Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 XVIIVaststelling van de begrotingsstaat vanBuitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp(XVII) voor het jaar 2025Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2025(begrotingshoofdstuk XVII) van Buitenlandse Handel en Ontwikke-lingshulp.De ontwerpbegroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulpomvat € 3.598 miljoen aan uitgaven, € 3.687 miljoen aan verplichtingenen € 53,2 miljoen aan ontvangsten.De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Actualiteit van onderzoeken Algemene Rekenkamer2.Doelen en kengetallen3.Financiële risico’s en onzekerheden4.Strategische Evaluatie Agenda1. Actualiteit van onderzoeken Algemene Rekenkamer Graag brengen wij u een aantal onderzoeken van de Algemene Reken-kamer onder de aandacht. Dit doen wij omdat de resultaten van dezeonderzoeken relevant zijn binnen de huidige ontwikkelingen binnenBuitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp (BHO).Werkwijze indicatorenIn 2024 hebben we 2 rapporten gepubliceerd, Resultaten tellen over deNederlandse bijdrage aan toegang tot schoon drinkwater en sanitatie inontwikkelingslanden en het Rapport bij het Jaarverslag 2023 BuitenlandseHandel en Ontwikkelingssamenwerking waarin we rapporteerden over deopvang van vluchtelingen in de regio. In beide rapporten concludeerden kst-36600-XVII-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XVII, nr. 41 we dat de huidige werkwijze met indicatoren niet goed werkt en eenbeperkt beeld van de werkelijkheid geeft.We hebben 3 problemen gesignaleerd met het tellen van resultaten:1.Er zijn problemen met het eenduidig en goed tellen van resultaten. Wezien dat instructies niet helder zijn, dat de instructie niet goed wordttoegepast en dat er geen controle is voordat de cijfers wordeningevoerd.2.We zagen dat wat er geteld wordt niet altijd past bij het beleid en bij degestelde doelen.3.Er waren (waardevolle) resultaten die niet geteld worden of moeilijk tetellen zijn.Duidelijke doelstellingen en goede indicatoren zijn belangrijk omdat deMinister uw Kamer daarmee een goed beeld kan geven van de behaalderesultaten van het beleid en van de effectiviteit van het uitgegeven geld.Vervolgens kan hiervan geleerd en, waar nodig, nog bijgestuurd worden.Naar aanleiding van onze rapporten is een traject ingezet met hetMinisterie van Buitenlandse Zaken en met rapporteurs Ram en Hirsch uitde Vaste Kamercommissie BHO om het inzicht in de bereikte resultaten teverbeteren. De rapporteurs hebben hiertoe 5 verbetervoorstellen gedaanaan de Minister voor BHO1 met betrekking tot onder andere de vereen-voudiging en verbetering van de indicatoren. De Minister voor BHO geeftin reactie hierop aan dat «Het kabinet kan zich in algemene zin vinden inde verbetervoorstellen en zal deze vijf punten uitwerken in een plan vanaanpak dat met de Kamer gedeeld zal worden voor de eerste procedure-vergadering na het reces.»2Aandacht voor terugdringen fragmentatie ontwikkelingsactiviteitenIn ons Rapport bij het Jaarverslag 2022 Buitenlandse Handel enOntwikkelingssamen-werking (mei 2023) rapporteerden wij over deuitvoering van het «Plan van aanpak verbetering uitvoering OS-beleid».Dit plan betrof 10 aanbevelingen die zijn gedaan door een werkgroeponder de werktitel Werken aan Impact: minder-beter-flexibeler. Met ditprogramma wilde het ministerie in 3 jaar (2019–2022) de impact van hetOS-beleid vergroten door de fragmentatie van de OS-activiteiten terug tedringen en te investeren in monitoren, evalueren en leren. Kleineprojecten brengen een relatief hoge werklast met zich mee. Versnipperingvan projecten maakt het daarom lastiger om toekomstbestendige impactte realiseren.De komende jaren bezuinigt de Minister voor BHO op het OfficialDevelopment