Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk VIII Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VIIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Onderwijs, Cultuur enWetenschap (VIII) voor het jaar 2025Nr. 7 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2025(begrotingshoofdstuk VIII) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur enWetenschap.De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Stand van zaken aanbevelingen over relatie tussen doelen, middelenen resultaten2.Verwerken hoofdlijnenakkoord in ontwerpbegroting3.Inzicht in financiële risico’s en onzekerheden4.Strategische Evaluatie Agenda (SEA)5.Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AlgemeneRekenkamer1. Stand van zaken aanbevelingen over relatie tussen doelen,middelen en resultaten De Tweede Kamer heeft recent de motie van de leden Martens-America enDe Kort van 10 juni 2024 aangenomen (Kamerstuk 36 560 VIII, nr. 12). Indeze motie verzoeken zij de regering concrete doelstellingen te koppelenaan gelden voor het onderwijs en de Kamer hierover te informeren. DeAlgemene Rekenkamer heeft in diverse onderzoeken naar de besteding enresultaten van onderwijsgelden gewezen op het belang van concreetgeformuleerde doelstellingen en doelgroepen vooraf en goed zicht op deresultaten van beleidsmaatregelen en ingezet geld achteraf. Zo kunnen deverantwoordelijke bewindspersonen en besturen van onderwijs-instellingen leren over wat wel en niet werkt om de kwaliteit van hetonderwijs te verbeteren. Daarnaast kan de Minister van OCW beterbepalen op welke manier hij middelen beschikbaar stelt bijvoorbeeld viasubsidies en/of lumpsumbekostiging. kst-36600-VIII-7ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 71 Minister zet stappen in het formuleren van concrete doelstellingenWe stellen vast dat de Minister van OCW in zijn begroting stappen heeftgezet. Zo neemt de Minister in zijn beleidsagenda bij een aantal onder-werpen een concrete doelstelling op, zoals voor de basisvaardigheden inhet basisonderwijs: «Aan het einde van het basisonderw(s moetenleerlingen minimaal fundamenteel niveau 1F beheersen voor rekenvaar-digheid, leesvaardigheid en taalvaardigheid.» Verder neemt de Ministerook bij sommige beleidsartikelen doelstellingen op, zoals bij beleidsartikel16 over onderzoek en wetenschapsbeleid. Bij dit artikel geeft de Ministerde algemene beleidsdoelstelling, hoofddoelen en maatregelen die moetenbijdragen aan het realiseren van deze hoofddoelen. Verder heeft deMinister van OCW zijn beleidsagenda opgebouwd rondom 7 overkoepe-lende beleidsthema’s, die ook de indeling van de Strategische EvaluatieAgenda (SEA) bepalen. Hiermee kan uw Kamer een koppeling leggentussen de beleidsagenda en de SEA.Verdere stappen zijn nodig voor inzicht in relatie tussen doelen, middelenen resultatenTegelijkertijd zien we dat de Minister van OCW nog verdere stappen kanzetten om in zijn begroting voor uw Kamer op een toegankelijke enmakkelijk vindbare manier duidelijk te maken wat hij met zijn beleid wilbereiken bij wie en wanneer. Dit geldt ook voor hoe hij dat wil bereiken enhoeveel geld hij daarvoor nodig denkt te hebben. Zo is het in de huidigebegroting vaak nog lastig om een directe koppeling te maken tussendoelen en begrote uitgaven, omdat de Minister bij de meeste beleidsarti-kelen zijn doelen nog niet opneemt of concreet heeft gemaakt. Dit geldtbijvoorbeeld voor de basisvaardigheden. De Minister heeft 1 specifiekeinddoel voor rekenvaardigheid als voorbeeld opgenomen in de beleids-agenda, maar niet in de beleidsartikelen 1 primair onderwijs en 3 voort-gezet onderwijs, waar de begrote uitgaven voor de basisvaardigheden inhet funderend