Nationaal verbod op tankwassingen op zee (zeezwaaien)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 409Zee- en binnenvaartNr. 455 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 17 juni 2024Tijdens het Commissiedebat Maritiem van 8 december 2022 is aan deKamer toegezegd op ambtelijk niveau met Duitsland te spreken over hunaanpak van commerciële tankwassingen op zee. In navolging hiervan is inde Kamerbrief van 23 mei 2023 toegezegd1 dat het Ministerie van IenWeen besluit over een nationaal verbod op tankwassingen op zee (in deNederlandse EEZ) zal voorbereiden, mede naar aanleiding van ervaringenin Duitsland. Voorwaarde voor dit besluit is dat de regelgeving goedhandhaafbaar is en dat de noodzakelijke handhaving proportioneel is tenopzichte van de mogelijk te bereiken milieuwinst. Met deze brief wordtinvulling gegeven aan bovenstaande toezegging.AchtergrondVan zeezwaaien is sprake wanneer een schip na het lossen van chemischelading uit de haven vertrekt, met als enige doel in de Exclusieve Econo-mische Zone (buiten de 12 zeemijl2 zone) kleine hoeveelheden ladingres-tanten uit de tank te wassen, het waswater in zee te lozen en vervolgensweer terug te keren in de haven. Ook kan er op weg naar een volgendehaven bewust een omweg worden gemaakt.Er is beperkt inzicht in de mate waarin tankwassingen in de NederlandseEEZ voorkomen. Satellietbeelden zijn niet dekkend en schepen lozen ookonderweg naar een volgende bestemming. In 2020 vond de InspectieLeefomgeving en Transport (ILT) op basis van vaarbewegingen en routes45 reizen door chemicaliëntankers die indicatief waren voor zeezwaaien.Te verwachten valt dat dit cijfer nu hoger kan uitvallen gezien de lichtetoename van overslag van chemicaliën in de Haven van Rotterdam tussen2021 en 2023.1Kamerstuk 31 409, nr. 404, TZ1504421 zeemijl staat gelijk aan 1.852 kilometer kst-31409-455ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4551 Schepen mogen alleen zeezwaaien onder bepaalde voorwaarden. Dezeregels worden uiteengezet in Bijlage II van het Internationaal Verdrag tervoorkoming van verontreiniging door schepen (MARPOL):A.Het lozen van alle ladingrestanten, gevaarlijk of niet, is verboden inonze eigen territoriale wateren, binnen 12 zeemijl uit de kust.B.Buiten de 12 zeemijl uit de kust is het verboden om stoffen te lozendie aanzienlijk gevaar opleveren voor de mens of die een ernstigepermanente schade aan het mariene milieu veroorzaken (dezogenaamde MARPOL Annex II categorie X stoffen)C.Buiten de 12 zeemijl uit de kust is het lozen van minder gevaarlijkestoffen voor het mariene milieu en de mens (de zogenaamdecategorie Y en Z stoffen) ook niet zondermeer toegestaan. Echter,onder strikte voorwaarden, mag waswater met een beperktehoeveelheid ladingrestanten uit deze categorie, die na het lossenachterblijft in de tanks, wel buiten de 12 zeemijl zone wordengeloosd. De voorwaarden zijn een minimale vaarsnelheid, lozingonder de waterlijn en op 12 mijl van het land in een waterdiepte vanminimaal 25 meter.D.Buiten de 12 zeemijl uit de kust mogen wel stoffen geloosd worden,die in het geheel geen gevaar opleveren voor het mariene milieu. DeNederlandse wetgeving is in lijn met deze internationale regels diehet lozen van ladingresiduen onder voorwaarden toestaan. Duitslandis het enige land ter wereld dat zeezwaaien verbiedt in de eigenExclusieve Economische Zone. De Duitse wetgever heeft hetMarpol-verdrag op zodanige wijze geïmplementeerd, dat zeezwaaiennaar Duits recht verboden is. Dit is dus een uitzondering op demondiaal geldende wetgeving en dit betekent dat de Duitse instantiesalleen kunnen handhaven als ná een verdenking van zeezwaaien hetdesbetreffende