Assistance (ODA) budget. Het ODA budget wordt berekendmet de OESO-norm; 0,7% van het bruto nationaal inkomen (bni). Sindshet kabinet-Rutte II neemt Nederland 0,7% van het bni minus een kortingvan € 1,4 miljard als uitgangspunt voor de berekening van hetODA-budget. In het kabinet-Schoof is besloten om verder te bezuinigen ophet ODA budget oplopend tot structureel € 2,4 miljard vanaf 2027. Naastgeld voor ontwikkelingshulp mogen verschillende uitgaven toegerekendworden aan het ODA-budget. Dit zijn uitgaven zoals de kosten voor deeerstejaarsopvang van asielzoekers in Nederland, een deel van deNederlandse afdracht aan de Europese Unie (EU) en een deel van deapparaatskosten van het Ministerie van Buitenlandse zaken. Nederland zit1Verslag schriftelijk overleg vaste commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamen-werking d.d. juli 2024 kst-36 560-XVII-92Verslag schriftelijk overleg vaste commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamen-werking d.d. juli 2024 kst-36 560-XVII-9Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XVII, nr. 42 al een aantal jaar onder 0,7% van het bni. In 2023 was het ODA percentage€ 6,9 miljard (0,66%). Met de bezuinigingen van het nieuwe kabinet zaktNederland de komende jaren verder onder de norm van 0,7%. Dit looptverder terug tot € 5,5 miljard (0,42%) in 2028. Zie figuur 1 voor het verloopvan het ODA budget in de komend jaren.Met de aankomende bezuinigingen is het belangrijk dat de Ministeraandacht blijft houden voor het terugdringen van fragmentatie. Fragmen-tatie zorgt voor hogere administratieve lasten, een hogere werkdruk enbemoeilijkt het behalen van toekomstbestendige resultaten. De ontwerp-begroting wordt gekenmerkt door terughoudendheid in het maken vanbeleidskeuzes met als reden dat het regeerprogramma ten tijde van hetopstellen van de ontwerpbegroting nog niet vastgesteld. We zien dat debezuinigingen als gevolg daarvan pro rata zijn verdeeld over de verschil-lende beleidsartikelen in de ontwerpbegroting van BHO. We attenderen ophet belang van het stellen van prioriteiten en het maken van keuzes alsgevolg van de voorgenomen bezuinigingen, om te zorgen dat defragmentatie niet toeneemt en ten koste gaat van de effectiviteit en impactvan de activiteiten.2. Doelen en kengetallen In de Staat van de Rijksverantwoording 2023 (mei 2024) deden we deaanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen,ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggen dat het parlementde voortgang en resultaten kan monitoren. De door de Tweede Kameraangenomen motie Van der Lee (Kamerstuk 36 560, nr. 5) (29 mei 2024)laat zien dat de Tweede Kamer het belang van concrete doelstellingenonderschrijft. We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk envindbaar in haar begroting formuleert. Dat is nu niet het geval.Geen BHO resultaatindicatoren, vooruitlopend op nieuwe systematiek2025In de begroting BHOS 2024 had de Minister een tabel opgenomen metbegrotingsindicatoren, die de streefwaardes en resultaten van beleidweergaven. Wij constateren dat deze tabel in de ontwerpbegroting BHO2025 niet langer is opgenomen. Dat geldt niet alleen voor de tabel, maarook de indicatoren zelf.Figuur 1 Ontwikkeling ODA-budget kabinet-Schoof ten opzichte van de OESO-normTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XVII, nr. 43 De Minister schrijft in haar ontwerpbegroting dat zij werkt aan een nieuweverantwoordingssystematiek, die in het voorjaar van 2025 zal wordenvoorgelegd aan de Tweede Kamer, en ingevoerd wordt b( de verant-woording over 2025 in 2026. Omdat nog niet bekend is hoe de nieuwesystematiek er precies uitziet, en of deze voldoet aan de wensen van deTweede Kamer, is het opvallend dat de Minister afscheid heeft genomenvan de begrotingsindicatoren