Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie op de initiatiefnemer

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 774Voorstel van wet van het lid Bushoff totwijziging van de Mededingingswet in verbandmet de uitbreiding van het concentratietoezicht(Wet inroepbevoegdheid ACM)Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VANSTATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 1 oktober 2025 No. W18.25.00155/IV en de reactie vande initiatiefnemer d.d. 16 april 2026, aangeboden aan de Voorzitter van deTweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdelingadvisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van25 juni 2025 heeft de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering van deRaad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wetvan het lid Bushoff tot wijziging van de Mededingingswet in verband metde uitbreiding van het concentratietoezicht (Wet inroepbevoegdheidACM), met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel regelt dat de Autoriteit Consument en Markt (ACM)toezicht kan uitoefenen op concentraties van kleinere ondernemingen; eenaanvulling op het toezicht dat de ACM nu al uitoefent bij grotere concen-traties. Dat toezicht moet voorkomen dat gezonde vormen van concur-rentie worden beperkt en dat prijzen stijgen, de kwaliteit van producten ofdiensten achteruitgaat, het aanbod schraler wordt of er minder innovatieszijn. Het voorstel is mede ingegeven door recente problemen dieontstonden doordat huisartsen-, dierenartsenpraktijken en kinderdagver-blijven werden opgekocht door investeringsmaatschappijen.In toelichting wordt onvoldoende gemotiveerd waarom deze aanvullendeconcentratietoets noodzakelijk is voor alle sectoren van de economie. Detoelichting noemt drie sectoren waarin zich problemen zouden hebbenvoorgedaan. Voor slechts één van deze sectoren – die van de huisart-senzorg – wordt informatie gegeven waaruit blijkt dat daar inderdaadproblemen aan de orde zijn waartegen het voorstel een remedie bevat. Detoelichting veronderstelt dat het voorstel nauwelijks extra lasten betekentvoor de ACM en voor de betrokken ondernemingen.De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de toelichtingop dit punt onvoldoende overtuigend is, omdat: kst-36774-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 41 –het voorstel een sterke uitbreiding betekent van het aantal onderne-mingen dat onder het concentratietoezicht valt,–de interpretatie van de regels kan leiden tot rechtsonzekerheid, en–er rekening mee moet worden gehouden dat ondernemers voorgeno-men concentraties vaak zullen gaan voorleggen aan de ACM.Een concentratietoets zou wel een zinvolle reactie kunnen zijn opproblemen in de zorgsector, zoals die zich al hebben voorgedaan. Diesector kent echter al een concentratietoets door de Nederlandse Zorgauto-riteit. Bij die toets wordt er rekening mee gehouden dat in de zorgsectorsamenwerking mogelijk moet zijn, zodat de zorg van goede kwaliteit is envoor iedereen toegankelijk en beschikbaar is. In het wetsvoorstelontbreekt een toelichting op de vraag waarom de bestaande sectorspeci-fieke regels voor de zorgsector geen adequate remedie voor de gesigna-leerde problematiek vormen.In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van hetwetsvoorstel en de toelichting.1. Inleiding De Autoriteit Consument en Markt (ACM) houdt toezicht op grote fusiesen andere concentraties1 van ondernemingen (toezicht-vooraf), en kandaarnaast optreden tegen misbruik van reeds bestaande economischemachtsposities (toezicht-achteraf). Het wetsvoorstel regelt dat de ACMook toezicht-vooraf kan uitoefenen bij kleinere concentraties. Dit nieuwetoezicht moet voorkomen dat gezonde vormen van concurrentie wordenbeperkt en dat prijzen stijgen, de kwaliteit van producten of dienstenachteruitgaat, het aanbod schraler wordt of er minder innovaties zijn. Hetvoorstel is mede ingegeven door recente problemen die ontstondendoordat huisartsen- en dierenartsenpraktijken en kinderdagverblijvenwerden opgekocht door investeringsmaatschappijen (private equity). DeACM is niet bevoegd om daartegen vooraf op te treden.Het huidige toezicht-vooraf is van toepassing op concentraties waarbij degezamenlijke omzet van de betrokken ondernemingen in het vooraf-gaande kalenderjaar meer bedroeg dan € 150.000.000 en waarbij tenminste twee van de betrokken ondernemingen elk ten minste € 30.000.000omzet in Nederland hebben behaald.2 Zulke concentraties moeten voorafworden gemeld bij de ACM.De ACM kan een vergunningplicht opleggen als zij reden heeft om aan tenemen dat de concentratie de daadwerkelijke mededinging op deNederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnenbelemmeren, met name doordat een economische machtspositie ontstaatof wordt versterkt. Vervolgens kan zij de vergunning weigeren of verlenenonder beperkingen of voorschriften.3De ACM kan ook optreden tegen misbruik van reeds bestaande econo-mische machtsposities (toezicht-achteraf). Deze bevoegdheid kon tot voorkort niet worden gebruikt om toezicht-achteraf uit te oefenen op het tot1Een concentratie houdt kort gezegd in dat twee of meer ondernemingen fuseren of dat dezeggenschap over twee of meer ondernemingen op een andere manier in één hand komt(artikel 27 van de Mededingingswet (Mw)).2Artikel 29, eerste lid, Mw.3Artikelen 37, tweede lid, en 41 Mw.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 42 stand brengen van economische machtsposities. Sinds 1 september 2025is dat wél mogelijk.4Het wetsvoorstel regelt dat de ACM ook toezicht vooraf kan gaanuitoefenen op kleinere concentraties. De enige eis is dat de in Nederlandbehaalde omzet in het voorafgaande kalenderjaar van ten minste één vande betrokken ondernemingen ten minste € 30.000.000 bedroeg.5 Er moetdus nog wel één grote onderneming betrokken zijn bij de concentratie,maar het toezicht wordt ook van toepassing als er één grote ondernemingis die kleinere bedrijven opkoopt. Deze vorm van toezicht kent een lichtereprocedurestart: de betrokken onderneming hoeft alleen actie te onder-nemen (informatie verschaffen aan de ACM) als de ACM daarom verzoekt(«inroepbevoegdheid»).6 Het vervolg van deze nieuwe procedure ishetzelfde als bij de bestaande concentratietoets.Deze uitbreiding van het instrumentarium van de ACM is volgens detoelichting nodig in drie situaties:–bij een serie van opeenvolgende kleine overnames («kralenrijgen»).Het gaat dan vaak om concentraties die ieder op zich beneden dehuidige wettelijke omzetdrempels blijven en daardoor niet kunnenworden getoetst, maar die in samenhang leiden tot problemen;–bij overnames in kleine lokale of niche-markten, die onder de omzet-drempels