Beleidsreactie Inspectierapport ‘Vroegsignalering van radicalisering in het lokale domein’

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 754TerrorismebestrijdingNr. 731 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 oktober 2024De bestrijding van terrorisme vraagt continue aandacht. Er sprake is vanhet één na hoogste dreigingsniveau: de kans op een aanslag in Nederlandis reëel. De Nederlandse contraterrorisme strategie omvat een integraleaanpak, waarbij vanuit verschillende ketenpartners gewerkt wordt aan hetreduceren van de dreiging. Een van de pijlers van de aanpak vanradicalisering is de lokale aanpak, waaronder de persoonsgerichte aanpak.Deze persoonsgerichte aanpak biedt mogelijkheden om maatwerk televeren als er signalen zijn over mogelijke radicalisering, of wanneeriemand al geradicaliseerd is. Met deze aanpak kunnen interventiesworden ingezet om ons land veilig te houden. Gemeenten, politie, hetopenbaar ministerie en andere lokale (keten)partners zijn onmisbaar in hettegengaan van radicalisering, extremisme en terrorisme.De lokale aanpak omvat het geheel aan expertise, netwerk, enpreventieve- en persoonsgerichte maatregelen, om radicaliseringvroegtijdig in de kiem te smoren en extremistisch en terroristisch geweldte voorkomen. Zo kunnen bij signalen van radicalisering lokale casusoverleggen worden georganiseerd onder regie van gemeenten. Hierinstemmen lokale partners gezamenlijk af welke gerichte maatregelen eninterventies op een persoon nodig zijn. Iemand wordt dan opgenomen inde «Persoonsgerichte aanpak ter voorkoming radicalisering, extremismeen terrorisme», kortweg de persoonsgerichte aanpak of PGA.Op 8 augustus jl. heb ik u het onderzoeksrapport van de Inspectie vanJustitie en Veiligheid aangeboden over Vroegsignalering van radicali-sering in het lokale domein1. Hierbij heb ik toegezegd dat ik na hetzomerreces een inhoudelijke reactie zou geven.1https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2024/08/08/tk-onderzoek-inspectie-justitie-en-veiligheid-naar-vroegsignalering-van-radicalisering-in-het-lokale-domein (Kamerstuk29 754, nr. 728) kst-29754-731ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7311 De Inspectie heeft zich in het onderzoek specifiek gericht op de fasevoorafgaand aan het casusoverleg. Er is gekeken naar de wijze waaropeen signaal binnenkomt bij de gemeente, het openbaar ministerie (OM) ofde politie, die samen de zogenaamde weegploeg vormen. De weegploegduidt met objectieve criteria of de persoon waar het signaal over gaat,moet worden opgenomen in de PGA.In de geactualiseerde Handreiking Lokale Aanpak, die onlangs door deNCTV werd gepubliceerd, staat omschreven hoe dit in zijn werk gaat.2Daarnaast deed de Inspectie onderzoek naar de rollen, taken en verant-woordelijkheden van de verschillende partijen in het kader van vroegsig-nalering. Ook keek de Inspectie naar de samenwerking en de informatie-voorziening van betrokken overheidsorganisaties.De aanleiding voor het onderzoek waren signalen van onduidelijkhedenen wisselende werkwijzen van betrokken organisaties rond informatie-deling bij vroegsignalering. Het doel van het onderzoek was inzichtelijkmaken hoe het proces van vroegsignalering vorm krijgt in de praktijk enwaar het proces verbeterd kan worden.Ik wil de Inspectie bedanken voor hun onderzoek en de gedane aanbeve-lingen. In deze brief beschrijf ik de belangrijkste bevindingen en aanbeve-lingen van het onderzoek en de stappen die hierin reeds zijn en nogworden gezet.OnderzoeksbevindingenTaken, rollen, verantwoordelijkhedenDe Inspectie concludeert dat in vrijwel alle onderzochte regio’s3 inNederland vroegsignalering onderdeel is van de aanpak van radicali-sering. Echter, de wijze waarop dit proces is vormgegeven, alsook demate waarin het proces is ontwikkeld en