Extern salderen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202435 334Problematiek rondom stikstof en PFASNr. 300 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 14 juni 2024De overbelasting door stikstof in veel Natura 2000-gebieden is momenteelte hoog om stikstofgevoelige natuur te behouden en te herstellen. Ditzorgt ervoor dat belangrijke maatschappelijke en economische ontwikke-lingen niet of erg moeizaam vergund kunnen worden. PAS-meldingenkunnen hierdoor moeizaam worden gelegaliseerd en opgaven, zoals deenergietransitie, woningbouw en aanleg van infrastructuur, lopen ernstigevertraging op. Dit leidt tot veel frustratie bij de betrokkenen – frustratie dieik goed begrijp, zeker waar het gaat om de PAS-melders, voor wie detoekomst van het bedrijf op het spel staat. Het uitvoeren van bron- ennatuurmaatregelen gericht op stikstofreductie is essentieel voor natuur-behoud en -herstel én het mogelijk maken van bovengenoemde opgaven.In mijn brief van 30 juni 20231 heb ik uw Kamer geïnformeerd over hetbeleid rondom toestemmingverlening en in het bijzonder het beleidrondom mitigerende maatregelen, waarmee stikstofruimte verkregen kanworden. Hierin heb ik tevens een evaluatie van het instrument externsalderen aangekondigd. In deze brief geef ik een appreciatie van hetuitgevoerde onderzoek, een reactie op de aangedragen overwegingen enga ik nader in op verschillende moties die zijn onderzocht in de evaluatie.De evaluatie verzend ik als bijlage bij deze brief.Daarnaast wil ik een stand van zaken geven over een lopend beleidstrajectinzake extern salderen, namelijk de koppeling tussen dier- en fosfaat-rechten en extern salderen (conform de motie Grinwis/Vedder)2.Toelichting op mitigerende maatregelen en het additionaliteits-vereisteVoor een nieuwe activiteit waarbij significante gevolgen voor Natura2000-gebieden niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, kan een1Kamerstuk 35 334, nr. 260.2Kamerstuk 36 410 A, nr. 41. kst-35334-300ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 3001 initiatiefnemer met een nadere ecologische onderbouwing in eenpassende beoordeling aantonen dat, ondanks de depositie als gevolg vanzijn project, de aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura2000- gebied kan worden uitgesloten. Daarbij kan de initiatiefnemermitigerende maatregelen betrekken in zijn passende beoordeling. Debedoeling van het treffen van mitigerende maatregelen is om de gevolgenvan stikstofdepositie door de nieuwe activiteit te verminderen of tevoorkomen.Extern salderen is een voorbeeld van een mitigerende maatregel. Bijextern salderen wordt de toename van de stikstofdepositie van eenproject weggestreept tegen de afname van de stikstofdepositie van eenander project met deposities op dezelfde locaties.3 Degene die de nieuweactiviteit op basis van extern salderen mogelijk wil maken, wordt desaldonemer genoemd en degene die zijn activiteit stopt of zijn uitstootvermindert ten behoeve van de nieuwe activiteit, is de saldogever. Op ditmoment mag er extern gesaldeerd worden met de feitelijke gerealiseerdecapaciteit van de saldogever. Feitelijk gerealiseerde capaciteit is demogelijke capaciteit van daadwerkelijk gerealiseerde gebouwen en/ofinstallaties. Van deze stikstofdepositieruimte wordt vervolgens 30%afgeroomd, ter correctie van de gemiddelde latente ruimte invergunningen.Een andere vorm van extern salderen is het gebruik maken van stikstofde-positieruimte uit een stikstofbank. Een stikstofbank is een registratie-systeem waar stikstofdepositieruimte, die door middel van bronmaatre-gelen is vrijgemaakt, kan worden geregistreerd en beschikbaar kanworden gesteld voor toestemmingverlening. Ook van de ruimte die wordtopgenomen