Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XX van het ministerie van Asiel en Migratie

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 XXVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Asiel en Migratie (XX) voor hetjaar 2026Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 23 september 2025Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Iederjaar stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daaromaandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries tenbehoeve van de begrotingsbehandeling.Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk XX)van het Ministerie van Asiel en Migratie.De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Geld2.Sturen op resultaten3.Risico’s en beheerWij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeertover deze onderwerpen.1. Geld De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleids-voornemens van het kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven enontvangsten.De begrote uitgaven voor 2026 zijn € 8,94 miljard. In de begroting 2025was de stand € 9,77 miljard. Het verschil bedraagt dus – € 0,83 miljard. Debelangrijkste verklaring hiervoor is dat de uitgaven voor de opvang vanontheemde Oekraïners lager zijn dan verwacht (– € 1,05 miljard).Hieronder lichten we deze en een aantal andere mutaties uit en geven weaan welke toelichting de Minister daarbij geeft in zijn begroting. kst-36800-XX-5ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XX, nr. 51 Tabel 1 Grote mutaties voorjaarsnota en ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025ArtikelMaatregelMutatie(x € 1 miljoen)% mutatie t.o.vbeleidsartikelToelichting op mutatie door Minister37Nationaal Pro-gramma OekraïenseOntheemden– 1.05111% t.o.v artikel 37De Minister licht toe dat dit met name komt doordat er minderopvangplekken nodig zijn en dat de kostprijs per GemeentelijkeOpvang Oekraïners-plek is verlaagd van € 61 naar € 44.37, 91,92Middelen wetsvoor-stellen / Asielmaat-regelen regerings-programma+ 115 structureel(zie voorjaarsnota2025)Geld is verspreidover meerdereartikelen (zietoelichting inontwerpbegroting2026)In de voorjaarsnota is structureel geld toegevoegd aan debegroting. Het betreft volgens de Minister budgettaireconsequenties voor onder andere de IND en DJI naar aanleidingvan het tweestatusstelsel, asielnoodmaatregelenwetgeving, hetMigratiepact en Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring. Bij deontwerpbegroting wordt een deel van de benodigde middelen(€ 29,2 miljoen in 2025, € 68,7 miljoen in 2026 en structureel circa€ 55 miljoen) vanuit artikel 92 overgeboekt naar de artikelen 37 en91 op de begroting van Asiel en Migratie voor de uitvoering vandeze asielmaatregelen. En een deel wordt overgeboekt naar debegroting van Justitie en Veiligheid ter financiering van de voorde asielmaatregelen relevante JenV-onderdelen zoals rechtspraaken rechtsbijstand. Voor deze mutatie ontvangt de Kamer volgensde Minister vóór de ontwerpbegrotingsbehandeling de onder-bouwing, conform de werkwijze Beleidskeuzes uitgelegd.92Middelen vooroprichting nieuwministerie+ 2,5 structureel(zie voorjaarsnota2025)Geld is overgeheveldnaar de betreffendediensten op deJenV-begroting(artikel 91)Er worden aanvullende middelen beschikbaar gesteld voor demeerkosten voor de oprichting van het Ministerie van AenM. Ditbetreft een overheveling van € 2,5 miljoen van de AanvullendePost via de AenM-begroting naar het (gedeelde) apparaat op deJenV-begroting.37Migratie partner-schappen+ 10 (jaarlijks,voor de jaren2025 tot en met2028, zie toelich-ting begroting2026)0,1% van artikel 37Migratie partnerschappen staan in het regeerprogramma alsdirect instrument met derde landen om de instroom te beperkenen terugkeer te bevorderen van irreguliere migratie. De middelenzijn afkomstig van de begroting van Buitenlandse Handel enOntwikkelingshulp.37KlimaatfondsRijksvastgoed+ 21,9 (alleenvoor 2026, zietoelichtingbegroting 2026)0,2% van artikel 37Van de begroting Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening wordt€ 21,9 miljoen overgeheveld naar de begroting AenM, bestemdvoor het COA. Titels van artikelen; 37: Asiel en Migratie, 91: Apparaat kerndepartement,92: Nog onverdeeld2. Sturen op Resultaten DoelenIn de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbevelingom een aantal specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleidvoor de lange en korte termijn te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen,vestigingsklimaat, migratie) en deze op te nemen in de beleidsagenda inde begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens de concrete resultatenvan het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze wijzekunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidspriori-teiten beperkt concrete doelen zijn geformuleerd. De beleidsprioriteitenbetreffen vooral voornemens tot inzet en hard werken om grip op migratiete versterken. Een voorbeeld van een meer concrete beleidsprioriteit is hetstreven om twee wetsvoorstellen – Asielnoodmaatregelenwet enTweestatusstelsel – in 2026 te implementeren. De toelichting geeft verderaan: «Deze zijn nodig om zo snel als mogelijk de instroom van vluchte-lingen te doen dalen.» Voor implementatie is het ministerie afhankelijkvan de parlementaire behandeling. Een ander voorbeeld is: «We maken deasielopvang goedkoper. We streven naar een vaste voorraad vanopvangplekken en willen dure opvangplekken inwisselen voor betaalbareplekken.» Over het budget dat de komende jaren voor onder andere dezeTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XX, nr. 52 prioriteit in de ontwerpbegroting is begroot gaan we in deze brief nader inbij risico’s en beheer (paragraaf 3).Wij hebben daarbij in deze ontwerpbegroting 2026 een verwijzing naardoelstellingen brede welvaart gevonden. Dit is contextinformatie bij hetarbeidsmigratiebeleid, dus de Minister geeft geen doelstelling hiervoor,noch wordt duidelijk of en hoe hij met beleid een bepaalde indicator wilbeïnvloeden.We geven ter illustratie nog een voorbeeld van een formulering van eendoelstelling in deze ontwerpbegroting:Tabel 2 Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van Ministerie van Asiel en MigratieDoelformuleringBeleidsartikelToelichting AR«Een op maatschappelijk verantwoorde wijze en inovereenstemming met internationale verplichtingengereglementeerde en beheerste toelating tot, verblijfin en vertrek uit Nederland van vreemdelingen,alsmede verkrijging van Nederlanderschap of deintrekking daarvan.»37, enigebeleidsartikel,algemenedoelstellingEen goed element in deze doelstelling is «in overeenstemmingmet internationale verplichtingen gereglementeerde en beheerstetoelating». Internationale afspraken en regels zijn duidelijk.Een minder goed element is de zinsnede «op maatschappelijkverantwoorde wijze». Hiervoor zijn geen duidelijk meetbare indicatorenin de begroting of in regelgeving te vinden. Strategische evaluatieagenda (SEA)De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. De SEA laat zien welke evaluaties zijnuitgevoerd en gepland per beleidsthema. De Kamer kan de evaluatie-agenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven welkeevaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluatiesontbreken in de agenda. Wij zijn nagegaan:a.Of de Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagendafinancieel dekkend is;b.Of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoude-lijke) blinde vlekken kent.c.Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens vanbijzonder belang zijn.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoekDe SEA is erop gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. De SEA voor AenM is gespiegeldaan de (thematische) indeling van de ontwerpbegroting. Uit de SEA blijktdat voor alle thema’s binnen beleidsartikel 37 evaluaties zijn uitgevoerd ofgepland. Dat vinden wij positief. De Minister maakt in de begroting echterniet inzichtelijk in hoeverre de begrotingsmiddelen met evaluaties zijnafgedekt. De Tweede Kamer krijgt daardoor geen duidelijk beeld van demate van financiële afdekking en van de resterende evaluatieopgave.b. Evidente blinde vlekken in de SEAWij zien geen evidente blinde vlekken in de SEA. Dit zegt overigens niksover de kwaliteit van de evaluaties en de manier waarop de Minister hiergebruik van maakt. In ons verantwoordingsonderzoek 2025 zullen wij hieronderzoek naar doen.c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achtenGelet op de uitkomsten van onze onderzoeken naar de opvangcapaciteitvoor asielzoekers (2023) en naar de bekostiging van 4 agentschappen vanTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XX, nr. 53 het Ministerie van Justitie en Veiligheid (2023), waaronder de IND, vindenwe de evaluatieonderzoeken–Agentschapsdoorlichting IND (publicatiedatum oorspronkelijk 2025,maar uitgesteld),–ZBO-evaluatie COA (publicatiedatum oorspronkelijk 2025, maaruitgesteld),uit de SEA van bijzonder belang voor de Tweede Kamercommissie Asielen Migratie. Het is belangrijk dat de gevolgen van beleidskeuzes voor dezeuitvoeringsorganisaties in beeld zijn, zodat indien nodig kan wordenbijgestuurd. In de ontwerpbegroting 2025 gaf de Minister aan dat beideevaluaties in 2025 afgerond zouden worden, maar dit is niet gebeurd. Inde ontwerpbegroting 2026 geeft de Minister aan dat de evaluaties nogniet zijn gestart. Onduidelijk is wanneer uw Kamer deze kan verwachten.Wij adviseren u deze evaluaties voor uw agendering in overweging tenemen.3. Risico’s en beheer In het onderzoek Focus op opvangcapaciteit voor asielzoekers (2023)concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de uitgaven aan asielopvang21 van de 23 onderzochte jaren te laag waren begroot. Sindsdien wijzenwij regelmatig op het risico dat de opvang van asielzoekers duurderuitvalt, juist doordat de Minister stelselmatig te krap raamt. Dit risicospeelt ook weer bij deze ontwerpbegroting. In figuur 1 is te zien dat debegrote uitgaven al vanaf 2027 fors dalen, terwijl het aantal asielzoekers