schip een Duitse haven bezoekt.In 20143 heeft de Nederlandse Hoge Raad een uitspraak gedaan over deinterpretatie van de wetgeving en de voorwaarden waaronder waswatermag worden geloosd. In artikel 29 van het Besluit voorkoming vanverontreiniging door zeeschepen is een verbod opgenomen om stoffen inzee te lozen anders dan met inachtneming van Bijlage II bij MARPOL. Hetgaat hierbij om een verduidelijking van het begrip «en route» uit Bijlage IIvan MARPOL en de vraag of zeezwaaien daaronder valt. De Hoge Raadheeft geconcludeerd dat zeezwaaien onder het begrip «en route» valt en istoegestaan op basis van Bijlage II van MARPOL. Een schip mag een havenverlaten of mag afwijken van zijn route met als enig doel ladingrestantente lozen, mits aan de lozingseisen uit Bijlage II van MARPOL wordtvoldaan.Nederlandse inzet tot op hedenNederland heeft zich de laatste jaren actief ingezet om mogelijk schade-lijke gevolgen door het vervoer van chemicaliën door schepen verder tereduceren binnen de kaders van de internationale wetgeving. Zo is het, opinitiatief van Nederland, in Noord West Europese wateren sinds 2021verplicht om na het lossen van bepaald pertinent stollende lading, zoalsparaffine, een voorwas uit te voeren en het waswater verplicht af te gevenaan wal. Aanvullend heeft Nederland, samen met andere Europese landenen Noorwegen, in Internationale Maritieme Organisatie (hierna: IMO)opgeroepen tot een herziening van de internationale wetgeving gericht ophet verder verbeteren van de procedures rondom het laden en lossen vanchemische stoffen. In Nederland wordt nationaal een strengere voorwas-procedure geadviseerd aan schepen die persistent stollende ladingvervoeren. Het doel is om deze strengere procedure in de internationale3ECLI:NL:HR:2014:3633Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4552 wetgeving te laten opnemen. Dit initiatief werd gesteund door hetMilieucomité van IMO en wordt de komende jaren verder uitgewerkt.4Analyse van een mogelijk nationaal verbodNaar aanleiding van de toezegging gedaan op 30 mei 2023 is gestart metvoorbereiding van een nationaal verbod op tankwassingen op zee (in deNederlandse EEZ), mede naar aanleiding van ervaringen in Duitsland.Om invulling te geven aan deze vraag heeft ILT verkend wat een verbodzou kunnen betekenen voor handhaving. De ILT geeft aan dat hetuitvoeren van een verbod mogelijk is, mits de nodige capaciteitbeschikbaar wordt gesteld om deze te handhaven. Hierbij zou geputkunnen worden uit de al bestaande digitale infrastructuur zoals deze inDuitsland wordt gebruikt. ILT vraagt aandacht voor een degelijkejuridische basis voor een eventueel verbod. Ook geeft ILT aan dat eenNederlands verbod niet persé zou leiden tot milieuwinst. Waswater kanworden opgeslagen op een schip en op een later moment alsnog buitende Nederlandse EEZ worden geloosd. Uit de ILT verkenning blijkt dat er bijde tankwassingen op open zee voor persistent stollende lading mogelijkmeer restant in zee terechtkomt dan de maximale 75 liter die achterblijftna de voorwas. Bij categorie X stoffen zijn de ILT en havenbedrijven altijdaanwezig om de uitvoering van de voorwas te controleren, bij categorie Ystoffen is dit niet verplicht. De ILT ziet daarom meer voordeel in betertoezicht op de voorwasprocedures van ladingtanks, zodat de tanks zoschoon mogelijk zijn alvorens een schip vertrekt uit de haven. Andereuitvoeringsinstanties, zoals Havenbedrijf Rotterdam en de Maritiemepolitie, sluiten zich aan bij de inhoud van de ILT verkenning.Op basis van de bestaande wetgeving is door RIVM onderzocht welkemilieurisico’s er kleven aan tankwassingen op zee. Het doel van dezekennisnotitie door RIVM is het in kaart