Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstukken X en K van het ministerie van Defensie

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 XVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Defensie (X) voor het jaar 202636 800 KVaststelling van de begrotingsstaat van hetDefensiematerieelbegrotingsfonds voor het jaar2026Nr. 7 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 23 september 2025Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Hetbegint met het goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen door hetparlement.Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daaromaandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries tenbehoeve van de begrotingsbehandeling.Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuknummer X en K) van het Ministerie van Defensie en Defensiematerieelbe-grotingsfonds.De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Geld2.Sturen op resultaten3.Risico’s en beheerWij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeertover deze onderwerpen.1. Geld De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleids-voornemens van het kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven enontvangsten.De totale defensie-uitgaven (begroting Ministerie van Defensie X en DMFK) bedragen in 2026 € 34,9 miljard. In de ontwerpbegroting 2025 was destand voor 2026 € 24,7 miljard. Het verschil bedraagt dus + € 10,2 miljard.Een groot deel van die stijging komt door de eenmalige affinanciering vanmilitaire pensioenen. De affinanciering houdt in dat Defensie mediodecember 2026 de netto contante waarde van de toekomstige pensioen-uitkeringen in één keer betaalt aan het ABP. De huidige inschatting van de kst-36800-X-7ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 X, nr. 71 benodigde middelen zijn via een overboeking overgeheveld van deAanvullende Post naar de Defensiebegroting. De Defensiebegroting wordtdaarmee eenmalig in 2026 verhoogd.Hieronder lichten we deze en een aantal andere grote mutaties uit engeven aan welke toelichting de Minister daarbij geeft in zijn begroting.Tabel 1: Grote mutaties begroting 2025 en ontwerpbegroting 2026MaatregelMutatie(x miljoen euro)Toelichting op mutatie door MinisterVoor de begroting 2026Affinanciering militaire pensioenen+ 8.150De affinanciering houdt in dat Defensie medio december 2026 de nettocontante waarde van de toekomstige pensioenuitkeringen in de vormvan een voorlopige inkoopsom in één keer betaalt aan het ABP.Grensbewaking Koninklijke Marechaussee+ 27,9Ook is er voor het intensiveren van de grensbewaking door deKoninklijke Marechaussee extra geld beschikbaar gesteld.Voor de begroting 2025Continuering militaire steun Oekraïne+ 1.990Om de militaire steun aan Oekraïne voort te zetten zijn met de1e suppletoire begroting additionele middelen toegekend, waarvan€ 2,0 miljard in 2025.Grensbewaking Koninklijke Marechaussee+ 14,3Ook is er voor het intensiveren van de grensbewaking door deKoninklijke Marechaussee extra geld beschikbaar gesteld. Stijgende Defensiebegroting, maar geld uitgeven blijkt lastigIn de ontwerpbegroting van 2025 schreef de Minister van Defensie dat erbewust gekozen werd voor geleidelijke groei van extra budget voorDefensie. De krapte op de defensiemarkt en het gebrek aan personeelvereist realisme – het is niet gemakkelijk om het extra geld uit te geven. In2024 is namelijk € 3,3 miljard minder uitgegeven dan begroot (ziefiguur 1). Op 13 juni 2025 besloot een meerderheid van uw Kamer akkoordte gaan met het verhogen van de NAVO-norm van 2 naar 3,5 procent vanhet bruto binnenlands product (bbp). Dit besluit is nog niet verwerkt in debegroting voor 2026. Het is aan een volgend kabinet om het groeipad hiernaar toe te bepalen. Het realistisch plannen en begroten van dit groeipaden of deze budgetten daadwerkelijk kunnen worden uitgegeven, vereisenuw aandacht.Figuur 1: Ontwikkeling defensie-uitgaven i.r.t. NAVO-norm11 Bij de berekening van dit percentage worden niet enkel uitgaven van de begrotingen van hetMinisterie van Defensie en het Defensiematerieelbegrotingsfonds meegerekend. Sommige(kleinere) uitgaven van andere ministeries worden ook toegerekend aan de defensie-uitgaven.