in de stikstofbanken wordt (minstens) 30% afgeroomd.4Er geldt een beperking op de inzetbaarheid van vrijgemaakte stikstofdepo-sitieruimte voor toestemmingverlening. Dit staat bekend als het additiona-liteitsvereiste. Er moet vaststaan dat de depositiedaling als gevolg van debeëindiging van een activiteit niet nodig is om verslechtering van Natura2000-gebieden te voorkomen en om perspectief te houden op herstel. Diebeoordeling moet op gebiedsniveau plaatsvinden. Daarnaast moet diebeoordeling nog actueel zijn op het moment dat de ruimte (bijvoorbeeldvia extern salderen of een stikstofbank) voor andere doelen dan natuurwordt bestemd.5In een recente uitspraak6 heeft de de Afdeling bestuursrechtspraak van deRaad van State (hierna: de Afdeling) geoordeeld dat het bevoegd gezagook bij externe saldeertransacties tussen private partijen moet toetsen opadditionaliteit. De verwachting is dat deze uitspraak de mogelijkheid voorprivate partijen om gebruik te maken van de mogelijkheid om extern tesalderen inperkt, gezien de slechte staat van de stikstofgevoelige natuurbinnen veel gebieden. De uitspraak onderstreept nogmaals de urgentievan het realiseren van stikstofreductie in alle stikstofgevoeligenatuurgebieden.Evaluatie extern salderenDe evaluatie extern salderen is in opdracht van het Ministerie vanLandbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en het Interprovinciaal3Binnen dezelfde 25km van een stikstofgevoelig N2000-gebied als waar het project depositieveroorzaakt.4Zie artikel 17a.5, vijfde lid, van de Omgevingsregeling.5Dit volgt uit de PAS- uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019.6ECLI:NL:RVS:2024:831Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 3002 Overleg (IPO) uitgevoerd. Ik stuur u dit onderzoek conform de aankon-diging in de Kamerbrief voortgang aanpak stikstof7 van 30 juni 2023.In de evaluatie is ook conform de motie Grinwis c.s.8 en de toezeggingaan de heer Bisschop9 onderzocht of het mogelijk en wenselijk is om bijextern salderen de uitwisseling van NH3 voor NOx te voorkomen.Daarnaast is naar aanleiding van de toezegging aan de heren Boswijk10 enOmtzigt11 onderzocht hoe vaak overheidspartijen gebruik maken van demogelijkheid om extern te salderen.Aanleiding en scope van het onderzoekDeze evaluatie is een vervolg op de «Tussenbalans extern salderen metveehouderijen»12 die is uitgevoerd naaar aanleiding van het openstellenvan extern salderen voor bedrijven met dier-en fosfaatrechten in 2020. Bijde bevoegde instanties leefden zorgen over mogelijke ongewensteneveneffecten van extern salderen met veehouderijen, zoals speculatie,leegstand en risico op depositietoename.In het kader van de evaluatie is er kwalitatief onderzoek gedaan naarmogelijke ongewenste neveneffecten en de ervaringen met externsalderen van betrokkenen, zoals vergunningverleners en initiatiefnemers.Daarnaast bestond de evaluatie ook uit een kwantitatief onderzoek naaronder andere het aantal en de omvang van extern saldeertransactiessinds de PAS-uitspraak.Beknopte samenvatting van de bevindingenDe onderzoeksperiode van de evaluatie liep van mei 2019 (dePAS-uitspraak) tot en met juni 2023. In het kwantitatieve gedeelte van hetonderzoek is onder andere het aantal toegekende, lopende en afgewezenvergunningaanvragen waarin gebruik wordt gemaakt van extern salderenonderzocht. Hierbij is er gekeken naar de achtergrond van de saldonemeren saldogever, de overeenkomsten die zijn gesloten door overheidspar-tijen, de omvang van de saldering en de uitwisseling tussen NH3 en NOx.Niet alle bevoegde instanties hebben de gevraagde informatie kunnenaanleveren. Deze inventarisatie geeft een goed beeld, maar is nietvolledig.In de onderzoeksperiode zijn