blijven, maar toch tot negatieve gevolgen voor consumentenkunnen leiden. Dit doet zich met name voor in de zorg, waar de marktvaak lokaal of regionaal is georganiseerd;–bij «killer acquisitions», waarbij grote ondernemingen kleine innova-tieve spelers opkopen en de innovatie afremmen.In deze situaties is toezicht achteraf volgens de toelichting een erg zwaarmiddel, vooral in gevallen waarin de remedie is gelegen in de ontbindingvan de transactie, met als gevolg dat de ondernemingen bloot komen testaan aan private schadevergoedingsprocedures.Volgens de toelichting hebben problemen in de vorm van het «kralen-rijgen» zich de laatste jaren vooral voorgedaan bij de huisartsenzorg:overnames hebben ertoe geleid dat de bereikbaarheid en beschikbaarheidvan de zorg in het gedrang kwam en de huisartsenpraktijken in financiëleproblemen kwamen.7 Verder werden er dierenartsenpraktijken opgekochtdoor private equity-bedrijven, hetgeen gepaard ging met stijging vantarieven en slechtere bereikbaarheid. En in de markt van kinderdagver-blijven nam de concentratiegraad toe door overnames, met name doorprivate equity-bedrijven.Nieuwe overheidsbevoegdheden kunnen alleen worden toegekendwanneer de noodzaak daarvan voldoende is aangetoond.8 Gemotiveerdzal moeten worden dat er een probleem is en, zo ja, wat de omvang vanhet probleem is. De voorgestelde oplossing zal bij de omvang van hetprobleem moeten aansluiten. Bovendien is inzicht nodig in de omvangvan de uitvoeringslasten en in alternatieve oplossingen voor hetprobleem.4Dat toezicht op concentraties en toezicht op economische machtsposities niet na elkaargebruikt kunnen worden was geregeld in artikel 24, tweede lid, Mw. Die bepaling is echtergeschrapt (Wet van 11 juni 2025 tot wijziging van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies,Stb. 2025, 200).5Voorgesteld artikel 49a Mw.6Voorgestelde artikelen 49b en 49c Mw.7De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zal na de zomer een evaluatie van dekwestie aan de Tweede Kamer sturen, Handelingen II 21 mei 2025, p. 86-10-16.8Aanwijzing 2.2 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 43 De Afdeling toetst het voorstel aan deze uitgangspunten. Daarbij wordteerst aandacht besteed aan de voorgestelde bevoegdheid over de vollebreedte van het werkterrein van de ACM (punt 2). Daarna gaat de Afdelingin op drie van de sectoren waarin volgens de toelichting problemenspelen (punt 3). Ten slotte wordt de situatie in de zorg besproken, omdatde toelichting vooral aandacht besteedt aan de situatie in de huisart-senzorg (punt 4).2. Noodzaak van nieuwe bevoegdheid voor alle ondernemingen a. Het probleem De voorgestelde uitbreiding van het concentratietoezicht gaat over devolle breedte van onze economie: het betreft alle ondernemingen waaropde ACM toezicht uitoefent. De toelichting noemt echter drie sectorenwaarin zich problemen met concentraties hebben voorgedaan: huisart-senzorg, dierenartspraktijken en kinderopvang. Voor het overgrote deelvan de bedrijvigheid wordt niet gemotiveerd dat er een probleem is;evenmin dat de problemen in die drie sectoren representatief zijn voorandere sectoren. De voorgestelde oplossing lijkt dus een veel groterereikwijdte te hebben dan het gesignaleerde probleem. Daarvoor bestaatgeen noodzaak. Er bestaan al verschillende alternatieve instrumenten, diekunnen worden toegespitst op bepaalde sectoren (zie punten 3a en 4c vandit advies).Voor de motivering van het voorstel verwijst de toelichting onder meernaar buitenlandse ontwikkelingen. In een aantal Europese enniet-Europese landen is er namelijk toezicht op kleinere concentratiesgekomen, vaak in de vorm van een inroepbevoegdheid.9 Die voorbeeldenzijn relevant, omdat eruit blijkt dat meer landen het toezicht op kleinereconcentratie willen of wilden uitbreiden. De relevantie is echter ookbeperkt, omdat de situatie in andere landen niet altijd goed vergelijkbaaris met die in Nederland: een dichtbevolkt land met vaak andere (bijvoor-beeld semipublieke) marktstructuren. De toelichting gaat bovendien nietin op de ervaringen die zijn opgedaan in landen die dit toezicht al langerkennen.Volgens de toelichting hebben een aantal lidstaten van de Europese Unietoezicht op kleinere concentraties gevestigd, omdat dat een voorwaarde isom zulke concentraties te kunnen doorverwijzen naar de EuropeseCommissie.10 Door nu ook in Nederland het toezicht uit te breiden krijgtde ACM de mogelijkheid om kleine concentraties te verwijzen naar deCommissie, zo lijkt de initiatiefnemer te redeneren. De Afdeling begrijptdit, maar merkt op dat verwijzing naar de Commissie alleen mogelijk is bijconcentraties die de handel tussen de lidstaten beïnvloeden.11 Bij kleinereconcentraties, vooral als er sprake is van «kralenrijgen», bijvoorbeeld oplokale of regionale markten, zal dat niet vaak aan de orde zijn.9Toelichting, paragraaf 2 (Internationale ontwikkelingen in mededingingswetgeving).10Toelichting, paragraaf 2 (Internationale ontwikkelingen in mededingingswetgeving). DeCommissie ging ervan uit dat die voorwaarde niet van toepassing is, maar het Hof van deJustitie van de Europese Unie heeft anders geoordeeld (HvJEU 3 september 2024, gevoegdezaken C-611/22 P en C-625/22 P (Illumina en Grail/Commissie), ECLI:EU:C:2024:677).11Artikel 22, eerste lid, van verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (de „EG-concentratie-verordening», PbEG 2004, L 24, blz. 1).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 44 b. Uitvoeringslasten Volgens de toelichting zal het voorstel slechts geringe administratievelasten betekenen voor een beperkt aantal grote ondernemingen die eenconcentratie overwegen. De mededingingsregels waaraan concentratiesworden getoetst worden niet veranderd, de verwachting van de ACM isdat zij slechts een gering aantal concentraties op basis van hetvoorliggend wetsvoorstel jaarlijks gaat toetsen. De ACM zal via eenleidraad vooraf duidelijk maken welke uitgangspunten zij hanteert bij hetmogelijk inroepen van concentraties, en ondernemingen kunnen met eensimpel (online) formulier snel uitsluitsel krijgen over een voorgenomenfusie of overname, aldus de toelichting.12De Afdeling heeft hierbij enkele kanttekeningen.–Het aantal ondernemingen, en daarmee ook het aantal concentraties,dat onder het toezicht komt zal vermoedelijk vele malen groter zijn danhet aantal dat daar nu onder valt, eenvoudigweg omdat er veel meerkleine dan grote ondernemingen zijn in Nederland.13 En als het gaatom «kralenrijgen», zal de ACM bij elke kraal telkens opnieuw eeneerste beoordeling moeten doen. De ACM zal dus bij een veel groteraantal concentraties een eerste verkenning moeten uitvoeren.