Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk VI van het ministerie van Justitie en Veiligheid

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 VIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Justitie en Veiligheid (VI) voor hetjaar 2026Nr. 10 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 23 september 2025Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Hetbegint met het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen doorhet parlement. Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer de TweedeKamer aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries tenbehoeve van de begrotingsbehandeling.Dechargevoorwaarden motie Mutluer c.s.Het kabinet legt na afloop van het jaar verantwoording af over hetgevoerde beleid en bereikte resultaten. Het budgetrecht eindigt jaarlijksmet de controle door het parlement van de jaarverslagen en de decharge-verlening. Uw Kamer heeft in juni 2025 – bij motie van het lid Mutluer c.s.(Kamerstuk 36 600 VI, nr. 153) – 5 voorwaarden verbonden aan dedechargeverlening voor de jaarverantwoording 2024 van het Ministerievan Justitie en Veiligheid (JenV). Staatsrechtelijk is dit een noviteit. Dezevoorwaarden hebben betrekking op het concretiseren van een aantalzaken die aan het licht kwamen naar aanleiding van ons verantwoordings-onderzoek bij JenV over 2025. Zoals hoe fouten bij het verkeerdvermelden van namen van veroordeelden worden hersteld en voorkomen.Uw Kamer verwacht dat deze voorwaarden «bij de begroting voor 2026concreet worden uitgewerkt». Deze hebben wij in de ontwerpbegroting2026 nog niet aangetroffen. We nemen aan dat deze uitwerking later ditjaar komt, doch tijdig voor de begrotingsbehandeling.Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk VI)van het Ministerie van JenV. De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Geld2.Sturen op resultaten3.Risico’s en beheer kst-36800-VI-10ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VI, nr. 101 Wij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeertover deze onderwerpen.1. Geld De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleids-voornemens van het kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven enontvangsten.De begrote uitgaven voor 2026 zijn € 18,596 miljard. In de ontwerpbe-groting 2025 was de stand voor 2026 € 18,353 miljard. Het verschilbedraagt dus + € 243 miljoen. Hieronder lichten we een aantal grotebeleidsmatige mutaties uit en geven aan welke toelichting de Ministerdaarbij geeft in zijn begroting.Tabel 1: Grote beleidsmatige mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025ArtikelMaatregelMutatie(x miljoeneneuro)% mutatie t.o.v.beleidsartikelToelichting op mutatie door Minister31Middelen politie en deveiligheidsketen75,00,91%Het kabinet heeft extra middelen ter beschikking gesteldvoor de Politie en de veiligheidsketen ter versterking van denationale veiligheid32, 34Aanpak problematischeschulden17,8Mutaties zijnverspreid overmeerdere artikelenHet kabinet heeft extra middelen ter beschikking gesteld omproblematische schulden aan te pakken32, 92Sociale advocatuur15,0Mutaties zijnverspreid overmeerdere artikelenHet kabinet heeft extra middelen ter beschikking gesteld omde sociale advocatuur te versterken. Het betreft€ 30 miljoen vanaf 2027. In 2026 wordt € 15 miljoenvrijgemaakt binnen de middelen bij de raad voor rechts-bijstand34Vervroegde invrijheid-stelling en zelfmelders25,00,5%Het kabinet heeft bij Voorjaarsnota uitwerking gegeven aanhet amendement van het lid Sneller. Er zijn extra middelenter beschikking gesteld voor het gevangeniswezen omvervroegde invrijheidstelling te voorkomen en aantalzelfmelders terug te dringen36, 91, 92Versterking weerbaarheidNederlandse bevolking25,0Mutaties zijnverspreid overmeerdere artikelenHet kabinet heeft bij Voorjaarsnota middelen terbeschikking gesteld om de maatschappelijke weerbaarheidte vergroten 2. Sturen op Resultaten DoelenIn de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbevelingom een aantal specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleidvoor de lange en korte termijn te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen,vestigingsklimaat, migratie) en deze op te nemen in de beleidsagenda inde begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens de concrete resultatenvan het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze wijzekunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidspriori-teiten geen concrete doelen zijn geformuleerd. Als voorbeeld noemen wede doelstelling: «Een doeltreffend en doelmatig rechtsstelsel» vanbeleidsartikel 32 Rechtspleging en rechtsbijstand. Zie ook onze brief van24 september 2024 met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025.Wij hebben in deze ontwerpbegroting 2026 1 verwijzing naar doelstel-lingen rondom brede welvaart gevonden, maar de Minister maakt nietconcreet of hij zich committeert aan deze Brede Welvaartsdoelen. Bij hetvoornemen het vertrouwen in de rechtstaat te willen herstellen, benoemtde Minister dat het vertrouwen in instituties, waaronder de rechterlijkemacht, van invloed is op de brede welvaart.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VI, nr. 102 Strategische evaluatieagenda (SEA)De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn begrotingten grondslag ligt. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd engepland per beleidsthema. De Kamer kan de evaluatieagenda in dezebegroting beoordelen en kan de Minister aangeven welke evaluaties metextra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken in deagenda. Wij zijn nagegaan:a.of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieeldekkend is;b.of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke)blinde vlekken kentc.Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens vanbijzonder belang zijn.