minimaal 587 aanvragen gedaan voor eennatuurtoestemming (waaronder twee Tracébesluiten) waarbij externsalderen als mitigerende maatregel werd gebruikt. Daarvan zijn er 240toegekend, 288 aanvragen liepen nog in de onderzoeksperiode en59 aanvragen zijn ingetrokken of afgewezen. In de onderstaande tabel zijnde verleende toestemmingsbesluiten uitgesplitst naar achtergrond van desaldonemer en saldogever. Het merendeel van de salderingen heeftplaatsgevonden vanuit het stikstofregistratiesysteem (SSRS-bank) tenbehoeve van de woningbouw en de legalisatie van PAS-meldingen.13 DeSSRS-bank is een van de Rijksbanken en het beheer daarvan ligt bij mij.7Kamerstuk 35 334, nr. 608Kamerstuk 30 252, nr. 58.9Parlementaire agenda [15-11-2022] – Mondelinge vragen van het lid VAN DER PLAS (BBB) aande Minister voor Natuur en Stikstof over de opkoop van boerenbedrijven ten behoeve vanstikstofruimte voor Schiphol10Parlementaire agenda [15-11-2022] – Mondelinge vragen van het lid VAN DER PLAS (BBB) aande Minister voor Natuur en Stikstof over de opkoop van boerenbedrijven ten behoeve vanstikstofruimte voor Schiphol.11Kamerstuk 34 682, nr. 154.12Kamerstuk 34 682, nr. 108. Bijlage 1 – Resultaten van verschillende onderzoeken136 PAS-meldingen zijn gelegaliseerd door middel van mitigatie vanuit het SSRS.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 3003 Tot eind 2022 is vanuit 2 bronmaatregelen depositieruimte beschikbaargesteld in de SSRS- bank; de verlaging van de maximumsnelheid oprijkswegen en de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv).Een ander aanzienlijk gedeelte van de saldogevers is afkomstig vanuit deagrarische sector, waarbij de meeste salderingen plaatsvinden tussenagrariërs onderling. De mogelijkheid om extern te salderen is dus ook vanbelang voor ruimte die agrariërs kunnen verkrijgen, waaronderinterimmers die een vergunningaanvraag willen doen. Er is slechts bij 31van de 240 verleende toestemmingsbesluiten14 sprake van uitwisselingtussen verschillende sectoren (13%). Dit betekent dat in deze gevallensprake is van (deels) uitwisseling van NH3 voor NOx. De omvang van desalderingen – in het onderzoek voor de leesbaarheid uitgedrukt in kgemissie NH3 of NOx van de activiteiten waarop de saldering ziet15 –bedroeg voor het totaal aantal toegekende aanvragen 188.631 kg NH3 en813.835 kg NOx. Hiervan is ten minste 30% afgeroomd ter correctie voorde gemiddelde latente ruimte in natuurvergunningen.Tabel 1. Toegekende aanvragen met extern salderen naar type saldogever en type saldo-ontvangerSaldo-ontvangerTypeAgrarischIndustrie en energieOverigInfrastructuurWoningbouw1EindtotaalSaldogeverAgrarisch781894109Agrarisch, Industrie11Industrie en energie1414Overig1214SSRS111111Woningbouw11Eindtotaal78341141132401 Daarnaast zijn er ook 6 PAS-meldingen gelegaliseerd door middel van mitigatie vanuit het SSRS Overheidspartijen hebben ten minste 83 overeenkomsten gesloten. Ditzijn overeenkomsten met individuele saldogevers. Bij een aanvraagwaarbij gebruik gemaakt wordt van extern salderen (zoals in boven-staande tabel) kan een saldo-ontvanger gebruik maken van stikstofdeposi-tieruimte afkomstig van meerdere saldogevers, net zoals meerderesaldonemers gebruik kunnen maken van één saldogever. Een overeen-komst is dus niet gelijk een aanvraag. Van de 83 overeenkomsten hebben28 geleid tot een toestemmingsbesluit, bij 18 overeenkomsten is dit (nog)niet het geval en van de overige overeenkomsten is het niet duidelijk ofdeze tot een aanvraag hebben geleid. In de onderstaande tabel zijn deovereenkomsten uitgesplitst naar het type overheidsorganisatie.14Dit is met uitzondering van de salderingen vanuit het SSRS. Doordat er niet rechtstreeks wordtgesaldeerd tussen