–De Afdeling houdt er rekening mee dat de nieuwe concentratietoetsook inhoudelijk meer van de ACM zal vragen. Bij de huidige toetsontvangt de ACM een melding met de nodige informatie bij elkevoorgenomen concentratie; bij de nieuwe toets zal de ACM zelfmoeten bepalen of zij informatie over een voorgenomen concentratiegaat opvragen. Om dat op een verstandige manier te kunnen doen zalzij de ontwikkelingen in alle of bepaalde kwetsbare sectoren moetenmonitoren om te weten of zich een onwenselijke ontwikkelingvoordoet. Het risico is dat de gevallen die aandacht behoevenonvoldoende worden opgemerkt. De ACM zelf verwachtte dat detoezichtskosten per saldo nauwelijks zouden veranderen, maar dat wasmede op basis van haar voorstel om de omzetdrempels voor hetbestaande concentratietoezicht te verhogen,14 dat niet door deinitiatiefnemer is overgenomen.–De ACM zal – vooral bij overnames door private equity-bedrijven – eeninschatting moeten maken of de concentratie bedoeld is om bedrijvendoor schaalvoordelen of synergie sterker te maken, of juist om zo veelmogelijk waarde aan de bedrijven te onttrekken met negatieve effectenvoor de afnemers, zoals prijsstijgingen of kwaliteitsverlies. Bijbedrijven die werken aan innovatie gaat het erom of de overnemendepartij de innovatie wil stoppen of juist wil stimuleren met extrakapitaal. Voor de ACM is het complex om dat te beoordelen; deaangekondigde leidraad kan daar maar beperkt inzicht in geven. En hethulpmiddel van een eenvoudig formulier, dat in de toelichting wordtgenoemd, is niet behulpzaam als de onderliggende vragen nieteenvoudig zijn.–Het is niet goed vooraf te voorspellen hoe ondernemingen zullenreageren op de nieuwe bevoegdheid. Denkbaar is dat ondernemingenniets anders zullen doen dan op een logisch moment een voorgeno-men concentratie openbaar maken. In dat geval zullen voor hen deuitvoeringslasten te verwaarlozen zijn, behalve in de kleine aantallengevallen waarin de ACM nadere informatie opvraagt. VNO-NCW enMKB Nederland verwachten echter dat het aantal (informele) meldin-gen enorm zal stijgen, omdat ondernemingen zo vroeg mogelijk12Toelichting, paragraaf 7.1 (Administratieve lasten).13CBS-gegevens over bedrijfsgrootte uitgedrukt in aantal werknemers in het derde kwartaal van2025, StatLine - Bedrijven; bedrijfsgrootte en rechtsvorm geraadpleegd op 27 augustus 2025.14Reactie ACM van 22 april 2025, kenmerk ACM/UITNZP/002401.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 45 zekerheid willen hebben.15 Mocht die ontwikkeling zich inderdaad gaandoen, dan zal de werklast voor ondernemingen en de ACM groterworden dan zij nu voorziet.c. Alternatieven De ACM beschikt sinds 1 september 2025 over de bevoegdheid omachteraf op te treden tegen misbruik van machtspositie, indien ditmisbruik is gelegen in het tot stand brengen van deze machtspositie, ookwanneer deze bijvoorbeeld bestaat in de vorm van «kralenrijgen». Detoelichting merkt op dat dergelijk toezicht-achteraf een erg zwaar middelis, omdat de ACM dan alleen nog kan bepalen dat de transactie wordtontbonden.16 Die opmerking is echter te eenzijdig. Bij misbruik van eeneconomische machtspositie kan de ACM ook een bestuurlijke boete of eenlast onder dwangsom opleggen, die erop gericht is dat het misbruik wordtbeëindigd (zodat bijvoorbeeld levering aan een bepaalde klant niet meerwordt geweigerd). Dat betekent dat de machtspositie op zichzelf niet hoeftte worden afgebroken, als maar verzekerd is dat daarvan geen misbruikmeer wordt gemaakt.17d. Conclusie Alles afwegend merkt de Afdeling op dat de motivering van de voorge-stelde inroepbevoegdheid niet overtuigend is. De toelichting verwijst naarenkele sectoren waarin zich concrete problemen hebben voorgedaan,maar de bevoegdheid is aanzienlijk ruimer dan die sectoren. De reikwijdtevan de nieuw voorgestelde bevoegdheid is daarmee onevenredig breed inverhouding tot het gestelde probleem dat ermee moet worden opgelost,ook al omdat de ACM sinds 1 september 2025 toezicht achteraf kanuitoefenen. Er is bovendien twijfel mogelijk bij de stelling dat de nieuwebevoegdheid niet of nauwelijks extra lasten oplevert voor de ACM en voorondernemingen.De Afdeling adviseert de noodzaak van een inroepbevoegdheid voor allesectoren overtuigend te motiveren. Indien die motivering niet kan wordengegeven, adviseert zij het wetsvoorstel aan te passen.De initiatiefnemer leest de kanttekeningen die de Afdeling heeft bij denoodzaak om een nieuwe inroepbevoegdheid in te voeren. Hij gaat wilgraag nader toelichten waarom de nieuwe bevoegdheid nodig is om tevoorkomen dat gezonde vormen van concurrentie worden beperkt, datprijzen gaan stijgen, de kwaliteit van producten of diensten achteruitgaat,het aanbod schraler wordt of er minder innovaties zijn. De initiatiefnemerheeft ter voorbereiding hiervoor gebruik gemaakt van de door hemgevraagde reactie van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) over hetvoorliggend advies van de Afdeling. Deze reactie wordt als bijlagetoegevoegd.De initiatiefnemer wil eerst graag ingaan op het feit dat er wel degelijk eenprobleem met de mededinging is of kan ontstaan dat door de bestaandemededingingswetgeving onvoldoende aangepakt kan worden en15Reactie van VNO-NCW en MKB Nederland in de internetconsultatie.16Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding), zesde tekstblok.17Artikel 56 juncto 24 Mw. In de memorie van toelichting bij de oorspronkelijke Mw werd alsvoorbeeld gegeven: «Bij misbruik van een machtspositie, inhoudende een weigering bepaaldeafnemers een bepaalde korting te geven, zou een last kunnen worden opgelegd om alleafnemers dezelfde korting te geven. Ingeval van leveringsweigering zou een last kunnenworden opgelegd te leveren tegen marktconforme prijzen.» (Kamerstukken II 1995/96, 24 707,nr. 3, p. 89.)Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 46 waarvoor de door hem voorgestelde aanvullende onderzoeksmogelijkheidvoor de ACM nodig is.Behalve in Nederland is er een wereldwijde ontwikkeling zichtbaar waaruitblijkt dat ook concentraties die onder de omzetdrempels van de nationalemededingingsregels blijven, tot gevolg kunnen hebben dat demededinging wordt aangetast. Daarnaast is er echter ook sprake vanongewenst overnamegedrag en «killer acquisitions» die grote mededin-gingsuitdagingen opleveren waarbij dominante spelers innovatieveconcurrenten vroegtijdig uitschakelen, de marktwerking bedreigen. Enwaarbij de bestaande instrumenten om dergelijk gedrag tegen te gaantekort schieten.18 Ook de OESO wijst erop dat opeenvolgende kleineovernames de afgelopen jaren in kracht zijn toegenomen, met name doorprivate equity-firma’s, en dat dat omdat ze aan het huidig toezichtontsnappen de bezorgdheid over het potentiële risico op concurrentiever-valsing heeft aangewakkerd19.De internationale ontwikkelingen ten aanzien van het bovengenoemdeongewenste overnamegedrag gaan niet aan Nederland voorbij. VoorNederland constateert de ACM dat het aantal concentratiemeldingenwaarbij een investeringsmaatschappij is betrokken, in de afgelopen jarenverdubbeld is. Deze maatschappijen lijken zich steeds vaker te richten opovernames waarbij bewust gefragmenteerde industrieën door seriëleovernames in een bepaalde sector geconsolideerd worden. Als datovernames betreffen beneden de wettelijke omzetdrempels waarbij detoezichthouder kan ingrijpen, dan betekent dat door deze lacune in hettoezichtinstrumentarium niet tegen potentieel concurrentiebeperkendeconcentraties kan worden opgetreden. In andere landen van de EuropeseUnie heeft de wetgever al ingezien dat deze lacune in de nationalewetgeving door een inroepbevoegdheid moet worden opgevuld. Datbetreft Denemarken, Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Slovenië,Zweden, IJsland en Noorwegen. Daarnaast overwegen verschillendelanden een inroepbevoegdheid te introduceren, zoals België, Frankrijk,Griekenland, Polen, Portugal, Tsjechië, Estland, Finland, Luxemburg, Maltaen Slowakije.De Afdeling heeft enkele kanttekeningen bij de stelling in het voorstel dater sprake zal zijn van slechts geringe administratieve lasten voor eenbeperkt aantal grote ondernemingen die een concentratie overwegen. Deinitiatiefnemer begrijpt dat de nieuwe toetsingsmogelijkheid met zich meekan brengen dat er meer concentraties dan nu het geval is, in aanmerkingkomen voor toetsing. Dat zal echter slechts bij een klein aantal concen-traties het geval zijn. Zoals de Eurocommissaris voor Mededinging er alop wees is er slechts bij een minderheid van concentraties waarbij eengrote partij een kleinere partij met een lage omzet overnam sprake vanongewenste concurrentiebeperking20. De initiatiefnemer verwacht dat ookin het geval de inroepbevoegdheid in de wet is opgenomen het aantaltoetsingen beperkt zal blijven. Het bestaan van de toetsingsbevoegdheidzal ondernemingen die inschatten dan een voorgenomen concentratie eensignificante beperking van de mededinging gaat opleveren en derhalveniet de goedkeuring van de ACM zal krijgen al doen afzien van dieconcentratie.Dat neemt niet weg dat er een aantal concentraties «ingeroepen» zal gaanworden. Het wetsvoorstel beoogt echter niet alle geringe concentratiesonder de wettelijke omzetdrempels te laten toetsen, maar alleen deconcentraties waarbij tenminste een van de al in de Mededingingswetopgenomen omzetdrempels overschreden wordt. Daarmee wordt ten18EU Competitiveness and an Effective Competition Regime19Serial Acquisitions and Industry Roll-ups | OECD en Serial Acquisitions and Industry Roll-ups(EN)20https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_4582Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 47 opzichte van het wetsvoorstel zoals dat eerder in consultatie is gebrachthet aantal potentiële extra concentratietoetsingen al sterk gereduceerd. Devoorgestelde omzetdrempel brengt met zich mee dat enkel in het geval ertenminste een grote onderneming met een jaarlijks omzet van tenminste30 mln. euro betrokken is, een concentratie door de ACM ingeroepen kangaan worden. Dergelijke relatief grote ondernemingen moeten in staatworden geacht te kunnen inschatten of de voorgenomen concentratieeventueel in aanmerking kan komen voor het inroepen door de ACM.Daarbij zullen zij geholpen worden door de guidance die de ACM over debevoegdheid zal geven. Voorts kunnen ondernemingen zelf een voorge-nomen concentratie bij de ACM informeel laten toetsen. Daardoor is deverwachting gerechtvaardigd dat de belasting voor het bedrijfslevenbescheiden zal blijven.De ACM zelf gaat ervan uit dat er 500 uur per jaar aan capaciteit nodig zalzijn voor het behandelen van informele meldingen van een voorgenomenconcentratie en het behandelen van 5 á 10 zaken per jaar waarvoor naarschatting de inroepbevoegdheid aan de orde zal komen. De initiatief-nemer is van mening dat de genoemde 500 uur door middel van eenverhoging van het budget van de ACM opgevangen kan gaan worden.De Afdeling vraagt de initiatiefnemer om nader in te gaan op alternatievenvoor de inroepbevoegdheid. Daarbij wordt verwezen naar de bevoegdheidom achteraf op te treden tegen misbruik van machtspositie. Met de ACMis de initiatiefnemer van mening dat handhaving nadat de concentratie altot stand is gebracht minder effectief en ingrijpender is dan de inroepbe-voegdheid om verstoring van de vooraf mededinging tegen te gaan. Bijhandhaving achteraf is immers de gewraakte mededing beperking alontstaan en vergt het terugdraaien daarvan meer inspanningen en zullende gevolgen van dat terugdraaien ook groter zijn dan in het geval van hetconcentratietoezicht vooraf. Het ontvlechten van een reeds tot standgekomen concentratie, zo dat al mogelijk is, vraagt veel meer van debetrokken ondernemingen dan het geval is bij toetsing vooraf. De ACMwijst er in dit verband op dat ontvlechting meer tijd en diepgang van hetbenodigde onderzoek vraagt, het aantonen van misbruik van machtspo-sitie een hogere bewijsstandaard vereist, de gevolgen van ontvlechtingvoor de betrokken ondernemingen zwaarder zullen zijn en de rechtsze-kerheid voor betrokken ondernemingen, die soms pas na jaren zekerheidkunnen krijgen, meer in het geding komt dan bij toezicht vooraf. Te meerdaar bij het vooraf toetsen ook nog de mogelijkheid bestaat om eeninformele zienswijze aan de ACM te vragen of om vrijwillig een meldingvan een voorgenomen concentratie te doen. Dit alles overziende brengtde initiatiefnemer tot de conclusie dat het achteraf toetsen op grond vanvermeend misbruik van machtpositie geen zinvol alternatief is voor deinroepbevoegdheid.3. Nieuwe bevoegdheden voor alle sectoren; problematiek indrie sectoren a. Het probleem Zoals eerder benoemd, vermeldt de toelichting de problematiek in driesectoren als aanleiding voor het voorstel. Er wordt niet nader toegelicht ofhet aannemelijk is dat soortgelijke problemen zich voordoen in anderesectoren.