wordt uitgevoerd, verschilt perregio. De Inspectie noemt hiervoor verschillende redenen: ervaring metcasuïstiek (in regio’s en gemeenten met weinig tot geen casuïstiek staathet proces van vroegsignalering nog in de kinderschoenen aldus deInspectie), de omvang van een gemeente, de beschikbare capaciteit enbestuurlijke prioriteiten. De Inspectie concludeert dat de gemeenten in alleregio’s sterk afhankelijk zijn van de signalen die professionals in hetwerkveld aanleveren. Een effectief netwerk is dus van groot belang voorhet herkennen van signalen.SamenwerkingDe Inspectie stelt dat de samenwerking tussen de drie kernpartijen in hetproces (gemeente, openbaar ministerie en politie) over het algemeengoed is in de onderzochte regio’s. Regionale samenwerking wordtversterkt via de Zorg- en Veiligheidshuizen. Een Zorg- en Veiligheidshuisverbindt en ondersteunt professionals op het snijvlak van veiligheid,sociaal domein en zorg4. Naast regionale samenwerking, is er ooksamenwerking op landelijk niveau en zijn er een aantal regio-overstijgende overleggen. Deze overleggen hebben als doel het uitwis-selen van kennis over de verschillende dreigingstypen (zoals jihadisme ofrechts-extremisme) en over landelijke ontwikkelingen. Voor advies over en2Zie voor de digitale versie van de handreiking www.nctv.nl/actueel/nieuws/2024/09/05/nu-online-vernieuwde-handreiking-lokale-aanpak3De regio’s (conform indeling Zorg- en veiligheidshuizen) Amsterdam-Amstelland, Brabant-Zuidoost, Maastricht en Drenthe zijn geselecteerd.4https://www.zorgenveiligheidshuizen.nlTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7312 hulp bij vroegsignalering kunnen regio’s ook samenwerken met hetLandelijk Steunpunt Extremisme (LSE).Uit het onderzoek blijkt dat het per gemeente verschilt of deze regionaleen landelijke samenwerking plaatsvindt. Ook hier speelt volgens deInspectie de mate van ervaring met casuïstiek en de grootte van eengemeente rol, maar ook of het proces van de persoonsgerichte aanpakgoed is ingericht.De Inspectie ziet dat in verschillende regio’s stappen worden gezet ommeer samen te werken, kennis en capaciteit te bundelen en uniformiteit terealiseren door het opzetten van regionale of provinciale samenwer-kingen.InformatievoorzieningHet delen van informatie tussen de drie kernpartijen is aan wettelijkeregels gebonden. Uit het onderzoek blijkt dat er bij professionalsonduidelijkheid is over de toepassing van deze wettelijke regels, metname over de vraag wanneer informatie wel of niet mag worden gedeeld.Daarnaast wordt informatie over een signaal per regio en organisatieverschillend opgeslagen. Het gebrek aan uniformiteit hieraan levertvolgens de Inspectie risico’s op, bijvoorbeeld op autorisatiebeheer,informatiebeschikbaarheid, informatiebeveiliging en bewaartermijnen.KnelpuntenDe Inspectie constateert op basis van haar onderzoek de volgendeknelpunten;−De (fluctuerende) capaciteit en afhankelijkheid van sleutelfunctionaris-sen leidt ertoe dat (doorontwikkeling van) het proces, de borging en desamenwerking fragiel zijn. Bij de kleinere gemeenten is sprake van eenbeperkte capaciteit voor vroegsignalering;−Bij het ontvangen van een signaal van mogelijke radicalisering wordtonvoldoende gebruik gemaakt van objectieve criteria en een integralebeoordeling op basis van de beschikbare informatie. Hierdoor ontstaathet risico op een niet integrale pre-weging;−De mate waarin zorgelijk gedrag herkend en gemeld wordt verschilttussen de verschillende extremistische ideologieën. Het herkennen ensignaleren van radicalisering zich veelal heeft gericht op (vormen van)islamitische radicalisering. De onderzochte regio’s geven aan dat zijzich zorgen maken of signalen van de verschillende fenomenen welworden herkend door de professionals in de regio;−Gebrekkige implementatie van