saldogever en saldonemer bij transacties via Stikstofbanken is het moeilijkte achterhalen in hoeveel gevallen de uitwisseling van NH3voor NOXheeft plaatsgevonden bijtransacties vanuit het SSRS.15Bij salderen gaat het om depositie: de depositiebijdrage van een project op een bepaaldhabitat wordt gemitigeerd met een depositiedaling op precies dezelfde plek dankzij wijzigingof beëindiging van een activiteit. De berekende depositiebijdrage van een project en deberekende depositiedaling dankzij een saldogever verschilt per hectare. In het onderzoekwordt de «omvang» van saldering voor de leesbaarheid uitgedrukt in kg emissie NH3 of NOxvan de activiteiten waarop de saldering ziet. Hierbij moet dus worden gerealiseerd dat dehoeveelheid emissie niet gelijk staat aan de omvang van de in te zetten hoeveelheid «stikstof-ruimte». De bruikbare hoeveelheid stikstofruimte die deze emissie oplevert, wordt bepaalddoor de hoeveelheid depositie per hectare per jaar in een Natura 2000-gebied, die onderandere afhankelijk is van de afstand van de saldogever tot het gebied, de soort stof en allerleibronkenmerken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 3004 Tabel 2. Afgesloten overeenkomsten voor stikstofruimte naar type organisatieType organisatieAantalGemeente16Ministerie15Ministerie en gemeente1Provincie22Provincie en overige organisaties1Totaal55 In het kwalitatieve deel van het onderzoek is op basis van interviewsonderzoek gedaan naar mogelijke neveneffecten en de ervaring vanbetrokkenen met extern salderen. De neveneffecten die zijn onderzochtzijn onder meer leegstand, speculatie, verandering van landgebruik,verplaatsing van stikstofdepositieruimte tussen sectoren en de mogelijketoename van depositie door extern salderen. Deze neveneffecten zijn nietwaargenomen. Dit is in lijn met de conclusie van de «Tussenbalans externsalderen met veehouderijen».Extern salderen wordt als arbeidsintensief ervaren in vergelijking met dewerkwijze van vergunningverlening tijdens het PAS, waarin er geenmogelijkheid was om gebruik te maken van extern salderen. Respon-denten geven aan dat dit te maken heeft met juridische procedures enafstemming met (andere) provincies. Initiatiefnemers geven aan deadministratieve lasten als hoog te ervaren door het, in hun ogen,regelmatig veranderde beleid en aanpassingen in AERIUS.Overwegingen vanuit het onderzoekHet onderzoeksbureau heeft op basis van het door hen uitgevoerdeonderzoek overwegingen meegegeven die de monitoring en evaluatie vanextern salderen in de toekomst kunnen vereenvoudigen. Er wordtgeadviseerd om de informatieverzameling over de aanvragen met externsalderen te verbeteren en daarbij interbestuurlijke afspraken te makenover hoe deze informatie wordt vastgelegd en wie daar verantwoordelijkvoor is. Daarnaast wordt de aanbeveling gedaan om structureel infor-matie te verzamelen om de neveneffecten van extern salderen te kunnenmonitoren.Reflectie op het onderzoek en vervolgstappenIk vind het waardevol dat er meer duidelijkheid is gekomen over hetaantal extern saldeertransacties die de afgelopen tijd zijn gesloten. Opbasis van deze cijfers concludeer ik onder meer dat er niet op grote schaalgebruikt wordt gemaakt van de mogelijkheid om extern te salderen. Dit ismede omdat de mate waarin extern salderen kan worden ingezet sterkafhangt van de staat van de natuur. Uit de natuurdoelanalyses (NDA’S)16is gebleken dat veel beschermde natuur in een slechte staat verkeert.Verslechtering van beschermde stikstofgevoelige natuur als gevolg vaneen toename van stikstof kan niet altijd worden uitgesloten. Het is daarommoeilijk voor initiatiefnemers om te onderbouwen dat de stikstofruimtevan de saldogever niet nodig is ten behoeve van natuurbehoud.In de «Tussenbalans extern salderen met veehouderijen» en in dezeevaluatie extern salderen is geconcludeerd dat er vooralsnog geen sprake16De NDA’s geven aan of de vastgestelde maatregelen die genomen worden voor natuurherstelgenoeg zijn én of de daling van stikstofdepositie voldoende is om verslechtering tegen tegaan.