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 48 De Mededingingswet biedt de mogelijkheid om tijdelijk, voor bepaaldesectoren, lagere omzetdrempels vast te stellen, zodat het toezicht in diesectoren wordt uitgebreid tot kleinere concentraties.21 Bij het invoerenvan deze bevoegdheid heeft de wetgever uitsluitend gedacht aan eensector in transitie,22 al is die beperking niet in de wettekst zelf terug tevinden. De huisartsenzorg is bij uitstek een sector die op dit moment intransitie is. Vanwege het structurele tekort aan huisartsen zoekt de sectornaar allerlei vormen van samenwerking, maar die situatie geeft ookruimte voor financiers met minder goede bedoelingen, zoals beschrevenin de toelichting.23Volgens de toelichting is overwogen om zulke lagere drempels in tevoeren alleen voor die sectoren waarvan al eerder duidelijk is gewordendat de marktverhoudingen verstoord zijn geraakt. Dat heeft – zo stelt detoelichting – als nadeel dat de ACM dan pas kan ingrijpen als het feitelijkal te laat is. Het terugdraaien van reeds (lang geleden) afgerondeconcentraties kan vrijwel niet. Wat het toezicht dan slechts rest is alleennog om ervoor te zorgen dat nieuwe concentraties in de betreffendesector beperkt worden.24De Afdeling merkt echter op dat, als het gaat om «kralenrijgen», tussen-tijds ingrijpen juist goed mogelijk is: wanneer het patroon zichtbaar is, isde schade door de eerste concentraties (de eerste kralen) nog beperkt. Alsbijvoorbeeld de bereikbaarheid van de huisartsenzorg in een regio na eeneerste overname begint terug te lopen, kan de ACM extra alert zijn bijplannen om een volgende praktijk in dezelfde regio op te kopen. In anderesectoren is de ACM al tegen «kralenrijgen» opgetreden.25Het valt bovendien op dat de toelichting bij twee van de drie genoemdesectoren slechts summier ingaat op de problemen.26–Volgens de toelichting zijn er in de sector van dierenartsen groteovernametransacties door een aantal dierenzorgketens, een verster-king van de greep van private equity-bedrijven en tegelijkertijd eenstijging van de tarieven en slechtere bereikbaarheid. Doordat hettoezicht ontbreekt is niet met zekerheid te zeggen of dit verband houdtmet de concentraties en of dit tot problemen leidt in de markt waar eenmarktmeester aan te pas zou moeten komen. Verwezen wordt naar eenuitzending van het televisieprogramma Pointer. De toelichting maaktgeen melding van een onderzoek, uitgevoerd door Ecorys in opdrachtvan de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid enNatuur naar de prijsontwikkelingen in de diergeneeskundige zorg voorgezelschapsdieren.27 In dat onderzoek komt geen eenduidig verbandnaar voren tussen ketenvorming en prijsstijgingen. De toelichtingvermeldt evenmin dat de ACM momenteel onderzoek doet of de marktvoor huisdierenzorg in Nederland goed werkt en waar mogelijkeknelpunten zitten.28–In de markt van kinderdagverblijven neemt door overnames, metname van private equity bedrijven, de concentratiegraad toe. Ook datwil – volgens de toelichting – niet bij voorbaat betekenen dat de21Artikel 29, derde lid. Die lagere drempels worden vastgesteld bij algemene maatregel vanbestuur.22Kamerstukken II 2005/06, 30 186, nr. 15, p. 1; Kamerstukken II 2005/06, 30 186, nr. 45.23Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding).24Toelichting, paragraaf 4.1 (Enkele oplossingsrichtingen).25Zie bijvoorbeeld het besluit van 20 februari 2025 inzake Foresco en DWP-Vierhouten,ACM/24/190046.26Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding).27Brief van de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur van 3 april2025, Kamerstukken II 2024/25, 28 286, nr. 1388.28https://www.acm.nl/nl/publicaties/marktonderzoeken/marktonderzoek-huisdierenzorg.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 49 kwaliteit of omvang van het aanbod slechter wordt, maar preventieftoezicht is ook hier vanwege de relatief kleine omvang van deovernames niet mogelijk. Verwezen wordt naar een rapport van SEOEconomisch Onderzoek.29 Uit dat onderzoek blijken echter geenopvallende kwaliteitsverschillen tussen kinderopvang die met privateequity wordt gefinancierd en kinderopvang van non-profitorganisaties.30b. Conclusie In de toelichting wordt vooralsnog onvoldoende aangetoond dat er indeze twee sectoren problemen door concentraties zijn. Dat betekent dat –voor deze sectoren – de noodzaak om een nieuwe bevoegdheid toe tekennen onvoldoende aannemelijk is gemaakt.De Afdeling adviseert de introductie van een inroepbevoegdheid voordeze sectoren nader te motiveren.De Afdeling vraagt de initiatiefnemer nader aan te tonen dat in degenoemde sectoren een inroepbevoegdheid nodig is om concentratiepro-blemen tegen te gaan. De initiatiefnemer zou er op willen wijzen dat dedoor hem genoemde sectoren van huisartszorg, dierenartsen en kinder-dagverblijven bedoeld zijn als voorbeelden van sectoren waarin doorconcentraties problemen ten aanzien van de mededinging kunnen of zijnontstaan. Over de medische zorg voor huisdieren heeft de ACM onlangseen (concept)marktonderzoek gepubliceerd. Daaruit blijkt onder anderedat de dierenartsenzorg zodanig geconcentreerd is geraakt dat insommige regio’s mededingingsproblemen zijn ontstaan. Echter bij gebrekaan een inroepbevoegdheid kan de ACM daartegen niet optreden.31Daarnaast ontvangt de ACM zorgelijke signalen over «kralenrijgen» inandere sectoren waaronder gezondheidsklinieken, autodealers, palletfa-brieken, glasvezelnetwerken, accountantskantoren en auto/onderdelendistributie.Dergelijke signalen over mededinging verstorende concentraties inspecifieke sectoren vormen voor de initiatiefnemer de aanleiding voor zijnvoorstel voor een inroepbevoegdheid. De problematiek in alleen diespecifieke sectoren zou op zich al genoeg reden zijn voor zijn voorstel. Zijnvoorstel gaat echter verder dan dat. Het belang van de inroepbevoegdheidis om nu en in de toekomst mededingingsproblemen te voorkomen. Het isdaarbij op voorhand niet eenvoudig om te voorspellen over welkesectoren dat kan gaan. De ACM wijst er dan ook op dat in markten waarde (technologische en/of economische) dynamiek hoog is, voorafgedefinieerde sectoren snel achterhaald kunnen zijn.Een sectorspecifieke inroepbevoegdheid kan bovendien pas gaan werkennadat aangetoond is dat in die specifieke sector er sprake is van mededin-gingsproblematiek. Dat heeft tot gevolg dat als er eerst aangetoond zoumoeten worden dat er sprake is van die sectorspecifieke problematiek deinroepbevoegdheid pas daarna achteraf zou kunnen worden gehanteerd.Dat acht de initiatiefnemer te laat en dat ondergraaft de preventievewerking die de inroepbevoegdheid zou moeten hebben. De initiatiefnemeris dan ook van mening dat er een generieke inroepbevoegdheid moetkomen.29Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding), voorvoorlaatste tekstblok.30SEO Economisch Onderzoek, De markt voor kinderopvang. De rol van private equity binnen dekinderopvangsector, april 2023.31Conceptrapport Marktonderzoek medische zorg huisdieren ACMTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 410 4. Noodzaak van nieuwe bevoegdheden in de (huisartsen)zorg De derde sector die aanleiding vormt voor