onderwijs zijn opgenomen. Verder maakt de thematischeindeling van de beleidsagenda het lastig om de vele maatregelen uit dezeagenda te koppelen aan de begrote uitgaven. Die staan immers weerge-geven in de beleidsartikelen, die een andere indeling kennen: indeling inonderwijssectoren en de andere beleidssectoren waar de Minister vanOCW voor verantwoordelijk is. Dit geldt ook voor de SEA en het onderdeel«begroten en verantwoorden» van de website OCW in cijfers1. Op dezewebsite geeft de Minister van OCW inzicht in de «beschikbare cijferinfor-matie; kerncijfers over het stelsel, cijferinformatie over specifieke thema’sen onderwerpen, Nederland internationaal vergeleken én anderebeschikbare databronnen en monitors.» Hiermee biedt de Minister eenverdieping aan op cijfers die hij beschikbaar stelt via zijn begroting.Om een relatie te kunnen leggen tussen doelstellingen, doelgroepen,maatregelen, middelen en resultaten heeft u als Kamer aanvullendeinformatie nodig. Informatie met name over de doelstellingen van hetbeleid van de Minister, voor zover de Minister zijn doelstellingen concreetheeft gemaakt. Deze aanvullende informatie kunt u halen uit bijvoorbeeldbeleidsbrieven en voortgangsrapportages van de Minister en de beant-woording van Kamervragen door de Minister. Dat maakt het voor u weinigoverzichtelijk.1Website www.ocwincijfers.nl, geraadpleegd op 21 augustus 2024.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 72 2. Verwerken hoofdlijnenakkoord in ontwerpbegroting In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024) deden we deaanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen,ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggen dat het parlementde voortgang en resultaten kan monitoren. De door de Tweede Kameraangenomen motie Van der Lee (29 mei 2024) laat zien dat de TweedeKamer het belang van concrete doelstellingen onderschrijft (Kamerstuk36 560, nr. 5).Minister geeft inzicht in de financiële gevolgen van maatregelen voor zijnbegrotingDe aangekondigde maatregelen in het hoofdlijnenakkoord2 leiden persaldo tot een daling van de uitgaven op de begroting van OCW met circa€ 1,78 miljard in 2029. De ombuigingen raken de verschillende onderwijs-sectoren en de publieke omroep. Wij zijn nagegaan of de Ministerduidelijk maakt hoe hij de afspraken uit het hoofdlijnenakkoord heeftverwerkt in zijn ontwerpbegroting. Wij zien dat de Minister in zijnbeleidsagenda, beleidsartikelen en in de verschillende bijlagen van zijnbegroting duidelijk maakt wat de financiële gevolgen zijn van de intensi-veringen en ombuigingen uit het hoofdlijnenakkoord. Het gaat danbijvoorbeeld om de extra tegemoetkoming van studenten die onder hetleenstelsel hebben gestudeerd en de ombuiging op het wetenschappelijkonderwijs en onderzoek.Minister geeft nog geen consequent inzicht in de financiële gevolgen voorexternenTegelijkertijd zien we dat de Minister niet consequent aangeeft wat definanciële gevolgen zijn van relevante ontwikkelingen, intensiveringen enombuigingen voor externe partijen die afhankelijk zijn van financieringdoor de Minister. Voor de afname van het aantal studenten in het mbo,hbo en wo die de Minister verwacht en de btw-verhoging op leermiddelendoet hij dit wel in zijn beleidsagenda en geeft hij ook aan dat hij hiervoorter compensatie extra middelen beschikbaar stelt. Echter, wat debtw-verhoging voor bijvoorbeeld culturele instellingen betekent, blijkt nietuit de begroting. Hoewel de Minister van OCW geen budgettaire verant-woordelijkheid heeft voor de btw, past het wel bij zijn beleidsmatigeverantwoordelijkheid om u over de gevolgen van de btw-verhoging vooronderwijs, cultuur en wetenschap te informeren. Om hier