Programma Luchtruimherziening: Schetsontwerp en Startnotitie Hoger Naderen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 936LuchtvaartbeleidNr. 1218 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATER-STAAT EN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 21 februari 2025Het kabinet werkt aan een slimmere en betere indeling van het luchtruim.Dit past bij het bredere beleid om meer ruimte voor Defensie te creëren ende hinder en uitstoot rondom civiele luchthavens terug te dringen. Zoalsin oktober 2023 aan de Kamer is gecommuniceerd in het Vervolgprocesprogramma Luchtruimherziening1 bestaat het programma uit twee groteonderdelen: de nieuwe indeling van het luchtruim en Hoger Naderen.Deze onderdelen hebben ieder een eigen participatie en besluitvorming,waarover de Kamer hierbij, ook via de bijgaande documenten, wordtgeïnformeerd.2Samenhangende onderdelen programma LuchtruimherzieningHet programma Luchtruimherziening bestaat uit twee samenhangendestappen:1.De nieuwe indeling van het luchtruim (2028–2030);De nieuwe indeling is de eerste stap in de luchtruimherziening. Devoorgenomen wijzigingen in de structuur van het luchtruim boven dehoogte van 1.800 meter worden beschreven in het Schetsontwerp.De nieuwe indeling creëert ruimte voor Defensie door het militairoefengebied in het noordelijk deel van het Nederlands luchtruim uit tebreiden. Dit is nodig om te zorgen dat de krijgsmacht inzetgereed is enklaar voor het gevecht. De geopolitieke omstandigheden zijn sterkveranderd en de veiligheidssituatie is verslechterd, waardoor deurgentie van deze uitbreiding verder is vergroot. Gelijktijdig met deuitbreiding van het oefengebied wordt de inrichting van het civiele1Kamerstuk 31 936, nr. 11172Met deze brief en de bijbehorende stukken wordt invulling gegeven aan de volgende moties:Kamerstuk 31 936, nr. 1121, Kamerstuk 31 936, nr. 1158, Kamerstuk 31 936, nr. 1187, Kamerstuk31 936, nr. 1213. Dit geldt ook voor de volgende toezeggingen: TZ202410-189, TZ202502-106 ende toezegging aan het lid De Hoop in het debat van 19-02-2025 dat er een notitie volgt richtingde Kamer over hoe inspraak georganiseerd wordt voor de nieuwe indeling van het luchtruim. kst-31936-1218ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12181 luchtruim gemoderniseerd. Het uitgangspunt blijft daarbij om zo kortmogelijk te vliegen. Dat leidt tot zo min mogelijk uitstoot van CO2,stikstof en overige schadelijke stoffen in lijn met de Single EuropeanSky doelstellingen.De nieuwe indeling legt bovendien de basis voor Hoger Naderenprojecten per luchthaven en is hiermee een tussenstap richting heteindbeeld van het programma Luchtruimherziening. Implementatievan de tussenstap is voorzien tussen 2028 en 2030.2.Hoger Naderen (2027–2035).Gelijktijdig wordt voor de tweede stap de Startnotitie Hoger Naderengepubliceerd. De Startnotitie beschrijft de stapsgewijze aanpak omHoger Naderen per luchthaven in overleg met de omgeving mogelijkte maken. In lijn met de Voorkeursbeslissing (2022) wordt hierbijstructureel ingezet op continu dalen over vaste naderingsroutes rondluchthavens. Bij deze manier van verkeersafhandeling volgenvliegtuigen een vaste naderingsroute vanaf 1.800 meter hoogte in eengebied van 45 tot 15 kilometer voor de luchthaven. Op deze routevolgen ze een continue en geleidelijke daling richting de luchthaven.Dit helpt om de geluidsimpact op de grond te verminderen. Dit sluitaan bij het doel van dit kabinet om de negatieve effecten van lucht-vaart steeds verder te laten afnemen. Vaste naderingsroutes gevenbovendien de