zonder dat er een alternatief is. Over 2025kan uw Kamer op deze manier namelijk niet beoordelen of de BHO doelenzoals die gesteld zijn in de ontwerpbegroting 2025 uiteindelijk ook wordenbehaald.3. Financiële risico’s en onzekerheden In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat deTweede Kamer regelmatig verrast wordt door berichten over uitgaven,inkomsten of resultaten die in de praktijk substantieel anders uitpakkendan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’s pro-actiever inbeeld te brengen en om aandacht te vragen voor de kwaliteit vanramingen.De begroting van BHO bevat verplichtingen en uitgaven en is omgevenmet financiële risico’s (waaronder misbruik en oneigenlijk gebruik vansubsidies). De grootste uitgaven in de begroting betreffen bijdragen aan(inter-)nationale organisaties en subsidies aan ontwikkelingsorganisaties.De bijdragen aan internationale organisaties betreffen meestal interna-tionale of bilaterale overeenkomsten waarvoor overeenkomsten zijngesloten betreffende jaarlijkse contributie. Er gelden hier ook meergestandaardiseerde afspraken over verantwoording, controle en toezicht.De financiële risico’s in relatie tot de verantwoording en rechtmatigheidzijn hier beperkt.Het risico op fouten in de verantwoording of rechtmatigheid is groter bijsubsidies (inclusief de bijdrage aan agentschappen die regelingenuitvoeren). De focus ligt bij BHO op het bereiken van resultaten, en niet opde gebruikte instrumenten. BHO werkt dan ook niet met afzonderlijkesubsidieregelingen, maar met een brede subsidieregeling, aangevuld metthematische subsidiebeleidskaders. Het beoordelen van de resultatenvergt daardoor wel de nodige aandacht, omdat de gebruikte instrumenten(zoals subsidies en bijdragen) voor hetzelfde onderdeel van jaar tot jaarkan verschillen of dat meerdere instrumenten tegelijkertijd wordeningezet. Zie ook de toelichting bij het subsidieoverzicht in bijlage 4 van dememorie van toelichting. Bij de verplichtingen betreft een deel van hetbudget de inzet van het instrument Garanties. Hieraan zijn inherentfinanciële risico’s verbonden die adequaat zijn toegelicht in de begrotingbij de risicoregelingen.Verdeelartikel 5.4 is een buffer om financiële risico’s BHO op te vangenVerdeelartikel 5.4 uit de ontwerpbegroting wordt ingezet om fluctuaties(financiële risico’s) op te vangen. De Minister gebruikt dit artikel voor devolgende 3 redenen:1.schommelingen in het geraamde bni;2.mutaties op overige ODA-uitgaven (met name eerstejaarsopvangasielzoekers);3.overprogrammering.Zo is als gevolg van de extra toestroom van asielzoekers een ombuigingvan totaal € 3,5 miljard in de periode 2023 t/m 2026 op de BHO begrotingvia dit artikel opgevangen. Als deze schommelingen zorgen voor eenpositief bedrag op artikel 5.4, dan verstrekt de Minister meer budget aanTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XVII, nr. 44 de programmalijnen die daarmee extra activiteiten kunnen uitvoeren. Alsdeze schommelingen zorgen voor een negatief bedrag op artikel 5.4, danmoet de Minister bezuinigen op de lopende programma’s. De Ministermoet er immers voor zorgen dat het saldo van artikel 5.4 aan het eind vaneen jaar, in begrotingstermen bij de Slotwet, nagenoeg nul is. In onsRapport bij het Jaarverslag 2020 BHOS hebben wij het gebruik van ditinstrument geïllustreerd aan de hand van figuur 2.Oorzaken voor schommelingen in het BHOS-budgetBezuinigingen en andere financieringsvormen kan leiden tot meer risico’sDe Minister voor BHO staat aan de vooravond van forse bezuinigingen opzowel het beleid als op het ambtenarenapparaat. De aangekondigdebezuinigingen zullen een grote impact hebben op het beleid van deMinister voor BHO en van het Ministerie van BZ (waar BHO gebruik vanmaakt). In de ontwerpbegroting 