brengen van de schadelijkheid vanvloeibare chemicaliën die vervoerd mogen worden op zee5. Hiertoe heeftRIVM geïnventariseerd hoeveel vloeibare chemicaliën onder MARPOLAnnex II in Nederland geclassificeerd zijn als Zeer Zorgwekkende Stof(ZZS). Op basis van de analyse zijn er tientallen vloeibare chemicaliën dievervoerd mogen worden over zee onder MARPOL Annex II die ZeerZorgwekkende Stoffen (ZZS) zijn. De intrinsieke stofeigenschappen makendat emissies van deze stoffen naar de leefomgeving onwenselijk zijn. Bijeen incorrecte voorwas of bij wassingen op zee kunnen deze stoffen in hetmariene milieu terechtkomen.Het ministerie heeft voorts bekeken hoe een mogelijk verbod juridisch kanworden ingebed in de nationale wetgeving. Voorlopige juridischeanalyses vanuit het ministerie wijzen op het ontbreken van een juridischekader waarbinnen een verbod kan worden opgenomen. Binnen haarExclusieve Economische Zone (EEZ), tussen de 12 en 200 zeemijl vanaf dekust, heeft Nederland een aantal rechten, zoals het recht op exploitatievan de aanwezige grondstoffen en visserij. Voor scheepvaart gelden ineen EEZ niet de nationale maar de internationale zeevaartafspraken. Datbetekent dat in dit kader, buiten de 12 zeemijl territoriale wateren, deMARPOL lozingsvoorwaarden gelden. MARPOL biedt lidstaten geenalgemene bevoegdheid om strengere voorwaarden in te voeren buiten de12 zeemijl.64Kamerstuk 31 409, nr. 4045Faber, M. 2024. RIVM Kennisnotitie: Schadelijkheid stoffen tankwassingen6Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4553 Theoretisch biedt het Zeerechtverdrag (UNCLOS)7 in artikel 211, derde lid,een mogelijkheid om strengere milieunormen op te leggen in de EEZ.Deze maatregelen moeten bij de bevoegde verdragsorganisatie wordengemeld, in dit geval de IMO. Daarmee moeten de andere verdragsstatenakkoord gaan. Hierbij is de verwachting dat hier geen draagvlak voor is inIMO omdat het een afwijking betekent van de internationaal geldendewetgeving.Op grond van het internationale recht is er geen ruimte voor eenverdragsstaat om zelf een verbod op zeezwaaien in te voeren. In Duitslandis er bij ingang van de wetgeving rondom zeezwaaien een andereinterpretatie aangehouden waardoor het verbod in nationale wetgeving isopgenomen. Over de interpretatie van de internationale wetgeving is in2010 door de Nederlandse Hoge Raad uitspraak gedaan. Dit leidt bij eennationaal verbod tot een juridisch kwetsbare situatie aangezien eennationaal verbod haaks zou staan op de uitspraak van de Hoge Raad8.ConcluderendOp basis van bovenstaande analyse is besloten om geen nationaal verbodop zeezwaaien in te voeren. Een verbod zal leiden tot een groterebenodigde capaciteit bij de ILT terwijl de effectiviteit van een verbod nietgegarandeerd kan worden, aangezien het verbod alleen zou gelden in deNederlandse EEZ. Daarnaast biedt MARPOL niet de mogelijkheid voor eenverdragsstaat om af te wijken van de in Bijlage II opgenomen regels.Desalniettemin geven de resultaten van de RIVM Kennisnotitie hetministerie voldoende aanleiding om zich in te blijven zetten omchemische ladingresiduen in zee terug te dringen. Zo zal Nederland zich,aan de hand van de resultaten van het RIVM onderzoek, binnen IMO sterkmaken om de ladingeisen voor bepaalde stoffen verder aan te scherpen.Ook zal met uitvoeringsinstanties in gesprek worden gegaan om verdertoezicht op een correcte uitvoering van voorwasprocedures teonderzoeken.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,M.G.J. Harbers7Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee8ECLI:NL:PHR:2014:2059, Parket bij de Hoge Raad, 13/00204 (rechtspraak.nl)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4554