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 3005 is van ongewenste neveneffecten bij extern salderen. Ik vind het ergbelangrijk dat dergelijke neveneffecten zich ook in de toekomst niet zullenvoor doen. Gelet op dat er echter geen enkel signaal is dat wijst opongewenste neveneffecten, ben ik in afstemming met de bevoegdeinstanties tot de conclusie gekomen dat de kosten en de uitvoeringslastvan het structureel verzamelen van informatie over deze neveneffectenniet opwegen tegen de geringe opbrengst hiervan. Indien er in detoekomst onverhoed toch signalen ontstaan dat er sprake is vanongewenste neveneffecten, dan kan op dat moment opnieuw wordenoverwogen om alsnog structureel gegevens te gaan verzamelen. Demaatschappelijke impact die we momenteel zien komt niet voort uitextern salderen, maar uit het stikstofbeleid an sich. Hierom wordenbijvoorbeeld binnen het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG)sociaaleconomische impactanalyses uitgevoerd. Naar aanleiding van deaanbeveling om interbestuurlijke afspraken te maken over de informatie-verzameling omtrent aanvragen met extern salderen ga ik met bevoegdeinstanties in gesprek om dit te verbeteren.Tot slot is er conform de motie Grinwis c.s.17 en de toezegging aan deheer Bisschop18 onderzocht of het mogelijk en wenselijk is om deuitwisseling van NH3 voor NOxte voorkomen. In de evaluatie is op basisvan eerder onderzoek19 geconcludeerd dat de uitwisseling van NH3 voorNOx niet leidt tot extra nadelige gevolgen voor de natuur. Een verbod opuitwisseling kan er wel toe leiden dat projecten in alle sectoren mindereenvoudig kunnen worden gerealiseerd. Dit komt doordat bij de meesteprojecten zowel NOx als NH3 vrijkomt, ook bij agrarische ondernemingen.Daarnaast blijkt uit de evaluatie dat de uitwisseling tussen NH3 en NOxrelatief weinig voorkomt, namelijk bij 31 van de 240 verleende vergun-ningen (13%).20 In een recente uitspraak21 van de Afdeling wordteveneens geconcludeerd dat het extern salderen van NH3 vanwege deveehouderijen met NOx vanwege het verkeer geen extra nadelig effectvoor de natuur heeft. Het onderzoeksbureau dat de evaluatie heeftuitgevoerd, ziet daarom ook geen aanleiding om de uitwisseling van NH3en NOx bij extern salderen te verbieden.Tegelijkertijd is het verbieden van de uitwisseling van NH3 en NOx, eenmaatregel waarvan het verwachte beperkte effect gewogen moet wordentegen de verdere beperking van ruimte om vergunningen te kunnenverlenen. De beschikbaarheid van saldogevers is in de praktijk beperkt enook sterk regio-afhankelijk mede door doordat de saldogevende activiteitbinnen de maximale rekenafstand van 25 km van de hexagonen liggenwaarvoor gesaldeerd wordt. Een uitruilverbod tussen NOx en NH3 treft dehaalbaarheid van een veelheid aan projecten ook ten behoeve groteopgaven, zoals klimaat- en energietransitie, waterkwaliteit en de legali-satie van PAS-meldingen. Ook agrariërs op zoek naar ruimte zouden dooreen verbod gedupeerd worden. Bovendien maakt het feit dat (bijna) alleprojecten zowel tot NH3 als NOx uitstoot leiden, een verbod zeer lastig uitte voeren. Het besluit over dit vraagstuk is gelet op mijn demissionairestatus aan een nieuw kabinet.17Kamerstuk 30 252, nr. 58.18Parlementaire agenda [15-11-2022] – Mondelinge vragen van het lid VAN DER PLAS (BBB) aande Minister voor Natuur en Stikstof over de opkoop van boerenbedrijven ten