Reactie op de brief van het Presidium over een adviesaanvraag aan de Autoriteit Persoonsgegevens inzake de Teams Openbare Orde en Inlichtingen (TOOI) (Kamerstuk 29628-1215)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202629 628PolitieNr. 1315 BRIEF VAN DE AUTORITEIT PERSOONSGEGEVENS Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 6 maart 2026Met deze brief informeert de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) u over debevindingen uit het onderzoek uitgevoerd naar de verwerking vanpersoonsgegevens door het Team Openbare Orde Inlichtingen (TOOI), eenonderdeel van de politie dat heimelijk informatie vergaart over burgersmet het oog op handhaving van de openbare orde. Op 16 oktober 2024heeft de AP uw commissie geïnformeerd over de start van dit onderzoek,dat is uitgevoerd naar aanleiding van zorgen van de AP en een adviesaan-vraag van uw Kamer voortvloeiend uit gelijke zorgen.1Om het door uw Kamer verzochte beeld te krijgen van de activiteiten vanTOOI, heeft de AP gesprekken met de politie gevoerd, informatieopgevraagd en gegevens ter plekke ingezien, waaronder verslagen vangesprekken met informanten (bruto-verslagen). De AP heeft in het kadervan het onderzoek de volgende vragen gesteld:•Hoe functioneert het TOOI en welke gegevens worden er daarbij doorhet TOOI verwerkt;•Hoe lopen de gegevensstromen naar en vanuit het TOOI;•En volstaan de grondslagen waarop de politie zich beroept voor dezeverwerkingen.De bevindingen uit dit onderzoek heeft de AP gebundeld in een rapportvan bevindingen. Conform adviesaanvraag heeft de AP de korpschef omhaar zienswijze daarop gevraagd, ook wat betreft de vertrouwelijkheid vande informatie in het rapport. In lijn met die zienswijze heeft de AP beslotenhet rapport niet openbaar te maken, maar om het vertrouwelijk te delenmet uw Kamer2.1Op 17 april 2024 heeft de Tweede Kamer de AP verzocht onderzoek te doen naar de activiteitenvan het TOOI (Kamerstuk 29 628, nr. 1215). Dit was naar aanleiding van een motie van de ledenOmtzigt (NSC) en Mutluer (GroenLinks-PvdA) d.d. 30 januari 2024 (Kamerstuk 29 628, nr. 1204).2Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen voor de leden, bij het Centraal Informatiepunt TweedeKamer kst-29628-1315ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 628, nr. 13151 Het rapport wordt ter inzage gelegd bij het CIP (Centraal Informatiepunt)van de Tweede Kamer. Hieronder vat de AP de openbare bevindingen,conclusies en aanbevelingen samen.Momenteel ontoereikend wettelijk kader voor het heimelijkverzamelen en verwerken van persoonsgegevens door het TOOIDe AP heeft in het onderzoek het volgende geconstateerd. Door hetontbreken van een specifieke grondslag voor de heimelijke inwinning vaninlichtingen over bepaalde personen in het kader van de handhaving vande openbare orde, beroept de politie zich voor de inwinningsactiviteitenvan het TOOI op artikel 3 Politiewet (Pw). Artikel 3 Pw biedt echter eenontoereikend grondslag wanneer met de inwinning van inlichtingen eenmin of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het privélevenvan mensen kan worden verkregen. De AP heeft in het onderzoekvastgesteld dat de inwinningsactiviteiten van het TOOI in verschillendeonderzochte gevallen de politie in staat stelt wel zo’n min of meercompleet beeld van bepaalde aspecten van het leven van mensen tevormen. Denk aan het langdurig inwinnen van informatie over eenbepaalde persoon en gedetailleerde gegevens over iemands privéleven,zoals informatie over relaties of gezondheidssituatie. De gegevensverza-meling die gepaard gaat met deze TOOI-activiteiten maakt daarmee meerdan een geringe inbreuk op het recht op bescherming van persoonsge-gevens