het modelconvenant, dat een eendui-dige werkwijze van de PGA beschrijft. De toegevoegde waarde van eenconvenant ontbreekt als het proces op papier afwijkt van het proces inde praktijk;−Blijvende onduidelijkheid over informatiedeling met als gevolg hetrisico op een onjuiste, eenzijdige of ongelijke beoordeling vansignalen. Het modelconvenant niet heeft geleid tot voldoendeduidelijkheid over het uitwisselen van gegevens.AanbevelingenDe Inspectie doet verschillende aanbevelingen, waarvan er één specifiekaan de Minister van Justitie en Veiligheid gericht is. De Inspectie vraagtom eenduidige, objectieve en landelijke normen over de wijze waarop eensignaal in de weegploeg wordt gebracht. Dit betekent dat de eerstebeoordeling integraal (dus met alle drie de partijen in de weegploeg) dientplaats te vinden en te worden vastgelegd op basis van alle informatie enop grond van objectieve en uniforme criteria. Hierbij dient vanzelf-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7313 sprekend rekening te worden gehouden met de voortgang van hetwetsvoorstel PGA. Daarnaast roept de Inspectie gemeenten, politie en hetopenbaar ministerie op om in alle regio’s het proces van vroegsignaleringin lijn te brengen met het modelconvenant. Dit modelconvenant isopgesteld in afwachting van het wetsvoorstel Wet gegevensverwerkingpersoonsgerichte aanpak en terroristische activiteiten (Wet PGA).Daarnaast vraagt de Inspectie de drie kernpartijen te onderzoeken ofgebruik kan worden gemaakt van bestaande structuren op het gebied vanzorg en veiligheid. Er kan gebruik worden gemaakt van bestaande(ICT-) voorzieningen, zoals dit gebeurt bij Zorg- en Veiligheidshuizen, voorhet verwerken van gegevens. Van gemeenten vraagt de Inspectie specifiekom de zichtbaarheid, de inrichting en de werking van de meldpunten waarsignalen over radicalisering gemeld kunnen worden, te verbeterenalsmede de aansluiting en toerusting van het netwerk.Tenslotte wijst de Inspectie op de coördinerende en faciliterende rol vande NCTV bij de opvolging van bovenstaande verbeterpunten en bij detotstandkoming van meer handvatten voor informatiedeling in de fasevoorafgaand aan het casusoverleg. Daarbij vraagt de Inspectie de NCTVkennis en ervaringen bijeen te brengen ten behoeve van meer uniformiteitin de werkwijze en in het gebruik van objectieve criteria.Beleidsreactie en vervolgstappenHet belang van effectieve vroegsignalering bij radicalisering is groot.Voorkomen moet worden dat signalen van radicalisering worden gemist,niet herkend of onjuist beoordeeld. Ik geef dan ook graag gevolg aan deaanbevelingen van de Inspectie. De punten waar de Inspectie op wijst zijnvoor een deel bekend en hebben ook de aandacht.Eenduidigheid proces en landelijke uniformiteitDe afgelopen jaren is door lokale ketenpartners in samenwerking met deNCTV geïnvesteerd in het eenduidiger maken van de PGA. Het modelcon-venant dat door de NCTV ontwikkeld werd in afwachting van een wetPGA, is in veel gemeenten geïmplementeerd. Het modelconvenantbeschrijft een eenduidige werkwijze van de PGA. Tegelijkertijd is werkgemaakt van het wetsvoorstel PGA dat tevens voorziet in duidelijkheid tenaanzien van de grondslagen voor gemeenten voor de benodigdegegevensuitwisseling. Ook beoogt het wetsvoorstel bij te dragen aan hetverbeteren en borgen van het proces. In april 2024 is het wetsvoorstelWet PGA (Kamerstuk 36 225) aangenomen door de Tweede Kamer en ligtop dit moment voor bij de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel vervangt hetModelconvenant.De Inspectie adviseert de kernpartners de huidige werkwijze in lijngebracht moet worden met het proces zoals beschreven in het modelcon-venant. Hierbij interpreteer ik de aanbeveling over de eenduidigewerkwijze conform het modelconvenant als: conform het wetsvoorstelWet PGA. Ik