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 X, nr. 72 2. Sturen op Resultaten DoelenHet formuleren van concrete doelen is een voorwaarde om op een latermoment vast te kunnen stellen welke resultaten worden bereikt. In deoverkoepelende begrotingsbrief van september 2024 stelden we vast datdoelstellingen in de begrotingen veelal niet of slechts abstract gedefi-nieerd waren. Hierdoor is de voortgang voor het parlement moeilijk tevolgen en te controleren. We realiseren ons dat niet alle doelen inbegrotingen worden opgenomen maar vaak in beleidsnota’s en in wettenzijn te vinden. Het helpt wel als die doelen bijvoorbeeld via digitale links inde begroting zijn opgenomen. Doelen moeten voor parlement en burgerseenvoudig vindbaar zijn.Doel tijdige schadevergoeding aan veteranen nog niet behaaldEen voorbeeld van een concreet doel van de Minister van Defensie is dedoorlooptijd van de Regeling Volledige Schadevergoeding (RVS) voorveteranen. Met deze regeling kunnen veteranen die letsel hebbenopgelopen door hun uitzending een schadevergoeding bij Defensieaanvragen. De Minister van Defensie streeft ernaar om een RVS-aanvraagbinnen 2 jaar af te handelen. Wij hebben, in samenwerking met deVeteranenombudsman, onderzocht hoe de Minister hier uitvoering aangeeft.1 Uit ons onderzoek blijkt dat bij 60% van de aanvragen de afhan-deling langer dan 2 jaar duurt. In reactie op de onderzoeken heeft deMinister aangegeven 6 maatregelen te nemen om de procedure voorveteranen beter te maken. Het gaat onder andere om het uitbreiden vande capaciteit bij de afdeling letselschadeclaims en het aanschaffen vaneen zaakvolgsysteem. Ook werkt de Minister van Defensie aan beterecommunicatie met veteranen. We raden uw Kamer aan om te volgen ofdeze maatregelen ook leiden tot een snellere afhandeling van deschadevergoedingen en een betere dienstverlening aan veteranen.Hoofdtaak 1 doel in zicht?We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidspriori-teiten beperkt doelen zijn geformuleerd. Defensie geeft prioriteit aan deinvulling van hoofdtaak 1: Het beschermen van het Nederlandse grond-gebied en dat van onze bondgenoten. Defensie krijgt in 2026 bijna3,5 miljard euro extra toegewezen om dit doel te bereiken. Dat wil echterniet zeggen dat met extra geld het resultaat automatisch in zicht komt. Omoperationeel gereed te zijn moet het materieel beschikbaar en gereed zijn,er voldoende gekwalificeerd personeel zijn en dat personeel moetgeoefend zijn. De Minister heeft KPI’s opgesteld en scoort daarop in debegroting. Maar deze KPI’s zijn niet één op één herleidbaar naar deprioriteit van hoofdtaak 1. Er staat informatie in over personelegereedheid, maar bijvoorbeeld geen informatie over geoefendheid ofmateriaal. Deze staan in de vertrouwelijke bijlage van de Stand vanDefensie. Het is aan uw Kamer daar kennis van te nemen en zo eencompleet beeld te vormen van de gereedheid van Defensie.1Algemene Rekenkamer (2025) Focus op schadevergoedingen voor veteranen en VeteranenOmbudsman (2025) Tijdig, transparant en toegewijd. Een vervolgonderzoek naar de behan-deling van letselschadeclaims van veteranen (Kamerstuk 30 139, nr. 280).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 X, nr. 73 Verlies de derde hoofdtaak niet uit het oogDefensie heeft naast de eerste hoofdtaak, ook de verantwoordelijkheid omde internationale rechtsorde en stabiliteit te bevorderen (tweedehoofdtaak) en het ondersteunen van civiele autoriteiten en leveren vanbijstand bij rampen en crises (derde hoofdtaak). De Algemene Reken-kamer concludeerde in maart 2025 dat er een reëel risico is dat diehoofdtaken van de krijgsmacht elkaar beconcurreren en verdringen.2 Hetis in toenemende mate onzeker of de Minister van Defensie de derdehoofdtaak kan uitvoeren, terwijl civiele autoriteiten soms volledigafhankelijk zijn van de krijgsmacht voor rampenbestrijding, rechtshand-having of humanitaire hulpverlening. Zo zijn er bijvoorbeeld geenalternatieven voorhanden voor de Explosieven Opruimingsdienst en deblushelikopters van Defensie. In reactie op vragen van uw Kamerantwoordt de Minister van Defensie dat civiele autoriteiten er verstandigaan doen om zich voor te bereiden op een