2025 is voor € 297 miljoen aan ODAbezuinigingen ingeboekt. Mede in relatie tot de taakstelling op personeelis al gesproken over het opheffen van ambassades. Het fors bezuinigenkan betekenen dat de uitvoering van beleid van de Minister voor BHO(strategisch gericht op meerjarige inzet van instrumenten voor veiligheid,Figuur 2 Grafische weergave van de 3 oorzaken voor schommelingen in hetBHOS-budgetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XVII, nr. 45 diplomatie, handel, noodhulp etc.) stagneert en dat er risico’s ontstaan dielater alsnog moeten worden opgelost.Om bestaand beleid niet in gevaar te brengen kiest de Minister voor BHOin de toekomst mogelijk andere vormen van financiering zoals revolve-rende fondsen. Het intensiever gebruik maken van revolverende fondsenis een mogelijkheid om bezuinigingen op te vangen. Het principe vanrevolverende fondsen is dat opbrengsten terugvloeien naar het fonds,waardoor het geld opnieuw ingezet kan worden. Voor u als Kamer is danvan belang dat vooraf goed afgesproken wordt over hoe u jaarlijks wordtgeïnformeerd over de resultaten van deze fondsen. Uit ons onderzoekZicht op revolverende fondsen van het Rijk (2019) blijkt dat er een reëelrisico is dat u het zicht op publiek geld verliest zodra het vanuit debegroting aan een fonds buiten het Rijk wordt gedoteerd.4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA) De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan haar begrotingten grondslag ligt. Zo kan een Minister beleid op een onderbouwdemanier inrichten en bijsturen en zich goed verantwoorden over behaalderesultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en geplandop de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eens per 4 tot7 jaar vindt er per beleidsthema een periodieke rapportage plaats die – alshet goed is – een compleet beeld geeft van de doelmatigheid en doeltref-fendheid van het beleid per thema. Alle (terugkerende) uitgaven van deMinister worden zo op deze wijze afgedekt met evaluaties. De AlgemeneRekenkamer heeft de SEA voor BHO op de volgende 2 aspecten beoor-deeld:a.Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoekDe SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. Uit de SEA blijkt dat voor allebegrotingsartikelen komende jaren evaluaties uitgevoerd gaanworden. De Minister maakt inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelenmet evaluaties worden afgedekt. Daartoe is er geen formele verplich-ting, maar zo heeft de Tweede Kamer wel een duidelijk beeld van deafdekking van de financiële middelen met evaluaties en welkeevaluatieopgave er voor de komende periode nog ligt. Het is positiefdat, omdat de thema’s dekkend zijn, voor BHO 100% van de uitgavenwordt afgedekt met evaluaties.b.Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achtenWij vinden de periodieke rapportage naar de beleidscoherentie eneffecten op voedselzekerheid, water en klimaat in ontwikkelingsland uitde SEA van bijzonder belang. Dit gezien het traject dat is ingezet omhet inzicht in de bereikte resultaten te verbeteren en in het bijzondergezien het 5e verbetervoorstel van de rapporteurs, zie paragraaf 2 vandeze brief. Voor het beoordelen van de effectiviteit en doelmatigheid ishet van belang dat de periodieke rapportages van voldoende niveauzijn. Deze rapportage wordt naar verwachting in het najaar van 2024gepubliceerd. Wij geven aan uw Kamer de suggestie mee om dezeperiodieke rapportage uit te diepen bij het debat over de verantwoor-ding van de Minister voor BHO over 2024. Om zo een beter gesprekover de verantwoording te voeren en over de resultaten die deMinister al dan niet heeft bereikt.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XVII, nr. 46 Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XVII, nr. 47