mogelijkheid om bepaalde gebieden, zoals woonkernen,te vermijden. Daarnaast kan een vliegtuig brandstof besparen en stoothet minder uit. De Startnotitie Hoger Naderen geeft een indicatie vande potentiële effecten. De implementatie van deze projecten isvoorzien tussen 2027 en 2035. De participatie van het eerste projectrond Schiphol start in 2025. Voor Hoger Naderen staan de vervolgstap-pen en participatie beschreven in de Startnotitie Hoger Naderen.Deze Kamerbrief richt zich verder op het Schetsontwerp over de nieuweindeling van het luchtruim.Schetsontwerp als stap naar Voorlopig OntwerpDe nieuwe indeling van het luchtruim is aangekondigd in het Regeerpro-gramma. Met het Schetsontwerp informeert het kabinet de Kamer enbelangstellenden op hoofdlijnen over de voorgenomen nieuwe indeling.Het Schetsontwerp is geen besluitvormend document. Het is eeneerste stap om te komen tot een Voorlopig Ontwerp. Een externecommissie zal worden ingesteld om advies te geven, zodat dit kan wordenbetrokken bij het verder uitwerken van het Schetsontwerp in eenVoorlopig Ontwerp. Dit advies zal zien op de zorgvuldigheid, nut ennoodzaak van het Schetsontwerp, en op de navolgbaarheid en objecti-viteit van het gevolgde ontwerpproces en op de effectanalyse. Deverwachting is dat begin 2026 het Voorlopig Ontwerp aan de Kamer wordtaangeboden. Zoals eerder aan de Kamer is toegezegd zal politiekebesluitvorming over het Voorlopig Ontwerp in de geest van een opvoorhang gelijkende procedure plaatsvinden.3 Daarna volgt de detailuit-werking en realisatie van de plannen tussen 2026 en 2030.Totstandkoming nieuwe luchtruimindelingHet herindelen van het Nederlandse luchtruim is een complexe ontwer-popgave. Wijzigingen in het luchtruim hangen onderling nauw samen.Eén wijziging leidt veelal tot verdere benodigde aanpassingen. Dat geldtook in internationaal verband. De luchtruimstructuur van Nederland staatimmers niet op zichzelf, maar is sterk verbonden met het luchtruim van3Kamerstuk 31 936, nr. 1117Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12182 aangrenzende landen en met het Europese en internationale civieleroutenetwerk.De plannen voor de nieuwe indeling zijn tot stand gebracht in nauwesamenwerking met Duitsland en de Europese Network Manager(EUROCONTROL). Hierbij is door de luchtverkeersleidingsorganisatiesLVNL, CLSK en MUAC een proces doorlopen, waarbij ontwerpstappen zijnafgewisseld met digitale simulaties. In dit proces is continu gekeken naarde veiligheid, connectiviteit, operationele robuustheid en toekomstbesten-digheid van het ontwerp. Er zijn verkenningen uitgevoerd, waarvan hetvoorliggende Schetsontwerp de enige realistische uitkomst is gebleken.Geografische wijzigingen in de nieuwe luchtruimindelingEen vierde naderingspunt voor Schiphol, zoals in de VoorkeursbeslissingLuchtruimherziening (2022) werd genoemd, maakt geen onderdeel uit vandeze wijzigingen. Met het vierde naderingspunt werd beoogd om kortervliegen vanuit zuidoostelijke richting naar Schiphol mogelijk te maken,wat zou leiden tot minder brandstofverbruik en uitstoot. Gedurende hetontwerpproces bleek dat het niet mogelijk was om de benodigdeinternationale aansluitingen te ontwerpen voor vier naderingspunten. HetSchetsontwerp bevat dan ook geen vierde naderingspunt. Dat betekentdat de doelstelling om korter te vliegen hierdoor in mindere mate wordtingevuld. Dit leidt ook tot kleinere verschuivingen van verkeer danoorspronkelijk was voorzien.De concrete wijzigingen in het Schetsontwerp zijn de volgende:1.Uitbreiding van het noordelijk militair oefengebied. Het