het voorstel is de huisart-senzorg. De toelichting verwijst in dat verband naar de activiteiten vanCo-Med bij het opkopen van huisartsenpraktijken. Over deze overge-nomen praktijken kwamen veel klachten over de bereikbaarheid en debeschikbaarheid van de zorg. Het kwam zelfs tot een aanwijzing van deInspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). Bovendien raakte de keten infinancieel zwaar weer en moest het de zorgverlening stoppen. Omdat deovernames ieder op zich beneden de drempels bleven, kon de markt-meester, de ACM, überhaupt niet aan een concentratietoets toekomen,aldus de toelichting.32a. Het probleem De toelichting besteedt aandacht aan concrete incidenten in de huisart-senbranche. Dat geeft enige onderbouwing voor de stelling dat erserieuze problemen zijn in de huisartsenzorg (maar nog niet dat dieproblemen zich ook voordoen in andere onderdelen van de zorgsector).b. Uitvoeringslasten Een concentratietoets kan helpen om de gesignaleerde problemen tevoorkomen. Daar staat tegenover dat niet alle concentraties schadelijkzijn: concentraties in de zorgsector kunnen behulpzaam zijn om de zorgbeter, goedkoper en toegankelijker te maken. In een rapport van de IGJ ende Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) (maart 2024) over de opkomst vanbedrijfsketens in de huisartsenzorg, worden beide kanten belicht.Geconcludeerd wordt dat de kwaliteit en toegankelijkheid van dehuisartsenzorg bij een deel van de bedrijfsketens niet altijd voldoendegeborgd is, maar ook dat er grote behoefte is aan bedrijfsketens die dehuisarts kunnen ontzorgen en bedrijfsprocessen efficiënter kunneninrichten, omdat de druk op de hele zorg de komende jaren hoog zalblijven en de arbeidsmarkt krap is.33De Eerstelijnscoalitie stelt in haar consultatiereactie dat een concentratie-toets door de ACM concentratie van kleinere praktijken onevenredig kanbelemmeren. In een markt waar het aanbod van praktijkhoudendehuisartsen en andere zorgaanbieders toch al schaars is, kan door deACM-toets de schaarste van huisartsenpraktijken toenemen, zo meent deEerstelijnscoalitie.34Het is niet op voorhand te zeggen of deze inschatting juist is. De Afdelingmerkt echter op dat de toelichting op beide kanten van de concentratie-toets zou moeten ingaan.c. Alternatieven Op grond van de Wet marktordening gezondheidszorg houdt de NZatoezicht op de concurrentieverhoudingen en het marktgedrag op hetgebied van de zorg en houdt zij voorts toezicht op de aanmerkelijke32Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding).33IGJ en NZa «De opkomst van bedrijfsketens in de huisartsenzorg», Kamerstukken II 2023/24,33 578, nr. 114, bijlage.34Reactie van 17 april 2025, Overheid.nl | Consultatie Wet inroepbevoegdheid ACM. DeEerstelijnscoalitie is een koepel van de landelijke organisaties voor huisartsen, apothekers,tandartsen, verloskundigen, vrijgevestigde psychologen en psychotherapeuten, mondhygië-nisten, podotherapeuten en tandprothetici.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 411 marktmacht van zorgaanbieders.35 Daarnaast behoeft een concentratievan zorgaanbieders de goedkeuring van de NZa alvorens de goedkeuringbij de ACM kan worden aangevraagd.36 De NZa kan aan de goedkeuringvoorwaarden, voorschriften of beperkingen verbinden. Zij onthoudtgoedkeuring:37–als cliënten, personeel en andere betrokkenen niet op een zorgvuldigewijze zijn betrokken bij de voorbereiding van de concentratie, of alshun oordeel en aanbevelingen niet goed zijn meegewogen,–als de continuïteit van cruciale zorg in gevaar komt, of–als de IGJ een onderzoek doet naar de kwaliteit van zorg omdat diezorg in ernstige mate afbreuk doet aan het verlenen van goede zorg.Deze rol van de IGJ is wettelijk verankerd bij amendement en geldtmet ingang van 1 januari 2025.38In voorbereiding is een voorstel waarin de zorgspecifieke fusietoets wordtaangescherpt:39–de toets geldt nu alleen voor cruciale zorg (zoals huisartsenzorg), maarwordt uitgebreid tot alle zorg,–bij de fusietoets kan de NZa ook rekening houden met het risico dat dezorg na de fusie onrechtmatig wordt verleend,–de goedkeuring van een fusie kan achteraf worden ingetrokken als deaangeleverde informatie achteraf onjuist blijkt te zijn.De zorgspecifieke toets is volgens de toelichting geen alternatief, omdatdeze toets slechts geldt voor zorgverleners met meer dan 50 werknemers:veel seriële overnames van kleinere aanbieders zullen daarbuiten vallen.40De toelichting gaat echter niet in op de vraag hoe die benedengrens zichverhoudt tot de omzetdrempels in de Mededingingswet en in hetwetsvoorstel,41 en of het wenselijk zou kunnen zijn die benedengrens teverlagen.Het voorgaande roept de vraag op of de NZa-toets – al dan niet na hetdoorvoeren van de voorgenomen aanpassingen – wellicht meer geschiktis om de problemen in de huisartsenzorg het hoofd te bieden. Die toets ismeer concreet toegespitst op de situatie in de zorg en de NZa zal diesituatie ook beter kennen dan de ACM, zodat de vraag is of een ACM-toetsnog aanvullende betekenis zal hebben.Naast deze zorgspecifieke fusietoets is op dit punt het voorstel van wetintegere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders relevant, dat injanuari 2025 bij de Tweede Kamer is ingediend. Het voorstel geldt voor degezondheidszorg en de jeugdhulp; het voorziet in een verplichting omnormale, marktconforme voorwaarden te hanteren en een verbod omonverantwoorde risico’s te nemen bij het aantrekken of terugbetalen van35Artikelen 47 t/m 49 van de Wet marktordening gezondheidszorg.36Artikel 34, tweede lid, Mw.37Artikel 49c, tweede lid, van de Wet marktordening gezondheidszorg.38Amendement-Bushoff, Kamerstukken II 2023/24, 36 444, nr. 18. Het was eerder voorgesteld ineen initiatiefnota van het lid Bushoff «Stop de commercie, steun de huisarts. Een plan voortoekomstbestendige huisartsenzorg», 2024/25, 36 666, nr. 2, p. 21.39Brief van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en sport van 8 september 2025, Kamer-stukken II 2024/25, 32 620, nr. 311. Het voorstel is tot 21 september 2025 in internetconsultatiegeweest, Overheid.nl | Consultatie Aanscherping zorgspecifieke fusietoets.40Toelichting, paragraaf 6 (Consultatie), vijfde tekstblok. Artikel 49a, derde lid, van de Wetmarktordening gezondheidszorg.41In het voorstel is de nieuwe concentratietoets van toepassing als de overnemende partij eenomzet heeft van tenminste 30 miljoen euro per jaar. De zorgspecifieke fusietoets is vantoepassing als de zorgaanbieder die een concentratie tot stand brengt in de regel door minderdan vijftig personen zorg doet verlenen. Die laatste drempel zou lager kunnen liggen dan deeerste.