hoop dat de wet snel in werking kan treden om deze tekunnen implementeren en borgen. De NCTV werkt samen met een aantalgemeenten aan een implementatieplan van deze wet. Zodat ookgemeenten die nog niet bekend zijn met deze wet, de handvatten hebbenom deze te implementeren.Naast bovengenoemd wetsvoorstel, draagt de onlangs geactualiseerdeHandreiking Lokale Aanpak radicalisering, extremisme en terrorisme bijaan het realiseren van landelijke uniformiteit in werkwijze en in hetgebruik van objectieve criteria door te verwijzen naar de criteria uit hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7314 wetsvoorstel wet PGA. Deze handreiking is op 5 september jl. gepubli-ceerd op de website van de NCTV5 en is opgesteld in samenwerking methet Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, circa35 gemeenten, de Zorg- en veiligheidshuizen en andere (lokale) keten-partners.De handreiking biedt kaders voor landelijke uniformiteit, op basis van hetwetsvoorstel. Op deze webpagina staat de basis van de Lokale aanpakbeschreven, waarmee er een makkelijk toegankelijke bron van informatieis, waar gemeenten uit kunnen putten. Dit is bijzonder nuttig voorgemeenten van kleinere omvang of die voor het eerst te maken hebbenmet radicalisering.Belang van effectieve samenwerkingDe afgelopen jaren is geïnvesteerd in de samenwerking op regionaalniveau. De benodigde specifieke kennis en expertise binnen dit vakgebiedmaakt dat samenwerken noodzakelijk is: zeker voor kleinere gemeenten ishet ondoenlijk om altijd de benodigde kennis en expertise in huis tehebben. De gemeenten werken met de PGA nagenoeg allen samen metde Zorg- en Veiligheidshuizen.Daarnaast dienen de ervaren gemeenten als sparringpartners voorgemeenten met minder ervaring en/of capaciteit. Enkele regio’s werkenmet regionale coördinatoren, die onderlinge samenwerking stimuleren.Ook heeft het meerwaarde als de lokale adviseur van de NCTV kanaanschuiven bij een casusoverleg, omdat deze dan verbanden kan leggen,eenduidigheid kan stimuleren en best practices kan uitwisselen6. Hethebben van goed zicht op het lokale domein is van belang om behoeftenvan de keten te kunnen vertalen naar beleidsinitiatieven. De Inspectieerkent dat in verschillende regio’s al stappen worden gezet om meersamen te werken, kennis en capaciteit te bundelen en uniformiteit terealiseren door het opzetten van regionale of provinciale samenwer-kingen. Deze investeringen zullen het komende jaar voortgezet worden,want er zijn nog stappen te zetten.Eenduidigheid over signaleren en duidenDe Inspectie adviseert mij om éénduidige kaders voor het proces van hetbrengen van een signaal in de weegploeg en hierbij in ieder gevaleenduidige, objectieve en landelijke normen te creëren, wanneer sprake isvan een signaal dat dient te worden besproken in de weegploeg. Ik heb deNCTV gevraagd deze aanbevelingen mee te nemen in de implementatievan het wetsvoorstel wet PGA. Dit wetsvoorstel moet nog behandeldworden in de Eerste Kamer. Concreet werkt de NCTV momenteel met deketenpartners aan een overzicht van de wijze waarop signalen wordendoorgegeven aan kernpartners, hoe deze te toetsen en op basis van welkegrondslagen uitwisseling van informatie mogelijk is.5https://www.nctv.nl/onderwerpen/lokale-aanpak-radicalisering-extremisme-en-terrorisme/lokale-aanpak6Op dit moment wordt gewerkt aan de inwerkingtreding van de Wet Coördinatie Terrorismebe-strijding en Nationale Veiligheid. Totdat die inwerking is getreden kunnen de lokaal adviseursvan de NCTV enkel aansluiten wanneer sprake is van een andere grondslag zoals de Tijdelijkewet Bestuurlijke Maatregelen Terrorismebestrijding. Na inwerkingtreding kan de NCTVaansluiten om samenwerking, informatiedeling, samenhang en effectiviteit te bevorderen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7315 