Totstandkoming landenbeleid

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202619 637VreemdelingenbeleidNr. 3498 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 8 december 2025In het debat d.d. 12 september 2024 heeft mijn ambtsvoorgangertoegezegd uw Kamer te informeren over de wijze waarop het landge-bonden asielbeleid (hierna: landenbeleid) wordt vastgesteld. Daarbij isook verzocht om een vergelijking op te nemen met de ons omringendelanden. Met deze brief doe ik deze toezegging gestand.Nationaal landenbeleidHet landenbeleid vormt een belangrijk en meer specifiek beleidskadervoor de (IND) beslis- en (DTenV) terugkeerpraktijk. In het landenbeleidwordt nadere invulling gegeven aan de algemene asielkaders zoals dievolgen uit (inter)nationaal asielrecht (verdragen, Unierecht, Vreemdelin-genwet). Het wordt opgesteld voor de meest relevante herkomstlandenvan asielzoekers, mede op basis van instroom, een specifieke informatie-behoefte vanuit de (IND) uitvoering en soms ook in verband met depolitieke behoefte / discussie. Het landenbeleid geeft kortgezegd beleids-matig duiding aan de veiligheidssituatie in het betreffende herkomstlanden de positie van specifieke (kwetsbare) groepen. Het landenbeleid biedtdaarmee houvast voor beslissers en is bedoeld om te waarborgen dat ereenduidige besluitvorming door de IND plaatsvindt in de zaken van demeest voorkomende nationaliteiten. Voor de meeste landen van herkomstbestaat er geen landenbeleid. In die gevallen baseert de IND de beslis-singen in asielzaken op actuele informatie van andere gezaghebbendebronnen afgezet tegen de algemene asielkaders en het persoonlijk relaasvan de vreemdeling.Het Ministerie van Asiel en Migratie is verantwoordelijk voor het opstellenvan het landenbeleid. Het opstellen van het landenbeleid vindt plaats innauwe samenwerking met de IND en DTenV. Landenbeleid wordtgebaseerd op landeninformatie en het startpunt voor het opstellen vanlandenbeleid is in de regel een ambtsbericht. Ambtsberichten zijnrapportages over landen van herkomst die worden opgesteld door het kst-19637-3498ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 19 637, nr. 34981 Ministerie van Buitenlandse Zaken op verzoek van het Ministerie van Asielen Migratie (AenM).Ambtsberichten worden door het Ministerie van Buitenlandse Zakenopgesteld aan de hand van openbare en vertrouwelijke bronnen,onderzoeksmissies en de inzet van het postennetwerk. Vanwege dezorgvuldig geanalyseerde en gecontroleerde informatie en de zorgvuldigemethodologie bieden de rapporten een objectief, onafhankelijk enafgewogen overzicht van de situatie in een land van herkomst. Ambtsbe-richten hebben in de rechtspraak de status van deskundigenadvies. Eenambtsbericht verschaft informatie op onpartijdige, objectieve en inzichte-lijke wijze.1 Een ambtsbericht bevat geen conclusies ten aanzien van hetvreemdelingenbeleid. Het Ministerie van Asiel en Migratie benut deinformatie uit een ambtsbericht ten behoeve van de beleids- en besluit-vorming inzake asielzoekers. Algemene en thematische ambtsberichtenworden gepubliceerd op rijksoverheid.nl.Het proces van het opstellen van landenbeleid begint met het vaststellenvan de zogeheten Terms of Reference voor het ambtsbericht. Dit is eenvragenlijst waarin vanuit het Ministerie van Asiel en Migratie wordtaangegeven welke vragen het Ministerie van Asiel en Migratie graagbeantwoord ziet in het op te stellen ambtsbericht. De Terms of Referencevormen het startpunt voor het onderzoek van het Ministerie van Buiten-landse Zaken en de beantwoording van de vragen vormt het ambtsbe-richt. Zodra het concept-ambtsbericht gereed is krijgt het Ministerie vanAsiel en Migratie de kans om verduidelijkingsvragen te stellen over hetambtsbericht en te bezien of de Terms of Reference vragen afdoende zijnbeantwoord. Parallel daaraan gaat het beleidsproces van start en gaan hetMinisterie van Asiel en Migratie, de IND en de DTenV met elkaar inoverleg om de beleidscontouren te bepalen. Dit is een proces waarbij defeitelijke informatie uit het ambtsbericht wordt vertaald naar het vreemde-lingrechtelijke kader waarbinnen de beoordelingen van asielaanvragengedaan zullen worden. Dit kader volgt uit het internationaal recht(Vluchtelingenverdrag), Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens,EU-richtlijnen en verordeningen (o.a. Kwalificatie- en Procedurerichtlijn),en nationaal recht.Deze beleidscontouren worden in samenwerking met de IND en DTenVaangescherpt en dit leidt uiteindelijk tot de beslisnota zoals uw Kamer diekent waarin het advies aan de Minister staat opgenomen. Dit beleidsvor-mingsproces is een «technisch» proces waarbij de feitelijke landeninfor-matie wordt vertaald naar een vreemdelingrechtelijk kader. In dit proces isgeen inhoudelijke rol weggelegd voor het Ministerie van BuitenlandseZaken. De eindverantwoordelijkheid voor het landenbeleid ligt bij deMinister van Asiel en Migratie.Landenbeleid andere landenWe hebben verschillende EU-lidstaten bevraagd op welke wijze zij hunlandenbeleid opstellen en dat lijkt in de kern overeen te komen met onzewerkwijze. Deze uitvraag is gedaan op basis van vertrouwelijkheid en omdie reden kan niet per land genoemd worden wat de exacte werkwijze is.Ten behoeve van deze