beperkte beschikbaarheid vandefensiecapaciteiten. Voor de uitwerking hiervan verwijst de Minister naarde weerbaarheidsaanpak van het kabinet.3 Het is belangrijk dat er heldereafspraken zijn over waar civiele autoriteiten wel (en in de toekomstwellicht niet) op kunnen rekenen, omdat deze soms afhankelijk zijn van dekrijgsmacht voor rampenbestrijding, rechtshandhaving of humanitairehulpverlening. Wij adviseren u hierover nader de dialoog aan te gaan metde Ministers van Defensie en Justitie en Veiligheid.Strategische evaluatieagenda (SEA)De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. De SEA laat zien welke evaluaties zijnuitgevoerd en gepland per beleidsthema. De Kamer kan de evaluatie-agenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven welkeevaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluatiesontbreken in de agenda. Wij zijn nagegaan:a.of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieeldekkend is;b.Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens vanbelang zijn.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoekDe SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. Defensie richt zich hierbij op hetafdekken van de «waardeketen» van Defensie, die de samenhang tussenprimaire en ondersteunende processen van de organisatie inzichtelijkmaakt. Uit de SEA blijkt dat voor alle waarden en begrotingsartikelenevaluaties zijn uitgevoerd of gepland. De Minister maakt daarnaastinzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties zijn afgedekten biedt de Kamer zo een duidelijk beeld van de afdekking van definanciële middelen met evaluaties en welke evaluatieopgave er voor dekomende periode nog ligt. Op deze wijze heeft de Tweede Kamer inzicht inde mate waarin geplande en uitgevoerde evaluaties in de SEA de uitgavenafdekken.2Algemene Rekenkamer (2025) De derde hoofdtaak van de krijgsmacht. (Kamerstuk 33 763,nr. 160)3Beantwoording Kamervragen VCD over het Rapport «De derde hoofdtaak van de krijgsmacht;Ondersteuning bij rampenbestrijding, rechtshandhaving en humanitaire hulp», 15 juli 2025.(Kamerstuk 33 763, nr. 166)Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 X, nr. 74 b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van belang achtenIn 2026 verwacht Defensie een evaluatie af te ronden: veiligheid vanpersoneel. Zoals de Minister van Defensie eerder aan uw Kamer schreef,behoort een veilige werkomgeving een vanzelfsprekendheid te zijnwanneer men snel en grootschalig wil opschalen.4 Gezien de uitdagingwaar Defensie momenteel voor staat om zo snel mogelijk gereed te zijnvoor hoofdtaak 1, vinden we het evaluatieonderzoek naar veiligheid vanDefensiemedewerkers uit de SEA daarom van belang. In deze periodiekeevaluatie wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van de maatregelendie in de periode 2018 tot en met 2023 zijn genomen ter verbetering vande veiligheid op de werkvloer onderzocht. Het rapport wordt uiterlijk eind2025 aan uw Kamer aangeboden. Wij adviseren u deze evaluatie voor uwagendering in overweging te nemen.3. Risico’s en beheer Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiëlerisico’s en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. Inonderstaande tabel schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en hoede Minister deze aanpakt.Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van DefensieRisico-omschrijvingBronAandacht inbegrotingja/neeWijze waarop risico volgens de Minister wordt aangepaktDe beveiligingsstructuur binnenDefensie zowel organisatorisch als ophet fysieke en personele vlak is niet oporde.1Verantwoordings-onderzoek 2024Defensie, Begroting2026Ja• Defensie werkt verder aan door de implementatie van hetherziene veiligheidsmanagementsysteem, dat uitgaat van eenintegrale risicobeoordeling afhankelijk van de context enintensiteit van het optreden• Defensie zet de activiteiten rond de Nadere InventarisatieGevaarlijke Stoffen door om de risico’s van deze stoffen temitigeren.De basis (personeel, informatie,materieel en IT-systemen) is niet oporde.Verantwoordings-onderzoek 2024Defensie, Begroting2026Ja• Defensie zet in op het vergroten van het integraal risico- enbeveiligingsbewustzijn bij de medewerkers. Onder andere dooreen uniforme en herkenbare defensiebrede campagne teontplooien.