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 412 eigen of vreemd vermogen. Het beperkt het doen van winstuitkeringen.42Met deze maatregelen wil het kabinet niet-integere aanbieders in de zorgen jeugdhulp aanpakken en zoveel mogelijk weren. Deze nieuwe normenzullen onder het handhavingsregime van de NZa komen. Dit voorstel komtin de toelichting niet ter sprake.d. Conclusie De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de bijzonderekenmerken van de zorgsector en om aandacht te besteden aan bestaandeen voorgenomen bevoegdheden om concentraties in de zorg te toetsen.Zij adviseert de noodzaak van introductie van een inroepbevoegdheidvoor de ACM nader te motiveren.De initiatiefnemer heeft hierboven al uiteengezet waarom hij sectorspeci-fieke oplossingen om mededingingsproblemen het hoofd te bieden nietwenselijk acht en een generieke inroepbevoegdheid de voorkeur geniet.De daar genoemde bezwaren tegen sectorspecifieke regelgeving geldenevenzeer als het om de zorgsector gaat. Dat de concurrentie in die sectorkenmerken heeft die afwijken van andere sectoren rechtvaardigt niet dater sectorspecifieke regelgeving ten aanzien van de mededinging devoorkeur zou genieten. Overigens is ook vanuit de toezichthouders uit dezorgsector, te weten het Zorginstituut Nederland (het Zorginstituut) en deNederlandse Zorgautoriteit (NZa) gevraagd om de hier voorgesteldeinroepbevoegdheid voor de ACM in te voeren. Zij adviseren samen metde ACM om de Minister van VWS om zich bij de Minister van Econo-mische Zaken in te zetten op het mogelijk maken van de inroepbe-voegdheid.435. Verduidelijking van de toetsingscriteria In de toelichting wordt onderkend dat ondernemingen die een fusie ofovername overwegen moeten kunnen beoordelen of die concentratieonderworpen zal worden aan de toets en of die zal worden toegestaan.Onzekerheid daarover kan een fusie of overname onnodig belemmeren enkan leiden tot hoge advieskosten. Eén van de methoden om d rechtsonze-kerheid te verminderen is de leidraad die de ACM al heeft aangekondigd.Daarin zal de ACM vooraf duidelijk maken waar zij op let bij het mogelijkinroepen van concentraties, zo stelt de toelichting.44Zoals hiervoor, in punt 2b, opgemerkt, is de afweging die de ACM bij denieuwe concentratietoets moet maken gecompliceerder dan bij de toetsdie nu al bestaat. Bij de huidige toets ontvangt de ACM een melding metde nodige informatie bij elke voorgenomen concentratie; bij de nieuwetoets zal de ACM zelf moeten bepalen of er aanleiding is om informatieover een voorgenomen concentratie op te vragen. Dit zal zij moeten doenop basis van een beoordeling vooraf of de voorgenomen concentratie zalleiden tot betere samenwerking en betere dienstverlening, of juistschadelijk zal zijn voor de branche en de afnemers.De concentratietoets is een instrument dat de vrijheid van ondernemingenvergaand beperkt. Een eventueel concentratieverbod kan ook metbestuurlijke bevoegdheden worden gehandhaafd. Uit oogpunt vanrechtszekerheid is het van belang dat de criteria die in die eerste gecom-pliceerde beoordelingsfase worden gehanteerd zo duidelijk en concreet42Kamerstukken II 2024/25, 36 686.43Adviesrapport Zorginstituut Nederland, Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) gevraagd om deACM Naar maatschappelijk aanvaardbare prijzen voor dure medicijnen. 15 oktober 2025.44Toelichting, paragraaf 6 (Consultatie), derde tekstblok.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 413 mogelijk zijn en bij voorkeur in de wet worden opgenomen. De voorge-stelde leidraad (een beleidsregel) is niet zonder meer bindend en biedt indat opzicht minder zekerheid.45Meer zekerheid kan worden geboden door bij wet of bij algemenemaatregel van bestuur criteria te regelen.46 De criteria zouden kunnenworden vastgelegd bij of krachtens de Mededingingswet, maar eventueelook bij of krachtens bijzondere wetten, zodat rekening kan wordengehouden met de kenmerken van een bepaalde sector. De NZa-toets in dezorgsector is daarvan een voorbeeld.De Afdeling adviseert de toetsingscriteria zo veel mogelijk wettelijk teregelen.De Afdeling merkt op dat met de invoering van een inroepbevoegdheid derechtsonzekerheid voor ondernemingen zal toenemen. Hierboven is alopgemerkt dat ondernemingen vanwege de omzetdrempel die ook voorde inroepbevoegdheid zal gaan gelden relatief grote ondernemingenzullen zijn die zelf moeten kunnen inschatten in hoeverre een voorge-nomen concentratie toelaatbaar is. In het geval van twijfel kunnen zij deACM om een informele zienswijze vragen. De genoemde omzetdrempelvoor de inroepbevoegdheid is bovendien gelijk aan een drempel voormelding die nu al in de Mededingingswet is opgenomen. Deze omzet-drempel heeft zich bewezen een in de praktijk goed hanteerbare maatstafte zijn.Daarnaast wordt in het initiatiefwetsvoorstel aangesloten bij de reeds langbekende grond waarmee de ACM voorgenomen concentraties toetst.Namelijk het toetsen op grond van het criterium of een concentratie demededinging «op significante wijze zou kunnen belemmeren». Ditcriterium is inmiddels in de praktijk goed bruikbaar gebleken en doorjurisprudentie duidelijk ingekaderd. De initiatiefnemer heeft geen redenom te veronderstellen dat dat in het geval van de inroepbevoegdheidanders zal zijn.Zoals de ACM in de reactie op het advies van de Afdeling al memoreerdeis de bewijsstandaard voor de inroepfase bij het gebruik van de inroepbe-voegdheid lager dan die voor de meldingsfase. In de inroepfase moet deACM «aanleiding» hebben om aan te nemen dat de mededinging op eensignificante wijze zou kunnen worden belemmerd, in de meldingsfasemoet de ACM daar «reden» voor hebben en in de vergunningsfase moetdit «aannemelijk» zijn. Dit biedt de mogelijkheid om ondernemingen zosnel als mogelijk duidelijkheid over een voorgenomen concentratie tegeven en daarmee de rechtsonzekerheid te beperken.Tevens zal de ACM om de rechtszekerheid verder te bevorderen in eenleidraad verduidelijken welke factoren van invloed kunnen zijn op hetinroepen van concentraties. Dat zullen factoren zijn die reeds in de praktijkvan de ACM en de Europese Commissie worden gebruikt om concen-traties te toetsen, waaronder, marktaandelen van de overnemende partij,de concentratie van de markt, eerdere overnames of signalen vanconsumenten, ondernemingen of andere belanghebbenden. Daarbovenop gaat de ACM ook de mogelijkheid bieden om via een eenvoudig(online) formulier vrijwillig een voorgenomen concentratie aan de ACMvoor te leggen. Op deze informele manier kunnen ondernemingen diedaar behoefte aan hebben tijdig duidelijkheid verkrijgen of de kansbestaat dat een concentratie zal worden ingeroepen.45Artikelen 1:3 en 