inzicht in tekrijgen, heeft u aanvullende informatie nodig.Minister maakt beleidsmatige gevolgen in zijn begroting nog niet altijdduidelijkBij het opstellen van de ontwerpbegroting OCW 2025 was het regeerpro-gramma van het kabinet Schoof-I nog niet vastgesteld. Dit betekent dat debeleidsmatige gevolgen van de intensiveringen en ombuigingen nog nietaltijd duidelijk worden in de ontwerpbegroting OCW 2025. Zo zegt deMinister in zijn begroting toe dat hij voor de behandeling van de ontwerp-begroting 2025 door uw Kamer nog een nota van wijziging zal aanbiedenover het invullen van de subsidietaakstelling vanaf 2026 en de financiëlegevolgen hiervan.2PVV, VVD, NSC en BBB (2024). Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028: Hoop, lef en trots. Den Haag:eigen beheer.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 73 Daarnaast blijkt op basis van de begroting bijvoorbeeld niet wat degevolgen zijn van de ombuigingen op het wetenschappelijk onderwijs enonderzoeksbeleid voor het verlagen van de werkdruk bij universitairdocenten, het stimuleren van ongebonden onderzoek en voor innovatie,onderzoek & ontwikkeling en het vestigingsklimaat. Verder vragen wij uwaandacht voor de uitvoerbaarheid van de maatregelen uit het hoofdlijnen-akkoord. Het belang hiervan onderstreepten we in de Staat van deRijksverantwoording 2023. Mochten de maatregelen immers nietuitvoerbaar zijn in het beoogde tempo, dan kan dat leiden tot eenaanvullende ombuigingsopgave voor de Minister van OCW.Minister kan beter gebruik maken van de indicatoren brede welvaartBij elke begroting wordt ook een factsheet Brede Welvaart van het CBSgepubliceerd (dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van deministeries). Deze bevat een selectie van de indicatoren passend bij debetreffende begroting. We zien dat de Minister in de ontwerpbegrotingOCW 2025 in algemene termen aandacht besteed aan de brede welvaarten de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties(SDG’s) heeft opgenomen die voor zijn beleidsterreinen relevant zijn. DeMinister legt – met uitzondering van het internationaal cultuurbeleid inbeleidsartikel 14 over cultuur – nog geen verband met de indicatoren uitde monitor brede welvaart in zijn beleidsagenda en in zijn beleidsarti-kelen. Hierdoor blijft de monitor brede welvaart en SDG’s los staan van debegrotings- en verantwoordingscyclus van de Minister van OCW. Wij ziendat als een gemiste kans, want de monitor brede welvaart en SDG’s zoude Minister kunnen ondersteunen in het concreet maken van zijndoelstellingen.Inzicht in financiële risico’s en onzekerhedenIn de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat deTweede Kamer regelmatig verrast wordt door berichten over uitgaven,inkomsten of resultaten die in de praktijk substantieel anders uitpakkendan was verwacht. We deden daarom de aanbeveling aan het kabinet enparlement om «proactiever risico’s in beeld te brengen door aandachtvoor de kwaliteit van ramingen, vroegtijdige signalering van financiëlerisico’s en mogelijke mee- en tegenvallers.»3Blijvend aandacht nodig voor M&O-beleid onderwijssubsidiesHet grootste deel van zijn uitgaven stelt de Minister van OCW beschikbaarvia een lumpsumbekostiging aan onderwijsinstellingen. Deze instellingenmogen dit geld met een grote mate van beleids- en bestedingsvrijheiduitgeven. Aan deze uitgaven zijn wellicht weinig financiële risico’s enonzekerheden verbonden voor de Minister, maar afgelopen onderzoekenvan de Algemene Rekenkamer hebben aangetoond dat er wel degelijk eenrisico is dat de Minister niet afdoende is geïnformeerd en niet kanbijsturen voor wat betreft onderwijsresultaten.Verder zien wij financiële risico’s en onzekerheden