vergelijking is gefocust op een viertal naburigelanden.De lidstaten in kwestie baseren hun beleid op verschillende soortenlandenrapportages. Dit kunnen rapportages zijn van hun Ministeries vanBuitenlandse Zaken (vergelijkbaar met onze ambtsberichten) of rapporten1ECLI:NL:RVS:2001:AD5964, voorheen LJN AD5964, Raad van State, 200103977/1Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 19 637, nr. 34982 van derden zoals bijvoorbeeld andere EU-lidstaten of het Asielagentschapvan de Europese Unie (EUAA). Het is goed om te benoemen dat naast denationale beleidskaders ook zogeheten Country Guidance bestaat van deEUAA. Dit zijn documenten bedoeld ter ondersteuning van besluitvormingdoor beslismedewerkers in asielzaken van verschillende landen vanherkomst. Deze Country Guidance documenten worden gebaseerd op delandenrapporten van EUAA, zijn openbaar en vormen voor veel EUlidstaten een belangrijke, zo niet de enige, vorm van richtlijnen voor deuitvoering wat betreft landenbeleid.In tegenstelling tot het Nederlandse stelsel is de nationale beslisautoriteit,de immigratiedienst van de desbetreffende lidstaten, veelal eindverant-woordelijke voor het beleid en niet de beleidsverantwoordelijke Minister.Het beleid wordt dan ook in samenwerking door verschillende onderdelenvan de nationale beslisautoriteit ontwikkeld en in de regel door het hoofdvan de nationale beslisautoriteit geaccordeerd. In een van de viernaburige lidstaten is het echter zo dat er geen sprake is van formeel beleidmaar van niet-bindende richtlijnen. Deze richtlijnen worden door eenafdelingshoofd binnen de nationale beslisautoriteit vastgesteld. In eenandere lidstaat is het zo dat bij meer gevoelige landen van herkomst ookakkoord is vereist van de beleidsverantwoordelijke Minister. Hierbij geldtook dat het beleid dient te voldoen aan dezelfde internationale enEuropese regelgeving als in Nederland.Een tweede verschil met het Nederlandse landenbeleid is dat het beleid inde desbetreffende landen veelal vertrouwelijk is. De basis daarvoor ligtvaak in het nationale stelsel. Zo geldt in Nederland uit hoofde van artikel4:82 Awb jo. artikel 3:46 Awb dat elk besluit deugdelijk gemotiveerd moetzijn en dat er in een besluit enkel verwezen kan worden naar een vastegedragslijn voor zover dit een openbare beleidsregel betreft. Er kandaarom niet verwezen worden naar het landenbeleid in besluiten indienhet landenbeleid niet openbaar is. Ook in alle vier de naburige lidstaten iser wetgeving die openbaarheid van overheidsstukken in zekere zinreguleert. In die lidstaten is het zo dat de desbetreffende wetten, integenstelling tot in Nederland, niet zo ver strekken dat ze actieveopenbaarmaking van het landenbeleid voorschrijven. De redenendaarvoor verschillen. Zo is het in een van de lidstaten zo dat het openbaarmaken van dit beleid onder de categorie informatie valt die mogelijkschadelijke effecten heeft op internationale betrekkingen, en informatiebetreft die is onderworpen aan een geheimhoudings- of vertrouwelijk-heidsplicht krachtens een wettelijk voorschrift of algemene maatregel vanbestuur. In een andere lidstaat behoort het landenbeleid tot informatiewaarvan de openbaarmaking in de weg zou staan aan de onverhinderdevoorbereiding van een besluit. In voornoemde lidstaten geldt dat er zowelgeen actieve als passieve openbaarmaking geldt. In een van deze lidstatenis dit ook reeds bevestigd door de hoogste rechter maar in de anderelidstaat is daar nog geen jurisprudentie over.In de overige twee lidstaten kan op verzoek van een aanvrager hetlandenbeleid wel gedeeld worden door middel van passieve openbaar-making. In een van de twee lidstaten is het zo dat er maar zelden naarbeleidsregels zoals het landenbeleid wordt gevraagd en dat de desbetref-fende wetgeving moeilijk afdwingbaar is. In de andere van de tweelidstaten is het zo dat enkel de richtlijnen die gebaseerd zijn op delandeninformatie en jurisprudentie worden gedeeld. Het beleid en derichtlijnen waarin bijvoorbeeld interviewtechnieken en mogelijke vragenstaan beschreven maar ook de werkwijze inzake de beoordeling van deaanvragen zijn van deze passieve openbaarmaking gevrijwaard.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 19 637, nr. 34983 In individuele besluiten moet net als in Nederland in alle lidstaten eenduidelijke motivering voor het besluit te vinden zijn. In de vier lidstaten inkwestie is het zo dat er niet direct naar het landenbeleid wordt verwezenmaar naar feitelijke informatie en juridische overwegingen. Dit gebeurtdoor de verklaringen van betrokkenen en de materiële omstandighedenvan de zaak af te zetten tegen de landeninformatie inzake het desbetref-fende land van herkomst. De besluitvorming in individuele zaken komtwat dat betreft ook overeen met de wijze waarop dat door de IND wordtgedaan. De analyse van de landeninformatie is daarbij leidend voor debeoordeling of betrokkene bescherming behoeft en een explicieteverwijzing naar het landenbeleid is daarbij niet vereist. Dit kan wel totgevolg hebben dat het beleid via negatieve besluiten die standhouden bijde desbetreffende beroepsinstanties herleid kan worden.De Minister van Asiel en Migratie,D.M. van WeelTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 19 637, nr. 34984