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht.46Aanwijzing 2.21 van de Aanwijzingen voor de regelgeving stelt dat voorschriften die degrondslag vormen voor een stelsel van vergunningen en voorschriften inzake sancties vanbestuursrechtelijke aard zoveel mogelijk in de wet worden opgenomen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 414 De enige onzekerheid die met de introductie van de inroepbevoegdheidwordt toegevoegd is dat gedurende een beperkte periode een concen-tratie kan worden ingeroepen. Deze onzekerheid is echter beperkt door degenoemde procedures met daarnaast de mogelijkheid van een informelezienswijze en de guidance die de ACM gaat geven. Bovendien wordt demogelijkheid om concentraties in te roepen in tijd beperkt namelijk totzeven maanden na de totstandbrenging van een concentratie. Deinitiatiefnemer meent dat deze beperkte extra onzekerheid de voorkeurgeniet boven de grotere onzekerheid van de door de Afdeling genoemdebestaande mogelijkheid om achteraf na afronding van een concentratie temoeten ingrijpen.6. Inpassing van de nieuwe procedure in de wet a. Start van de procedure De ACM kan bij een voorgenomen concentratie een meldplicht opleggen.Dat kan uiterlijk vier weken na het vroegste van deze tijdstippen:47–het tijdstip waarop het voornemen voor de concentratie publiekkenbaar is gemaakt,–het tijdstip waarop de ACM kennis krijgt van het voornemen,–zes maanden na het tijdstip waarop de concentratie van kracht wordt.Uit het artikel blijkt niet duidelijk hoe een voorgenomen concentratiepubliek kenbaar kan worden gemaakt en welke informatie daarbij moetworden verschaft, en ook niet via welk communicatiekanaal ACM kenniskan krijgen van het voornemen.48 Voor zowel ondernemingen als voor deACM is het praktisch als daarover duidelijkheid komt.De Afdeling adviseert op deze vragen in de toelichting in te gaan en hetvoorstel aan te vullen.b. Bestaande en nieuwe procedure De procedure die van toepassing is bij «kleinere» concentraties begint opeen andere manier dan bij de concentratietoets die nu al in de Mededin-gingswet is geregeld: in de nieuwe procedure is er pas een meldplicht alsdie plicht door de ACM is ingeroepen.49 Verder verloopt de nieuweprocedure op dezelfde manier. In het voorstel is ervoor gekozen denieuwe procedure in zijn geheel afzonderlijk uit te schrijven; daarbijworden de bepalingen van de bestaande procedure soms overge-schreven, maar in andere gevallen worden die bepalingen van overeen-komstige toepassing verklaard.Deze methode betekent dat de wet twee vrijwel identieke procedures zalbevatten, die deels afzonderlijk zijn uitgeschreven. Uit oogpunt van voorde gebruikers doenbare en heldere wetgeving lijkt het eenvoudiger omwel apart uit te schrijven hoe de nieuwe procedure begint, maar daarnade bepalingen van de bestaande procedure van overeenkomstigetoepassing te verklaren (vanzelfsprekend met uitzondering van debepaling die een meldplicht van rechtswege oplegt50).De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.47Voorgesteld artikel 49b Mw.48Aldus ook de consultatiereactie van de Vereniging voor Mededingingsrecht van 18 april 2025,Overheid.nl | Consultatie Wet inroepbevoegdheid ACM.49Voorgesteld artikel 49c Mw.50Artikel 34, eerste lid, Mw.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 415 c. Rechtsbescherming De toelichting bespreekt niet expliciet tegen welke besluiten rechtsbe-scherming openstaat en tegen welke niet. De Afdeling leest het voorstelzo dat voorzien is in rechtsbescherming tegen twee nieuwe soortenbesluiten van de ACM: het opleggen van een plicht om een concentratie temelden (met een voorlopig verbod om de concentratie tot stand tebrengen) en het opleggen van een vergunningplicht.51 Er komt geenrechtsbescherming tegen het inroepen van de inroepbevoegdheid, omdat– zo neemt de Afdeling aan – dat een voorbereidingsbesluit is.52De Afdeling kan deze keuzes volgen, en adviseert om dit voor de goedeorde in de toelichting te expliciteren.d. NZa-toets in de zorg Bij concentraties in de zorg is de ACM-concentratietoets gekoppeld aaneen voorafgaande NZa-toets.53 Het voorstel regelt een nieuweACM-concentratietoets voor kleinere concentraties. Uit de toelichting blijktniet of het de bedoeling is om voor die nieuwe concentraties ook eenNZa-toets in te voeren.54 De Afdeling adviseert – onverminderd punt 4 –dit ondubbelzinnig te regelen.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het initiatiefvoorstel en adviseert om daarmee rekening tehouden.De initiatiefnemer gaat graag in op de opmerkingen die de Afdeling maaktten aanzien van enkele aspecten van het inroepproces.De ACM kan op drie manieren kennis krijgen van een voorgenomenconcentratie te weten: uit het publiek maken van een voorgenomenconcentratie door de betrokken ondernemingen, doordat deze onderne-mingen zelf de ACM daarvan op de hoogte stellen en de doordat de ACMkennis van de voorgenomen concentraties via haar detectieproces heeftgekregen.Over de rechtsbescherming merkt de initiatiefnemer op dat er tegen hetinroepen van een concentratie door de ACM wel rechtsbeschermingopenstaat. Zowel in de meldings- als vergunningsfase staat bezwaartegen besluiten van de ACM open. Daarna is beroep mogelijk waarin derechter kan toetsen of de ACM op de juiste gronden een concentratie heeftingeroepen. De initiatiefnemer zal de memorie van toelichting op dit puntaanvullen.De initiatiefnemer sluit zich aan bij het advies van de Afdeling en dereactie van de ACM daarbij om in het wetsvoorstel alleen de procedurevoor het inroepen van een concentratie onder de omzetdrempels teregelen en voor het overige aan te sluiten bij de bepalingen van reguliere51Bevoegdheden, geregeld in de voorgestelde artikelen 49c, eerste lid, en 49d, eerste lid. Dezeartikelen worden toegevoegd in een opsomming in de Algemene wet bestuursrecht, zodattegen deze besluiten rechtstreeks beroep openstaat op de rechtbank, met overslaan vanbezwaar (voorgesteld artikel II).52Artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht.53Artikel 34, tweede lid, Mw.54Artikel 49a, eerste lid, van de Wet marktordening gezondheidszorg stelt de NZa-toets verplichtals het gaat om een «concentratie als omschreven in de Mededingingswet». Niet duidelijk iswat daarmee geacht wordt bedoeld te zijn nu het voorstel in de Mw een tweede soortconcentratie regelt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 416 meldingsplichtig concentraties in de Mededingingswet. Daartoe zal eenherzien wetsvoorstel met toelichting worden ingediend.De waarnemend Vice-President van de Raad van State,L.F.M. VerheyDe initiatiefnemer,BushoffTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 774, nr. 417