bestaandedagelijkse militaire oefengebied in het noorden van het Nederlandseluchtruim wordt uitgebreid om adequaat te oefenen met de nieuwstegeneratie gevechtsvliegtuigen, de F-35. Dit uitgebreide oefengebiedkan ook worden ingezet als onderdeel van een groter grensoverschrij-dend militair oefengebied voor grote internationale oefeningen. Dit istevens een wens van de NAVO.2.Verschuiven verkeersstromen oostelijk luchtruim. Om te zorgen dat deciviele verkeersstromen van Schiphol niet door het oefengebied heenlopen, verschuiven de verkeersstromen in het oosten van Nederland inzuidelijke richting. Alle verkeersstromen schuiven binnen eenbandbreedte van 5–20 kilometer. Het gaat om vliegverkeer in hethogere luchtruim en om klimmend en dalend verkeer van Schiphol datde grens van het Nederlandse luchtruim op circa acht tot twaalf kilo-meter hoogte passeert. De werkwijze waarmee het verkeer wordtafgehandeld («vectoren»), verandert niet. Dit betekent dat vooralinkomend verkeer koers-, hoogte- en snelheidsinstructies krijgt van deverkeersleiding. Het verkeer kent daarbij spreiding.3.Verschuiven naderingspunt ARTIP. Het naderingspunt ARTIP (punt Aop kaart hieronder) op ca. 60 kilometer van Schiphol verschuift meemet de verkeerstromen in het oostelijk luchtruim. Er komt geen vierdenaderingspunt.4.Opheffen oefengebied in het zuiden en oosten. De militaire oefenge-bieden voor gevechtsvliegtuigen in het zuiden en het oosten wordenopgeheven.5.Verschuiven naderingspunt RIVER. Het naderingspunt RIVER (punt Rop de kaart hieronder) verschuift richting zee en komt te liggen bovende Maasvlakte. Hierdoor kan naderend vliegverkeer langer boven zeevliegen op weg naar Schiphol. Dit geeft ook meer ruimte voorRotterdam-The Hague Airport om met de omgeving lokale verbeterin-gen aan te brengen in de routes.6.Verschuiven naderingspunt SUGOL. Het naderingspunt SUGOL (puntS op de kaart hieronder) verschuift boven zee.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12183 7.Wijzigingen nabij luchthavens. De nieuwe indeling is een tussenstap.Schiphol en de regionale luchthavens moeten worden aangesloten opde nieuwe indeling van het luchtruim. Wijzigingen onder de1.800 meter hoogte worden daarbij zoveel mogelijk vermeden, om metdeze tussenstap zo min mogelijk verschuiving van geluid op te latentreden. De herindeling legt bovendien de basis voor Hoger Naderenprojecten die de leefomgevingskwaliteit rondom civiele luchthavensverbeteren. Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie Krul overhet mogelijk maken van steilere vertrapping en Hoger Naderen.4 Zoalsverder beschreven in de Startnotitie Hoger Naderen start vanaf 2025de participatie voor Hoger Naderen Schiphol. Hoger Naderen projectenzijn erop gericht om samen met de omgeving via vaste naderingsrou-tes de inzet van continu dalen structureel mogelijk te maken. De routeszoals ze vandaag de dag zijn, zijn hierbij geen uitgangspunt. Daarbij zalhet ongehinderd klimmen en dalen uitgangspunt blijven voor deroutes van Schiphol en de regionale luchthavens.Effecten van de nieuwe indelingOm inzicht te bieden in de mogelijke effecten van de nieuwe indeling iseen aantal effectanalyses uitgevoerd. Hierbij zijn de effecten op MilitaireMissie Effectiviteit (MME), uitstoot en geluid in beeld gebracht. Deeffecten op de MME zijn uitgebreid beschreven in de Feasibility StudyCBA North. Het NLR heeft daarnaast een onafhankelijke effectanalyseuitgevoerd op geluid en uitstoot. Hierbij is gerekend met de vlootge-gevens van 2023 en de verkeersprognose van 2024. De aantallen,tariefdifferentiatie