en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer vanmensen en kunnen niet met een beroep op artikel 3 Pw wordengerechtvaardigd.Ook constateert de AP dat er een grondslag ontbreekt voor de verwerkingvan persoonsgegevens van potentiële informanten door het TOOI. En dathet TOOI in sommige gevallen bijzondere persoonsgegevens verwerkt,zonder dat daarvoor een toereikende grondslag bestaat.Wanneer persoonsgegevens zijn verzameld zonder dat daarvoor eentoereikende grondslag bestaat, kan de politie deze gegevens ook niet opeen rechtmatige wijze verder verwerken, bijvoorbeeld in analyses. De Wetpolitiegegevens vereist immers dat de politie alleen persoonsgegevensmag verwerken als deze rechtmatig zijn verkregen.De politie oefent voor wat betreft de handhaving van de openbare ordehaar bevoegdheden uit onder het gezag van de burgemeester. De APconstateert dat het echter vaak niet duidelijk is onder het gezag van welkeburgemeester het TOOI opereert wanneer het gaat over de beslissing omhet TOOI informatie te laten vergaren en persoonsgegevens te latenverwerken. Daarnaast wordt het gezag in de praktijk niet in die mateuitgeoefend dat gesproken kan worden van een adequate rechtsstatelijkecontrole. De AP benadrukt dat de huidige maatregelen die door de politiein samenwerking met de Regioburgemeesters zijn genomen – zoals hetoprichten van Adviescommissies – niet kunnen waarborgen dat deburgemeester wél op betekenisvolle wijze invulling geeft aan zijn gezagover het TOOI. Het ontbreken van deze betekenisvolle invulling van hetgezag, leidt er vervolgens ook toe dat de democratische controle door degemeenteraad onvoldoende tot uitdrukking kan komen.Al met al kan de AP niet anders dan concluderen dat er momenteel nietvoor alle verwerkingen van persoonsgegevens door het TOOI een zodanigduidelijke en nauwkeurige grondslag bestaat dat deze gegevensverwer-kingen altijd rechtmatig zijn. Daarbij komt dat het ontbreken van beteke-nisvolle invulling van het gezag van de burgemeester over TOOI nietalleen leidt tot een gebrekkig toezicht op de activiteiten van TOOI, maarTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 628, nr. 13152 ook gevolgen heeft voor de mogelijkheid van de gemeenteraad omhierover democratische controle uit te oefenen.Politieke weging benodigd omtrent werkzaamheden van het TOOIin huidige vormDe conclusies die de AP trekt in het onderzoek zijn reden om de TweedeKamer op te roepen tot actie.Het is in de visie van de AP noodzakelijk dat over de activiteiten van hetTOOI, de grenzen waarbinnen deze zouden moeten plaatsvinden en deinvulling van het gezag omtrent de inzet ervan een breed politiek debatwordt gevoerd. Vooral gaat het dan om het via informanten stelselmatigverzamelen van informatie over individuen die mogelijk betrokken zijn bij(dreigende) openbare ordeverstoringen. Als uit een debat van uw Kamerblijkt dat hiervoor geen breed politiek draagvlak bestaat, zullen dezeactiviteiten, waarvan de AP heeft geconstateerd dat ze niet altijd binnenhet huidige wettelijke kader vallen, moeten stoppen. Als uit een debat vanuw Kamer wel blijkt dat er een breed politiek draagvlak is, zal eenduidelijker wettelijk kader moeten worden geschapen. Op die manierwordt gewaarborgd dat de verwerkingen beperkt blijven tot datgene watstrikt noodzakelijk en proportioneel is en door de wetgever is afgewogenen in lijn met het evenredigheidsbeginsel is bevonden. Blijft dergelijkewetgeving achterwege, dan zullen de gegevensverwerkingen van hetTOOI moeten worden teruggebracht tot datgene waarvoor wel eengrondslag bestaat. De AP zal hierop toezien en daartoe de benodigdeacties ondernemen.Daarnaast wijst de AP graag op het volgende. Momenteel