SEO haar schaarsehandhavingsmiddelen effectief inzetten. Een randvoorwaarde voor hetfunctioneren van een getrapte aanpak is wel dat er voldoende herin-specties plaatsvinden en dat degenen die de wet moeten naleven achterde getrapte aanpak staan.Over het algemeen bestaat volgens SEO de doelgroep van arbeidswettenop het gebied van Eerlijk Werk vaker uit niet-weters en niet-kunners danuit niet-willers. Boetes zijn in theorie het meest effectief bij werkgevers dieals niet-willers classificeren. Werkgevers zijn over het algemeen positiefover de rol die de Arbeidsinspectie inneemt. Wel vindt 1 op de 3 dat zij testreng optreedt bij organisaties die onbewust een fout maken. De pakkanswordt over het algemeen als (zeer) klein ervaren. Bij hoogrisicosectorenwordt de pakkans wel vaker als groot ervaren. Een substantieel deel vande ondervraagde werkgevers geeft aan dat hogere boetes leiden tot beternalevingsgedrag. Uit het rapport blijkt daarnaast dat grote bedrijvendoorgaans sterker reageren op boeteverhogingen dan kleine bedrijven. Zijzijn vaker calculerend, beschikken over juridische expertise en zijngevoeliger voor financiële prikkels. Voor kleinere bedrijven kunnen dehuidige boetes al financieel zwaar uitvallen. Hierbij merkt SEO op dat definanciële last van de boete voor een belangrijk deel zit in de reputatie-schade. De meerderheid van de werkgevers geeft aan dat zij de reputatie-schade van boetes meer vrezen dan de boete zelf.Op basis van de bevindingen doet SEO-aanbevelingen voor de inrichtingvan het boetebeleid gericht op het stimuleren van naleving. Dit onderzoekbiedt handvatten om die afweging te maken.3. Appreciatie van de aanbevelingen Het rapport levert een nuttige bouwsteen voor de discussie over deeffectiviteit van het verhogen van boetes. Zoals SEO zelf ook al opmerkt,doet zij geen uitspraken over de uitvoerbaarheid van de aanbevelingen enover de gewenste rol van de toezichthouder (voorlichter en/of handhaver).5Signaal financiële drijfveren overtreding WavTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 1143 Deze aspecten weeg ik als Minister uiteraard wel mee; moeilijk of nietuitvoerbaar beleid draagt immers niet bij aan de beleidsdoelen. Ook vindik het belangrijk het werknemersperspectief mee te wegen, vooral omdattijdens de rondetafel over het boetebeleid in de zomer van 2021 bleek dathet werkgevers- en werknemersperspectief op boetes verschilt. Tegendeze achtergrond apprecieer ik de verschillende aanbevelingen als volgt.Hoogte van de boetes en indexatieZoals SEO aangeeft is de afgelopen jaren, door het achterwege laten vanindexering, de reële waarde van boetes door inflatie gedaald. Ditondermijnt zowel de preventieve werking (het ontmoedigen van overtre-dingen) als de reactieve werking (het voorkomen van herhaling) van deboetes. Gelet hierop ben ik voornemens om de boetes van de Eerlijk Werkarbeidswetten te verhogen door bij het nieuwe normbedrag rekening tehouden met een fictieve indexatie over de afgelopen jaren. Ik denk op ditmoment aan een verhoging van de boetenormbedragen van ongeveer 18procent door de fictieve indexatie mee te nemen van drie jaar. Ik ga echtersamen met de Arbeidsinspectie bezien welke verhoging passend enevenredig is. Vanwege het grote belang om misstanden op de arbeids-markt daadwerkelijk en effectief te bestrijden, is het mijn ambitie om dezewijziging zo spoedig mogelijk in werking te laten treden. Ik streef uwKamer hierover in het eerste kwartaal van 2026 te informeren. Daarnaastzal indexatie over de arbeidswetten Eerlijk Werk jaarlijks plaats gaanvinden om te zorgen dat in de toekomst de reële waarde van boetes gelijkblijft. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verkenttevens of indexatie moet plaatsvinden voor Arbowet- en regelgeving ende Arbeidstijdenwet. Hierover wordt de Kamer later dit jaar geïnformeerd.Verder zal ik, conform aanbeveling van SEO, zorgen dat werkgevers goedgeïnformeerd worden over de aankomende aanpassing van het boete-beleid. Dit is een belangrijke randvoorwaarde voor het succesvolaanpassen van het boetebeleid en bevorderen van naleving.Hiermee doe ik ook mijn toezegging gestand, zoals gedaan tijdens deplenaire behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelin-genwet 2000 in verband met de implementatie van herziene Blauwe kaartrichtlijn6 op 20 mei 2025. De arbeidswetten zijn immers ook vantoepassing op werkgevers die kennismigranten, onder wie houders vande Europese blauwe kaart, tewerkstellen. De mogelijkheid tot hetopleggen van boetes voor illegale arbeid zijn opgenomen in de Wet arbeidvreemdelingen. Een verhoging van de boetes kan een afschrikkendewerking hebben en voorkomen dat fraude of illegale arbeid lonend is. Tenaanzien van de specifieke doelgroep van kennismigranten voorziet hetdemissionair kabinet, bij de aanscherping van het kennismigratiebeleid,voorts dat met de aanpassing van de voorwaarden het misbruik enoneigenlijk gebruik wordt tegengegaan. Voor de zomer zullen dedemissionair Minister van Asiel en Migratie en ik uw Kamer hierovernader informeren.Differentiatie van de boetesSEO beveelt aan om, gelet op de effectiviteit van de boetes, boeteverho-gingen te differentiëren op basis van kenmerken van de overtreder, zoalsfinanciële draagkracht (bijvoorbeeld op basis van winst of omzet),6Richtlijn (EU) 2021/1883 van het Europees parlement en de Raad van 20 oktober 2021 betref-fende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oogop een hooggekwalificeerde baan, en tot intrekking van Richtlijn 2009/50/EG van de Raad(PbEU 2021, L 382/1) (36 332).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 1144 bedrijfsomvang of de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Eenalternatief voor differentiatie naar bedrijfsomvang is om bij groterebedrijven een groter aantal werknemers te controleren, waardoor detotale boete automatisch hoger kan uitvallen.Zoals hierboven aangegeven is er sprake van een wijd- en fijnvertaktboetebeleid. Het boetebeleid is daarmee al gedifferentieerd. Zo wordt bijde Wml gekeken naar de duur en mate van onderbetaling. De boete wordthoger naarmate de overtreding langer heeft geduurd en de onderbetalinggroter is. Het boetebeleid van de Wav is per 1 februari 2025 aangepastwaardoor bij alle overtredingen in de Wav bij het bepalen van de hoogtevan de boete reeds rekening moet worden gehouden met de verschillendegradaties van verwijtbaarheid en de ernst van de overtreding. In deWagWEU is reeds de mogelijkheid opgenomen om bij ernstige overtre-dingen de boetes te verhogen. Ook wordt er een grond geboden voorverhoging in het geval van verhoogde verwijtbaarheid. Het beleid over dehoogte van de boetes ten aanzien van de Waadi (inclusief eventuelematigingsgronden) worden vanwege de invoering van de Wtta ookopnieuw bezien waarbij ook rekening wordt gehouden met differentiatievan de boetes.Het verder differentiëren, met bijvoorbeeld de omzet of winst van deonderneming als uitgangspunt voor het bepalen van de hoogte van deboete, is complex en de Arbeidsinspectie ziet risico’s voor de uitvoering.Zo behoort het opvragen en analyseren van financiële informatie vanbedrijven – hetgeen nodig is om rekening te houden met de omzet/omvang – niet tot de expertise van de Arbeidsinspectie. Een meergedifferentieerd systeem is complexer en kan leiden tot juridisering vantoezicht, omdat werkgevers vaker bezwaar kunnen maken over dejuistheid van via de differentiatie opgelegde boetes. Dit zijn ook risico’swaar SEO zelf ook op wijst in haar rapport. Tegelijk moet een boetebe-leidsmaatregel met een uitsluitende verhoging van boetebedragen opbasis van de uitkomst van het SEO-onderzoek maar zonder nader verschilnaar overtreder, of vergelijkbare voorwaarde, binnen het systeem van dewet de toets bij de rechter kunnen doorstaan. Daarom blijf ik continu ingesprek met de Arbeidsinspectie om te kijken of er ruimte er is voorverbetering van de boetebeleidsregels.Het advies van SEO om als alternatief een groter aantal werknemers bijgrotere werkgevers te controleren, waardoor de totale boete automatischhoger kan uitvallen heeft ook een invloed op de uitvoerbaarheid. Immers,de situatie van meer werknemers controleren, betekent ook langeredoorlooptijden. De huidige werkinstructies voor WML-onderzoeken is zoingericht dat in beginsel alle werknemers onderzocht bij een werkgevermet 10 of minder werknemers. Bij grotere werkgevers geldt eenpercentage met een maximum aantal. Overigens is het goed om op temerken