en vlootvernieuwing van de Balanced ApproachSchiphol zijn hierin nog niet meegenomen. Ook zijn er aannames gedaan4Kamerstuk 31 936, nr. 1121Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12184 over hoe verkeer in de nieuwe indeling zal vliegen. Het NLR heeft bij deanalyse gebruik gemaakt van simulaties, die een vereenvoudiging zijn vande praktijk. Zo is de spreiding van verkeer niet in detail gemodelleerd.Deze keuzes en aannames zorgen ervoor dat de resultaten van deze studieanders kunnen zijn dan bij andere studies rondom Schiphol en leiden totgrotere onzekerheden. Er is uitsluitend gekeken naar de herindeling alstussenstap. Er is door NLR niet gekeken naar eventuele effecten op hetgebied van geluid en CO2 als gevolg van de toekomstige Hoger Naderenprojecten, omdat deze sterk afhankelijk zijn van de routes die in overlegmet de omgeving moeten worden ontworpen. In de Startnotitie HogerNaderen wordt wel het potentieel van deze projecten belicht.Militaire missie effectiviteitVrijwel alle benodigde oefeningen voor de F-35 kunnen worden uitge-voerd in het uitgebreide oefengebied in het noorden van Nederland.Hiermee wordt een zeer significante stijging van de MME voor trainingmet de F-35 gerealiseerd. Dit effect wordt verder versterkt als het gebruikvan het grensoverschrijdend oefengebied wordt meegenomen in deanalyse. De oefeningen met de F-35 vinden gemiddeld plaats op circa zeskilometer hoogte.5Uitstoot (CO2)Door de uitbreiding van het oefengebied moet in het noorden vanNederland meer worden omgevlogen door civiel verkeer. In het zuidenvan het luchtruim wordt juist korter gevlogen. De netto effecten op deuitstoot van CO2 van verkeer van en naar Schiphol in de nieuwe indelingvan het luchtruim zijn vrijwel neutraal (Effectanalyse NLR).De EUROCONTROL Network Manager heeft op verzoek van hetprogramma Luchtruimherziening ook gekeken naar de effecten van deNederlandse luchtruimherziening op het Europese netwerk. Deze effectenzijn naar verwachting licht positief (vermindering van 2.400km per dag).6Hierbij kan worden opgemerkt dat de herindeling een basis legt voornadere civiel-militaire afspraken over flexible use of airspace (FUA) dieomvliegen en daarmee uitstoot zullen verminderen.GeluidDe mogelijke geluidseffecten zijn voor een breed gebied in kaart gebracht.Dit geldt voor het wettelijk voorgeschreven beperkingengebied begrensddoor de 48 Lden-contour. Omdat ook buiten deze gebieden sprake kan zijnvan hinder, is de geluidbelasting in een ruimer gebied tot 45 Lden in kaartgebracht in lijn met de advieswaarde voor vliegtuiggeluid in deWHO-richtlijnen en het RIVM-advies.7In het gehele gebied met luchtruimwijzigingen worden de effecten ookuitgedrukt in de zogenoemde Number Above 60 (NA60). Dit is een maatvoor het aantal keer waarbij het geluidniveau van een individuelevliegtuigpassage boven de 60 dB komt. Deze maat is daarmee ookrepresentatief voor het aantal vliegtuigpassages. De waarde van 60 dB isvergelijkbaar met het geluidniveau van een gesprek, en is onder anderegekozen omdat deze in internationaal verband vaker wordt gebruikt.5Feasibility Study CBA North (2025)6EUROCONTROL Network Manager, Validation of Environmental Figures Feasibility Study (2025)7Kamerstuk 29 383, nr. 404Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12185 In algemene zin laat de effectanalyse zien dat de effecten van de nieuweindeling op geluid beperkt zijn. De kans is groot dat de praktijk meerspreiding van het verkeer laat zien dan de modellering door NLR. Datbetekent vooral voor naderend verkeer dat