wordt door hetMinisterie van Justitie en Veiligheid het wetsvoorstel gegevensvergaringopenbare orde voorbereid.3 In dit wetsvoorstel wordt een bevoegdheidgeregeld voor het online vergaren van informatie in het kader van dehandhaving van de openbare orde (inclusief persoonsgegevens overindividuen in relatie tot te verwachten ernstige openbare ordeversto-ringen). De AP vindt het terecht dat ten aanzien van het online vergarenvan inlichtingen een expliciete wettelijke grondslag nodig wordt geacht,en ziet dezelfde noodzaak bij de huidige activiteiten van het TOOI.Inbreuk op grondrechten vereist duidelijke en nauwkeurigewetgevingDe constateringen in het onderzoek naar gegevensverwerking door hetTOOI staan niet op zichzelf. De AP heeft de afgelopen jaren vakergeconstateerd dat de wetgever aan zet is om duidelijke en nauwkeurigewetgeving op te stellen om de rechtmatige verwerking van persoonsge-gevens te waarborgen.4 Alleen met een duidelijke en nauwkeurigewettelijke regeling, die bovendien in lijn moet zijn met het evenredig-heidsbeginsel, mag de overheid inbreuk maken op de grondrechten vanmensen. Dergelijke wetgeving voorkomt willekeur bij het optreden van depolitie en waarborgt dat dergelijke inbreuken democratisch zijn gelegiti-meerd. Dit vormt een wezenlijke pijler van de democratische rechtsstaat.Dit is bovendien van belang nu de AP in toenemende mate ziet datindividuen worden gevolgd in hun dagelijks leven, bijvoorbeeld door hetverzamelen van informatie op internet, de inzet van technische surveillan-cemiddelen of het uitwisselen en koppelen van gegevens tussen3Zie Wet gegevensvergaring openbare orde.4Zie o.a. het wetgevingsadvies van de AP over de eerste aanvullingswet nieuwe Wetboek vanStrafvordering en de oproep van de AP omtrent het beleidskader OSINT.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 628, nr. 13153 verschillende (overheids)organisaties. In alle gevallen is een duidelijkewettelijke grondslag nodig.De AP vindt het belangrijk te wijzen op de risico’s die gepaard gaan metdeze ontwikkelingen. Het stukje bij beetje inperken van grondrechtendraagt het risico in zich dat de som der delen leidt tot een onevenredigeinbreuk op grondrechten. En de ervaring leert dat het terugdraaien vangenomen maatregelen of verleende bevoegdheden maar weinig gebeurt.Een ander belangrijk aspect is het chilling effect dat kan optreden en ookandere grondrechten raakt, zoals demonstratievrijheid: de mogelijkheidbestaat dat mensen steeds minder gebruik zullen (durven) maken van hungrondwettelijke vrijheden.Een rechtvaardige en leefbare samenleving wordt gevormd door debescherming van fundamentele rechten en vrijheden van individuen,waaronder het recht op bescherming van persoonsgegevens. Het is detaak van de wetgever om een wettelijk kader tot stand te brengen dat hetmogelijk maakt de verschillende belangen en rechten die moeten wordenbeschermd met elkaar te verzoenen. Bovendien moet steeds kritischworden beoordeeld of de inbreuken die de overheid meent te moetenmaken op de grondrechten van mensen ook daadwerkelijk noodzakelijkzijn en in redelijke verhouding staan tot het doel. Daarnaast is het vanbelang ook steeds het grotere geheel, de optelsom, hierbij in ogenschouwte houden.Tot slotMet deze brief bent u beknopt geïnformeerd over de bevindingen van hetonderzoek dat de AP heeft uitgevoerd naar de verwerking van persoons-gegevens door het TOOI. Eventuele vragen omtrent dit onderwerp die indeze brief niet beantwoord zijn, bespreekt de AP graag in een beslotenbriefing met de leden van uw Commissie.Voorzitter Autoriteit Persoongegevens,A. WolfsenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 628, nr. 13154