Herkennen en duiden signalen uit verschillende extremistischeideologieënDe Inspectie beschreef het herkennen en melden van zorgelijk gedragvanuit verschillende ideologieën als een van de mogelijke knelpunten. Datsignalen van radicalisering uit nieuwere vormen van extremisme, zoalsrechts-extremisme of anti-institutioneel extremisme niet altijd adequaatherkend en geduid wordt, is bekend en onder meer geconstateerd in hethiervoor genoemde WODC-rapport over ideologische duidingen7. Daarinwerd ook geconstateerd dat signalen van radicalisering bij mannenanders werd opgemerkt dan bij vrouwen.Ik onderschrijf het belang van de brede inzetbaarheid van de lokaleaanpak tegen alle vormen van radicalisering en extremisme, of het nujihadistisch, rechts-extremistisch of anti-institutioneel extremistisch is. DeNCTV monitort de ontwikkelingen in de dreiging en communiceert daartwee keer per jaar over in het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN).Deze worden altijd regionaal gepresenteerd aan en besproken met lokalepartners. Daarnaast zijn door het Rijk gefinancierde trainingen ontwikkeldbij het Rijksopleidingsinstituut tegengaan Radicalisering voor hetherkennen van signalen uit alle gekende extremistische ideologieën. Dezetrainingen worden aangeboden aan gemeenteambtenaren en lokaleaandacht functionarissen. Op basis van deze kennis zijn zij in staat om debenodigde netwerken op te bouwen om signalen te herkennen en gerichteinterventies in te zetten. Ook heeft de NCTV in 2022 in samenwerking metde Nationale Politie een digitale symbolenbank ontwikkeld die (lokale)professionals kunnen gebruiken om rechts-extremistische verschijnings-vormen te herkennen8. Het komende jaar wordt daarbij verder geïnves-teerd in kennis over anti-institutioneel extremisme, waar hetWODC-onderzoek naar doet.Een specifieke doelgroep betreft personen met psychosociale proble-matiek waarbij mogelijk ook sprake is van radicalisering. Op dit momentwerken het Ministerie van VWS en het Ministerie van JenV aan eengezamenlijke Werkagenda waarin wordt ingezet op maatregelen voor dekleine groep verwarde/onbegrepen personen met een (hoog)veiligheids-risico. Het kabinet hecht hier samen met mij grote waarde aan en zodanigook in het regeerprogramma staat.OnlineNaast de diversiteit aan ideologieën schrijft de Inspectie ook over decomplexiteit dat radicalisering zich steeds meer online afspeelt.Gemeenten, politie en andere partners worden hier dagelijks meegeconfronteerd. Er zijn wijkagenten die ook online actief zijn en jongeren-werkers die laagdrempelig in contact kunnen treden met jongeren.Daarnaast stimuleer ik via de Versterkingsgelden voor terrorismebe-strijding aan gemeenten de ontwikkeling van online interventies die doorgemeenten worden aangevraagd. Ik neem in de implementatie van deaanbevelingen van dit onderzoek van de Inspectie, ook de online aspectenvan dit vraagstuk mee.7https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/07/05/tk-rapport-wodc-over-ideologische-duidingen8https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/11/07/tk-aanpak-van-rechtsextremisme-en-terrorisme-en-andere-vormen-van-extremisme-in-nederland (Kamerstuk29 754, nr. 654)Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7316 Tot slotEr is de afgelopen jaren zowel op nationaal als op lokaal geïnvesteerd inde lokale aanpak en met name de persoonsgerichte aanpak. Er is veelkennis en ervaring opgedaan en telkens weer wordt het belang vansamenwerking benadrukt.Ik vind het van groot belang om samen met alle betrokken partijen teblijven investeren in deze samenwerking en continu met elkaar te bezienof de aanpak toereikend is en waar nodig aan te passen.De Minister van Justitie en Veiligheid,D.M. van WeelTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 754, nr. 7317