de resultaten minder zeker zijn.Daarbij is de verwachting dat de werkelijke verschillen tussen de huidigeen toekomstige situatie wat kleiner zijn.Er is zowel een afname als een toename van de geluidsbelasting te zien.De beelden voor zowel de gemiddelde geluidbelasting (Lden) als eenmogelijke piekbelasting komen overeen. Bij Hoofddorp, ten westen vanSchiphol is sprake van een toename van geluid en ten westen vanHilversum is sprake van een lichte afname en een verschuiving. Beideveranderingen ontstaan door veranderingen hoger in het luchtruim opgrotere afstand van Schiphol. Daardoor zullen sommige startbanen meerworden gebruikt en andere juist minder. Bij landingen verandert hetaantal vliegtuigen per naderingspunt en landingsbaan niet. Verder wegvan Schiphol (+45km) laat de analyse geen geluidseffecten zien. NLR heeftbij het vaststellen van de effecten nog geen rekening gehouden metandere maatregelen die de geluidsimpact rondom Schiphol verminderen.In de volgende fase vindt er een nieuwe integrale doorrekening plaatswaarbij ook het effect van andere maatregelen wordt meegenomen,waaronder de uitkomsten van de Balanced Approach procedure.VervolgstappenHet programma Luchtruimherziening hanteert een gefaseerde aanpak. Ineerdere fases is veel contact geweest met provincies, omwonenden vanluchthavens, de luchtvaartsector en andere betrokkenen. Met hetSchetsontwerp publiceert het kabinet het ontwerp voor de nieuweindeling van het Nederlandse luchtruim. Hiermee worden omwonendenen andere belangstellenden geïnformeerd over de plannen. De besluit-vorming vindt op een later moment plaats. In onderstaande figuur zijn destappen opgenomen die moeten leiden tot besluitvorming en realisatievan de nieuwe indeling. De belangrijke momenten hierin zijn:•Schetsontwerp, participatie en externe commissie (2025)•Voorlopig ontwerp, op voorhang gelijkende procedure Tweede Kameren politieke besluitvorming (2026)•Detailuitwerking en realisatie (2026 tot 2030)ParticipatieIn het Schetsontwerp van de nieuwe indeling is op voorhand zo veel alsmogelijk rekening gehouden met de impact op de omgeving, onder meerlangs de lijnen van de Luchtvaartnota 2020–2050. De nieuwe indeling vanhet Nederlandse luchtruim staat niet op zichzelf en moet aansluiten op hetinternationale luchtruim. Bij deze wijzigingen, die op grote hoogteplaatsvinden, zijn beperkt mogelijkheden om aanvullende wensen uit deomgeving mee te nemen in het ontwerp.Op wijzigingen in het luchtruim op grond van artikel 5.11 van deWet Luchtvaart is het bijbehorende wijzigingsproces voor luchtruim enTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12186 vliegprocedures van toepassing. Onderdeel van dit wijzigingsproces is deHandreiking participatie.8In dit verband wordt bij de vervolgstappen van de nieuwe indeling van hetluchtruim allereerst ingezet op goede informatievoorziening en dialoogmet partijen. In het geval dat de nieuwe indeling effect heeft op of noopttot aanpassing van geluidcontouren (zoals bij een luchthaven(verkeer)be-sluit), wordt de gebruikelijke procedure inclusief inspraak doorlopen.Daarnaast wordt een proces ingericht waarbij de externe commissie metklankbordgroep, regionale bestuurders en de Tweede Kamer wordenbetrokken:•Op diverse plaatsen in het land worden informatiebijeenkomstengeorganiseerd om bewoners te informeren over de wijzigingen en dete verwachten effecten.•Op afspraak worden de overleggremia rond de luchthavens Schipholen van nationale betekenis en user experts geïnformeerd over deplannen.