voor de Minister vanOCW als het gaat om de begrotingsuitgaven die de Minister via subsidiesbeschikbaar stelt. Bij subsidies is het van belang om maatregelen tetreffen tegen misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). Om zo te garanderendat de ontvangers van subsidiegeld dit geld uitgegeven volgens devoorwaarden die de Minister hieraan stelt. Vanaf 2020 beoordeelden wehet M&O-beleid van de Minister van OCW als een onvolkomenheid en3Algemene Rekenkamer (2024). Staat van de rijksverantwoording 2023. Den Haag: eigen beheer.Bijlage bij Kamerstuk 36 560 VIII, nr. 3. Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 74 constateerden we dat het M&O-beleid nog niet op orde was. Dat leidde totonzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en/of verplichtingen.Over 2023 ging het in totaal om € 384,9 miljoen aan onzekerheden in desubsidies, naast € 330,0 miljoen aan onzekerheden in de aanvullendebekostiging van het nieuwkomersonderwijs. De voormalige Minister voorPrimair en Voortgezet Onderwijs (PVO) heeft stappen gezet om hetM&O-beleid van subsidies van het Masterplan basisvaardigheden teversterken. We verwachten dat de Minister van OCW deze stap in degoede richting ook zet voor zijn andere subsidieregelingen. We zullen ditin ons verantwoordingsonderzoek blijven volgen en u hieroverinformeren.3. Strategische Evaluatie Agenda (SEA) De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. Zo kan een Minister beleid op een onder-bouwde manier inrichten en bijsturen en zich goed verantwoorden overbehaalde resultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd engepland op de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eén keerper 4 tot 7 jaar vindt er per beleidsthema van het betreffende departementeen periodieke rapportage plaats die – als het goed is – een compleetbeeld geeft van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid perthema. Alle (terugkerende) uitgaven van de Minister zouden op deze wijzeafgedekt moeten worden met evaluaties. De Algemene Rekenkamer heeftde SEA van het Ministerie van OCW beoordeeld.Gebrek aan concrete doelstellingen vooraf belemmert inzicht in resultatenachterafDe SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. Uit de SEA van OCW blijkt dat vooralle beleidsthema’s en begrotingsartikelen evaluaties zijn uitgevoerd. DeMinister maakt nog niet inzichtelijk in hoeverre de begrotingsmiddelenmet deze evaluaties zijn afgedekt. Daartoe is er geen formele verplichting,maar zo heeft de Tweede Kamer geen duidelijk beeld van de afdekkingvan de financiële middelen met evaluaties en welke evaluatieopgave ervoor de komende periode nog ligt. Daarnaast kunnen de evaluaties bijgebrek aan heldere doelen vooraf en inzicht in resultaten en uitgavenachteraf niet of nauwelijks vaststellen of het beleid doeltreffend is en debegrotingsmiddelen van de Minister doelmatig zijn besteed. Weverwachten dat de SEA op termijn meer inzicht gaat bieden in dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid van de bewindsper-sonen OCW, wanneer de bewindspersonen vooraf én achteraf een heldererelatie leggen tussen doelstellingen, doelgroepen, beleidsmaatregelen,middelen en resultaten.Stelselrapportage hoger onderwijs verbindt bestaande inzichten inresultatenDe Minister van OCW heeft in 2022 een nieuwe beleidscyclus aange-kondigd voor het hoger onderwijs en onderzoek. Deze beleidscyclus startmet een beleidsbrief met daarin prioriteiten voor de nieuwe kabinetspe-riode, een periodieke stelselrapportage om terug te blikken en eentoekomstverkenning waarin de belangrijkste thema’s voor de langeretermijn staan.4 De stelselrapportage moet zorgen voor het verbeteren vande consistentie en onderbouwing van het beleid. «Feiten en cijfers worden4Ministerie van OCW (2022). Beleidsbrief hoger onderwijs en wetenschap. Tweede Kamer,vergaderjaar 2021–2022, 31 288 VIII, nr. 964. Den Haag: Sdu.