inde opvang naar verwachting blijft stijgen.Uit de ontwerpbegroting 2026 is af te leiden dat één opvangplek in 2026circa € 40.000 kost. Als wij de begrote bijdrage aan het COA voor 2027afzetten tegen de verwachte bezetting bij het COA, lijkt het alsof hetbedrag per opvangplek is afgenomen tot gemiddeld € 7.500. Hoewel deMinister toelicht dat de benodigde middelen voor het COA slechts tot enmet 2026 in deze ontwerpbegroting zijn verwerkt, vragen wij ons af of hiersprake is van een realistische raming vanaf 2027. Wij verwachten van eenMinister dat de begroting, inclusief de bijbehorende meerjarenramingen,realistisch is.Figuur 1 Asieluitgaven afgezet tegen het aantal (verwachte) asielzoekers in de opvangBronnen: Begrote uitgaven: ontwerpbegrotingen JenV en AenM; Gerealiseerde uitgaven:jaarverslagen JenV, aantal asielzoekers in de opvang: realisatie en prognosecijfers gemiddeldebezetting in de opvang COA uit ontwerpbegrotingen JenV en AenM.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XX, nr. 54 Door de afname van het opvangbudget in 2027 betwijfelen wij of het COAwel langetermijninvesteringen kan doen ten behoeve van reguliereopvang. Dit zou als gevolg hebben dat het COA kortetermijncontractenmoet afsluiten. In antwoord op vragen van uw Kamer antwoordde deMinister dat de kosten per bewoner per jaar voor contracten met eenlooptijd van 5 jaar of langer (reguliere opvang) in 2024 € 33.200bedroegen. Voor contracten korter dan 5 jaar (veelal noodopvang)bedroeg dit meer dan het dubbele, € 67.400.1De Minister van Asiel en Migratie heeft het volgende doel geformuleerd inde ontwerpbegroting: «We maken de asielopvang goedkoper. We strevennaar een vaste voorraad van opvangplekken en willen dure opvang-plekken inwisselen voor betaalbare plekken.» Wij vragen ons af of dit doelmet de huidige budgetten haalbaar is.Als Algemene Rekenkamer zijn wij niet de enige die dit risico signaleren.Zo raamt het Centraal Planbureau (CPB) in zijn conceptmacro-economische verkenning 2026 hogere asieluitgaven in 2027(+ € 2,3 miljard) en verder (+ € 1,8 miljard).2 Ook de Adviesraad Migratieen de Raad voor het Openbaar Bestuur wijzen erop dat «onduidelijkheidover financiering voor de langere termijn het onmogelijk maakte om deasielopvang kostenefficiënt te organiseren».3In onderstaande tabel schetsen we een aantal andere gesignaleerderisico’s en hoe de Minister deze aanpakt. Wij verwachten dat in debegroting aandacht wordt besteed aan financiële risico’s en/of beleidsri-sico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan.Tabel 3 Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van Asiel en MigratieRisico-omschrijvingBronAandacht inbegrotingja/neeWijze waarop de Minister het risico wilaanpakkenVerder oplopende kosten dwangsommendoordat asielaanvragen niet tijdig afgehandeldworden. Dit risico wordt verder vergroot doorrecente uitspraak van het Europees Hof vanJustitie over het onrechtmatig verlengen vande beslistermijn. De Raad van State komt inseptember met een uitspraak hierover.Raad van State1DeelsDe Minister heeft voor 2026 € 50 miljoentoegevoegd aan de begroting van de IND omdwangsommen te betalen. Hiermee wordt inde ontwerpbegroting niet ingegaan op hetonderliggende probleem: het niet tijdig kunnenafhandelen van asielaanvragen door de IND.De Asielnoodmaatregelenwet en het Twee-statusstelsel moeten in 2026 doorgevoerdworden. Hiernaast treedt ook het Migratiepactin juni 2026 in werking. Deze nieuwe wet- enregelgeving leidt tot druk op de uitvoering.Parlementaire behandelingvan de Wijziging van deVreemdelingenwet 2000, deAsielnoodmaatregelenwet(36 704) en de Wet invoeringtweestatusstelsel (36 703).DeelsDe Minister van AenM wil in 2026 de Asielnoot-maatregelenwet en het Tweestatusstelselimplementeren. De Minister heeft aangegevenaan de Tweede Kamer dat dit zal leiden tot eentijdelijke piek in de (reeds onder druk staande)uitvoering.2 In de ontwerpbegroting 2026 wordttoegelicht welke middelen beschikbaar zijnvoor de uitvoer van deze maatregelen. In debegroting is aangekondigd dat de Kamer vóórde ontwerpbegrotingsbehandeling deonderbouwing ontvangt, conform de werkwijzeBeleidskeuzes uitgelegd.1 https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/mei/europees-hof-verlenging-beslistermijn/2 Ongecorrigeerd verslag van het plenair overleg van 26 juni 2025, onderdeel Asielnoodmaatregelenwet en Wet invoering tweestatusstelsel, noggeen definitief verslag beschikbaar. 1Beantwoording Kamervragen n.a.v. Voorjaarsnota AenM 2025, Kamerstuk 36 725 XX, nr. 4,2 juli 2025.2Centraal Planbureau, Conceptmacro-economische verkenning 2026, juli 2025, p. 18–19.3Adviesraad Migratie en Raad voor het Openbaar Bestuur, Asielopvang als maatschappelijkeopgave, 26 maart 2025, p.11.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XX, nr. 55 Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijkgevolgen hebben voor de raming (begroting) en het bereiken vanafgesproken resultaten.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XX, nr. 56