•Daar waar de effectanalyse lokale effecten laat zien wordt een gerichtedialoog met de omgeving aangegaan. Met de overleggremia rondomde luchthavens waar effecten zijn wordt besproken in hoeverre zijhierover willen adviseren.•Provinciale bestuurders wordt in het kader van interbestuurlijkesamenwerking gevraagd om de bewindspersonen van IenW enDefensie te adviseren via een Bestuurlijk Overleg. Hier kunnengedeputeerden hun zorgen en adviezen over de luchtruimherzieningkenbaar maken. Waar nodig wordt de provincies ook gevraagd omrelevante gemeenten te betrekken in het proces.•Een externe commissie zal de zorgvuldigheid, nut en noodzaak van denieuwe luchtruimindeling beoordelen. De externe commissie wordtgevraagd om een vertegenwoordiging van de brede omgeving tebetrekken in een klankbordgroep. Het advies van de externe commis-sie wordt meegewogen bij het vaststellen van het Voorlopig Ontwerpin 2026.•De Tweede Kamer wordt bij het Voorlopig Ontwerp, dus voordatdefinitieve besluitvorming plaatsvindt, in de gelegenheid gesteld omzich uit te spreken over de nieuwe indeling van het luchtruim middelseen procedure die vergelijkbaar is met een voorhangprocedure.Externe Commissie «Nut en Noodzaak» (adviescommissie uitvoeringluchtruimherziening)Een externe commissie wordt ingesteld om de zorgvuldigheid en nut ennoodzaak van het Schetsontwerp te beoordelen conform de moties vanDijk en Grinwis9. De navolgbaarheid en objectiviteit van het gevolgdeontwerpproces worden daarbij betrokken, evenals de effectanalyse. In devoortgangsbrief van 20 december 2024 bent u geïnformeerd over de wijzewaarop de externe commissie wordt vormgegeven. Daarbij wordt deleidraad voor het instellen van externe commissies10 gevolgd. Ditbetekent dat de leden onafhankelijk, ervaren en aantoonbaar deskundigdienen te zijn. Het nastreven van belangen of beïnvloeding door eenachterban dient te worden voorkomen. Representatieve bewonersgroepenworden uitgenodigd om onafhankelijke experts voor te dragen voordeelname aan de commissie. De Ministeries van IenW en Defensie zulleneveneens onafhankelijke experts en een onafhankelijke voorzitter8https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/luchtvaart/documenten/publicaties/2023/05/25/wijzigingsproces-luchtruim-en-vliegprocedures9Kamerstuk 31 936, nr. 1158; TZ202410-18910Herziene leidraad instellen externe commissies 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12187 voordragen en zorgdragen voor een extern secretariaat. Volgens degenoemde leidraad wordt de commissie ingesteld door middel van eenInstellingsbesluit. De Kamer wordt binnenkort geïnformeerd over desamenstelling van de externe commissie, conform de toezegging aan deKamer.11Tot slotVoor u liggen de plannen voor de nieuwe indeling van het luchtruim.Naast geschikte oefenruimte voor Defensie bieden de plannen eentoekomstbestendige basis om de leefomgeving rondom civiele lucht-havens te verbeteren. Dit sluit aan bij het bredere beleid van dit kabinetom de geluidshinder rondom civiele luchthavens terug te dringen. In devolgende fase zal een integrale doorrekening plaatsvinden op het gebiedvan geluid, waarbij ook andere maatregelen, zoals de uitkomst van deBalanced Approach-procedure, worden meegenomen. De komendeperiode wordt benut om middels zorgvuldige participatie en inzet van deexterne commissie verder te bouwen aan een beter luchtruim.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,B. MadlenerDe Staatssecretaris van Defensie,G.P. Tuinman11Toezegging TZ202410-189 en toezegging Kamerstuk 31 936, nr. 1187Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12188