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 75 geduid; en evaluaties van losse beleidstrajecten worden in samenhangbezien. Dit zal bijdragen aan de stabiliteit van het beleid op de langetermijn.»5 De Stelselrapportage hoger onderwijs 2016–20236, die in hetnajaar van 2023 is uitgekomen, is de eerste in deze serie en maakt gebruikvan de verschillende evaluaties van beleidsmaatregelen en beleidspro-gramma’s gericht op het hoger onderwijs. Deze losse evaluaties staanopgenomen in de SEA, de stelselrapportage moet dus de verbindingaanbrengen tussen deze losse evaluaties.De Stelselrapportage hoger onderwijs uit 2023 geeft inzicht in wat bekendis over de resultaten van het beleid van de Minister met betrekking tothoger onderwijs. Deze stelselrapportage benadrukt ook dat inzicht indoelmatigheid en doeltreffendheid van onderwijsbeleid staat of valt methelder geformuleerde doelstellingen vooraf. De opstellers van destelselrapportage constateren dat heldere doelen vaak ontbreken en dathet daarmee dus lastig is om uitspraken te doen over doelmatigheid endoeltreffendheid van het onderwijsbeleid van de Minister.Kansen voor een departement overstijgende aanpak van de SEADaarnaast zien we dat er onderwerpen zijn in de SEA die zich lenen vooreen integrale, departement overstijgende aanpak. Immers diversebeleidsonderwerpen vallen onder de verantwoordelijkheid van verschil-lende bewindspersonen, zoals de aansluiting van het onderwijs op dearbeidsmarkt (SZW), het terugdringen van personeelstekorten in de zorg(SZW en VWS) en het verbeteren van emancipatie, gelijke kansen eninclusie (SZW).4. Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AR De Algemene Rekenkamer publiceerde op 24 april 2024 het rapport Focusop inhuur van docenten. In dit onderzoek geven we inzicht in de kostendie middelbare scholen kwijt zijn aan het inhuren van docenten en hoedeze kosten zich verhouden tot de kosten voor docenten in loondienst. Dereden dat we hier op wijzen is het voornemen van het kabinet om hetwetsvoorstel strategisch personeelsbeleid aan uw Kamer voor te leggen.Het doel van dit wetsvoorstel is onder andere de externe inhuur tebeperken.De Algemene Rekenkamer publiceerde op 15 mei 2024 het rapport bij hetjaarverslag van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII)2023. In dit rapport besteden we onder andere aandacht aan verschillendeonderwerpen die terugkomen in de ontwerpbegroting OCW 2025: gelijkekansen in het mbo, Masterplan basisvaardigheden, voortgezet nieuwko-mersonderwijs en financiële risico’s en onzekerheden omtrent subsidiesaan onderwijsinstellingen. In ons verantwoordingsonderzoek 2024 volgenwe de stand van zaken gelijke kansen mbo en het Masterplan basisvaar-digheden.De Algemene Rekenkamer brengt verder onder uw aandacht datmomenteel een onderzoek wordt uitgevoerd naar administratieve lastenin het primair onderwijs. De verwachte publicatiedatum is medio 2025. Dereden dat we hier op wijzen is de aandacht voor administratieve lastenvan onderwijsinstellingen in uw Kamer.5Ministerie van OCW (2023). Kamerbrief over Stelselrapportage hoger onderwijs 2016–2023.Tweede Kamer vergaderjaar, 2022–2023, 31 288 VIII, nr. 1093. Den Haag: Sdu.6https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/12/13/stelselrapportage-hoger-onderwijs.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 76 Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. E. (Ewout) Irrgang,wnd. presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 77