dat de werkwijze van de Arbeidsinspectie nu al zodanig is dat dewerkgever bij een geconstateerde onderbetaling – naast een boete – eennabetalingsverplichting krijgt, ook voor niet onderzochte werknemers enook voor andere betaalperiodes dan de onderzoeksperiode.Niet-nakoming hiervan kan leiden tot een last onder dwangsom.Getrapte aanpak – verruim mogelijkheden om waarschuwing op te leggenen verhoog boetes voor recidivistenSEO beveelt aan om inspecteurs meer ruimte te geven om in gevallen vanlichte of onbewuste overtredingen af te zien van directe beboeting. Ookbevelen ze aan om de boetes voor recidivisten te verhogen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 1145 Dit sluit grotendeels al aan op de uitvoeringspraktijk van de Arbeidsin-spectie.De Arbeidsinspectie streeft namelijk, zoals uitgewerkt in o.a. het Meerja-renplan 2023–2026, naar maatschappelijk effect.7 Om dat effect tebereiken zet de Arbeidsinspectie verschillende toezichts- en handhavings-instrumenten in. Deze inzet is afhankelijk van de motieven van werkgeversom relevante wet- en regelgeving wel of niet na te leven. Daarbij gebruiktde Arbeidsinspectie het analytische denkmodel van de werkgeverspi-ramide. Als voorbeeld: bij werkgevers die de regels niet kennen of deregels niet kunnen toepassen, zet de Arbeidsinspectie bijvoorbeeldpreventieve instrumenten zoals voorlichting en zelfinspectietool in.8 Detop van die piramide bestaat uit berekenende werkgevers die hardnekkigde arbeidswetten overtreden; zij worden aangepakt via herinspecties, inhoogte oplopende boetes en het strafrecht. Op deze manier zet deArbeidsinspectie haar capaciteit en de zwaarte van haar instrumentenomgekeerd evenredig in op de motieven van werkgevers. Om te zorgenvoor gelijke behandeling en geen willekeur – een risico waar SEO op wijst– heeft de Arbeidsinspectie uniforme werkinstructies en periodiekeopleidingen en intercollegiale consultatie.Ook zijn er – zoals toegelicht – meerdere instrumenten beschikbaarwaarmee werkgevers zelf kunnen controleren of zij aan regels voldoen.Daarnaast kent het boetebeleid al een systematiek van hogere boetes bijherhaalde overtredingen met een verhoging die kan oplopen tot 200%. Ditkan zelfs leiden tot een waarschuwing preventieve stillegging en daarnaeen bevel preventieve stillegging van een tot drie maanden9.SEO benoemt dat het bij recidive zou helpen als een verhoogde recidive-boete al kan worden opgelegd voordat de eerdere boete onherroepelijk is.Dit is niet mogelijk om redenen van rechtszekerheid, maar ook vanwegehet beginsel dat men geacht wordt onschuldig gehouden te zijn totdatmen onherroepelijk veroordeeld is. Vanwege de rechtszekerheid is hetevenmin mogelijk om achteraf een boete te verhogen, als van een eerdereovertreding is vastgesteld dat de overtreding uiteindelijk heeft geleid toteen onherroepelijke boete10.4. Tot slot Werkgevers zijn als eerste verantwoordelijk om te zorgen voor eerlijk,gezond en veilig werken. Daadkrachtige handhaving en toezicht zijn eenbelangrijk instrument en slotstuk bij de integrale aanpak van misstanden.Om te zorgen dat de reële waarde van boetes weer meer passend is ben ikvoornemens om de boetes van de arbeidswetten te verhogen door bij hetnieuwe normbedrag rekening te houden met de indexatie die afgelopenjaren niet heeft plaatsgevonden. Ook zal indexatie daarna jaarlijks plaatsgaan vinden om te zorgen dat in de toekomst de reële waarde van boetesniet meer daalt.7Zie pagina 7–8 van: Meerjarenplan 2023-2026 | Jaarplan | Nederlandse Arbeidsinspectie.8Zie bijvoorbeeld: Eerlijk werken | Zelfinspectie door de Nederlandse Arbeidsinspectie.9Zie: Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten10Kamerstukken II 2009/2010, 17 050, nr. 396Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 1146 Ik zet mij onverminderd in om arbeidsmisstanden te bestrijden enhiermee een eerlijke, gezonde en veilige arbeidsmarkt te realiseren, metname ten behoeve van kwetsbare werknemers, waaronder arbeidsmi-granten. Zodat ook zij krijgen waar ze recht op hebben; eerlijk, gezond enveilig werk en een waardige plek om te wonen.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,Y.J. van HijumTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XV, nr. 1147