behoeve vanstikstofruimte voor Schiphol19TAUW (2023) Onderzoek naar de gevolgen van een verbod op uitruil tussen NOx en NH3 bijextern salderen.20Dit is met uitzondering van de salderingen vanuit het SSRS. Doordat er niet rechtstreeks wordtgesaldeerd tussen saldogever en saldonemer bij transacties via Stikstofbanken is het moeilijkte achterhalen in hoeveel gevallen de uitwisseling van NH3voor NOXheeft plaatsgevonden bijtransacties vanuit het SSRS.21ECLI:NL:RVS:2024:951Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 3006 Het koppelen van productierechten aan extern salderenDe Kamer heeft in de motie Grinwis/Vedder22 verzocht om de beleids-regels over extern salderen zodanig aan te passen dat aanwezige dier- enfosfaatrechten (productierechten) niet meer los verkocht kunnen worden.Dit betekent dat bij een extern saldeertransactie ook de aanwezigeproductierechten van de saldogever moeten worden verkocht aan deagrarische saldonemer of dat de productierechten vervallen of wordendoorgehaald. Daarnaast verzoekt de motie de regering dat het Rijk zichper direct ook richt op de opkoop van eventueel aanwezige dier- enfosfaatrechten. Voor de uitvoering van deze motie zou in elk geval eenwijziging van de Meststoffenwet nodig zijn.De achterliggende overweging van deze motie is de huidige druk op demestmarkt en de verwachte oplopende druk door de afbouw van dederogatie. Ik onderschrijf de doelstelling van deze motie en wil mij inafstemming met de Minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit(LNV) hiervoor inzetten. Het is echter niet mogelijk om deze koppeling vanproductierechten en extern salderen direct in te voeren.De mnister van LNV heeft op 31 mei jl. een brief23 aan uw Kamergestuurd, waarin ook de maatregel van het doorhalen van productie-rechten bij extern salderen voor de druk op de mestmarkt wordt meege-nomen als één van de handelingsopties die door de Minister van LNVwordt voorgesteld. De mogelijke uitdagingen van deze maatregel zulleninzichtelijk worden gemaakt, waaronder noodzaak, effectiviteit, uitvoer-baarheid, fraudebestrijding en de eventuele marktverstorende werkingvan de onlosmakelijke koppeling. Daarbij gaat het niet alleen om deopkoop van productierechten door de overheid, maar ook om de opkoopvan rechten door niet-agrarische ondernemers (bijvoorbeeld ten behoevevan woningbouw). Besluitvorming hierover is vanzelfsprekend aan eenvolgend kabinet.Voor het verzoek in de motie dat het Rijk zich per direct richt op de opkoopvan productierechten, geldt tevens dat de hierboven genoemde onder-zoekspunten eerst zorgvuldig moeten worden gewogen. Daarbij komt dater zal moeten worden onderzocht of de aankoop van productierechtendoor overheidspartijen in strijd is met het verbod op staatsteun. Dit zal iknader onderzoeken en eind 2024 zullen de resultaten hiervan wordenteruggekoppeld aan de Kamer.Tot slotDat de toestemmingverlening van PAS-melders en veel anderemaatschappelijk en economisch belangrijke activiteiten bemoeilijkt wordt,omdat de stikstofdepositie op kwetsbare natuur nog niet voldoende isgereduceerd, kan voor velen als zeer frustrerend worden ervaren.Oplossingen die logisch klinken en voor de hand lijken te liggen, blijkenhelaas vaak complexer dan gedacht en juridisch moeilijk uitvoerbaar. Deenige uitweg is het verlichten van de druk van stikstof op onze natuur.Alleen wanneer we dit realiseren komt er weer structureel ruimte omvergunningen te verlenen voor alles wat nodig is om onze boeren en onzeandere ambities voor Nederland verder te brengen.De Minister voor Natuur en Stikstof,Ch. van der Wal-Zeggelink22Kamerstuk 36 410 A, nr. 41.23Kamerstuk 33 037, nr. 542.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 334, nr. 3007