• Op het gebied van bedrijfsvoering zet Defensie stappen opmeer data-gericht werken en het versnellen van het voorzien-inproces. Uiteraard blijft er bijzondere aandacht voor hetoplossen van de problemen in de bedrijfsvoering zoalsgeconstateerd door de Algemene Rekenkamer.De staat van het vastgoed en degeopolitieke ontwikkelingen zorgenervoor dat de vastgoedbehoefte dekomende jaren groter is dan hetRijksvastgoedbedrijf (RVB) op ditmoment kan realiseren.Verantwoordings-onderzoek 2024Defensie, Begroting2026Ja• Om de benodigde versnelling te realiseren, werken Defensieen het RVB met marktpartijen aan een nieuwe vorm vansamenwerking. Deze is gericht op het vroegtijdiger inschakelenvan de expertise en de capaciteit van de markt voor de opgaveals geheel in plaats van per project.1 Bijvoorbeeld de beveiliging van militaire objecten en het NAFIN. Materieelbeheer al jaren een probleemWe zien ook (langlopende) risico’s in de bedrijfsvoering, vooral op hetgebied van materieel beheer. Het beheer van munitie, van cryptografischemiddelen, en van inventarissen van zaken variërend van uniformen totmedische bevoorrading raken de slagkracht van de krijgsmacht en dienenop orde te worden gebracht. We zullen uw Kamer op Verantwoordingsdagopnieuw informeren over of hier verbetering in is opgetreden.4Tweede Kamer (2025). Toekomst van de krijgsmacht, vergaderjaar 2024–2025, 33 763, nr. 161,Den Haag.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 X, nr. 75 Beveiliging militaire objecten moet met urgentie worden opgepaktDaarnaast was de beveiliging van de militaire objecten voor het derdeopeenvolgende jaar niet op orde. Dit was voor de Algemene Rekenkamerreden om op 2 april 2025 bezwaar te maken. Dit is een uitzonderlijkeescalatieprocedure binnen de Comptabiliteitswet. Wij vroegen de Ministerom het geplande plan van aanpak af te ronden, concrete maatregelen tetreffen op korte termijn en om een gedegen onderzoeksaanpak om dewerking in de praktijk te testen. Op 30 april 2025 ontvingen we van deMinister zijn reactie op het bezwaar. Het verbeterplan en de kortetermijn-maatregelen voldoen aan de door ons gestelde eisen en daarom hebbenwe het bezwaar opgeheven maar er is nog steeds sprake van een ernstigeonvolkomenheid. Wij zullen de uitvoering van het verbeterplan en deresultaten van de praktijktesten aandachtig volgen in ons verantwoor-dingsonderzoek over 2025. Zeker gezien de huidige geopolitieke situatie,roepen we uw Kamer op scherp te zijn op dit dossier.Nood breekt geen wetVrijheid in Europa is niet meer vanzelfsprekend, en Europa moet meer zelfdoen om veilig te blijven, dat schreef de Commandant der Strijdkrachtenin de dagorder van 9 april 2025. Hij roept in deze dagorder militairen opzich gereed te stellen voor een mogelijke bijdrage aan een militair conflict.De organisatie heeft in dat kader besloten dat Defensieonderdelen voorOekraïne, hoofdtaak 1 en het gevecht van de toekomst extra uitgavenmogen doen. In «operatie Quantum Leap» worden deze plannen verdergeconcretiseerd.5 In 2025 is er € 250 miljoen extra om de militairegereedheid te verhogen voor het eventuele «gevecht van de toekomst.»Daarnaast worden een aantal verwervingstrajecten als noodzakelijk voorde gereedstelling beschouwd, waarbij er direct gegund mag worden aanbedrijven. In het kader van uw controlerende functie raden wij u aan omzich breder te laten informeren over deze operatie.Wij zien hier risico’s ten aanzien van transparantie en verantwoording.Maar ook in oorlogssituaties blijft de rechtstaat in stand. De Comptabili-teitswet en de Aanbestedingswet blijven van kracht en kennen ookspecifieke spoedprocedures. De geschiedenis laat zien dat het volgen vanregels – dus het nakomen van gemaakte afspraken – geen vrijblijvendekeuze is, maar een voorwaarde voor een goed functionerende democratie.En die regels zijn niet alleen bedoeld voor de makkelijke momenten, maarook voor crisistijd en crisismaatregelen.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretaris5Ministerie van Defensie, Operatie Quantum Leap, 9 april 2025.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 X, nr. 76