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoekUit de SEA blijkt dat niet voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijnuitgevoerd of gepland. Voor de sub-artikelen 33.1, 33.4 en 36.3 staan in deontwerpbegroting 2026 geen beleidsevaluaties of ander onderzoekgepland. Deze artikelen betreffen onder meer de apparaatskosten van hetOpenbaar Ministerie en de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV).Aangezien de OVV een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is, geldt hier weleen evaluatieverplichting op grond van artikel 39 van de Kaderwet ZBO’s.We merken op dat deze vijfjaarlijkse evaluatie naar de doelmatigheid endoeltreffendheid van ZBO’s geen onderdeel van de SEA is.De Minister maakt daarnaast niet inzichtelijk in hoeverre begrotingsmid-delen met evaluaties zijn afgedekt. De Kamer krijgt daardoor geenduidelijk beeld van de mate van financiële afdekking en van de resterendeevaluatieopgave. Pas bij de opzet van de periodieke rapportage (dezogenaamde Harbersbrief) wordt volledig inzichtelijk of alle geldstromenzijn afgedekt.b. Evidente blinde vlekken in de SEA; Regiefunctie in de strafrechtketenVoorts is het onderwerp «De regiefunctie in de strafrechtketen» nietgeagendeerd voor evaluatieonderzoek (zie ook onze brief van24 september 2024 met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025).Het gebrek aan regie is onverminderd actueel, zo bleek uit ons verant-woordingsonderzoek JenV 2024. Het lukt organisaties in de strafrecht-keten niet goed om samen te werken. Lange doorlooptijden zijn hier hetgevolg van. De strafrechtketen heeft bijvoorbeeld als doel dat 80% van dezaken met jeugdige verdachten binnen een halfjaar moet zijn doorlopen.In 2023 lukte dat in werkelijkheid bij 40%. Ook slachtoffers van seksuelemisdrijven ervaren veel te lange doorlooptijden van hun zaak. Wijoordeelden dat de Minister te weinig coördinatie voert op de bedrijfs-voering van de strafrechtketen en moedigden de Minister aan meergebruik te maken van wetenschappelijke inzichten omtrent logistiek enandere operationele processen. Vergelijkbare conclusies zijn te lezen inhoofdstuk 7 van het Eindrapport van de parlementaire verkenningPrestaties in de Strafrechtketen van juli 2023 waarin de relevantebevindingen uit meer dan 30 rekenkameronderzoeken uit de afgelopen15 jaar over de (strafrecht)keten zijn opgenomen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VI, nr. 103 c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten;Vervolgevaluatie Politiewet 2012Gelet op het financieel belang vinden wij de vervolgevaluatie van dePolitiewet 2012 uit de SEA van bijzonder belang voor de Vaste Kamercom-missie van JenV. De begrote uitgaven voor de politie zijn in 2026€ 8,844 miljard (2025: € 8,209 miljard). De beoogde afronding van dezevervolgevaluatie is in 2026. Wij adviseren u deze evaluatie voor uwagendering komend jaar in overweging te nemen. In deze evaluatieonderzoekt de Minister van JenV in hoeverre de Politiewet 2012 in depraktijk de randvoorwaarden biedt voor een organisatie die is toegerustvoor de toekomstige veiligheidsopgaven. Graag wijzen wij u op onslopende onderzoek naar de prioritering in de politieopsporing. Met ditonderzoek beogen wij inzicht te geven in de doeltreffende inzet van deschaarse politiecapaciteit op misdrijven die gepaard gaan met de meestemaatschappelijke schade. Publicatie is voorzien op 10 februari 2026.3. Risico’s en beheer Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiëlerisico’s en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. Inonderstaande tabel schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en hoede Minister deze aanpakt.Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van JenVRisico-omschrijvingBronAandacht inbegrotingja/neeWijze waarop de Minister risico aanpaktOnvoldoende zicht opuitvoerbare wet- en regel-gevingRapport bij het Jaarverslag2024 JenVDeelsDe Minister werkt aan de uitvoering van de motie Mutluer c.s.over het standaard uitvoeren van een uitvoeringstoets bij elkbeleids- en wetsvoorstel. Hoe de Minister dit gaat vormgevenen op welke termijn is niet uiteengezet.Groeiende voorraad aanzelfmelders en arrestanten legtextra druk op capaciteit bij DJIFactsheet strafrechtketen-monitor 2024JaTekorten worden volgens de Minister teruggedrongen doordiverse maatregelen, zoals sobere detentie-concepten voorkortgestrafte zelfmelders (beperkt dagprogramma, minderarbeid).Ondermijning is een grootgevaar voor de integriteit enhet functioneren van dedemocratische rechtsstaatDiverse publicatiesJaHet tegengaan van ondermijning is een beleidsprioriteit. Hetbeleid richt zich volgens de Minister op verdienmodellen van(drugs)criminaliteit, als op andere vormen zoals milieu-criminaliteit. In 2026 verschijnt het Dreigingsbeeld Onder-mijning Nederland aan de hand waarvan prioriteiten wordengesteld om de samenleving meer weerbaar te maken.Cyberaanvallen zijn eenbedreiging voor de nationaleveiligheidDiverse publicatiesJaHet tegengaan van cybercrime is een beleidsprioriteit. Extrainvesteringen in de opsporingscapaciteit voorkwam niet dat hetOM slachtoffer werd van hackers. In 2026 verschijnt deVeiligheidsagenda 2027–2030 waaruit gaat blijken welkeambities de Minister van JenV bij de aanpak van cybercrimeheeft.Onvoldoende effectieveaanpak van milieucriminaliteitRapport Een onzichtbaarprobleem: gebrek aankwaliteit van data overmilieucriminaliteit en-overtredingen (2021)JaDe Minister werkt aan een doeltreffende, evenredige enafschrikwekkende aanpak van milieucriminaliteit. Hoe deMinister dit wil gaan vormgeven en hoe dit zich verhoudt tot devernieuwing van het VTH-stelsel is onduidelijk. Sterk groeiende voorraad zelfmeldersIn de ontwerpbegroting 2026 gaat de Minister van JenV in op debestaande tekorten in de celcapaciteit, maar zonder deze te kwantificeren.Wij wijzen u erop dat deze tekorten fors toenemen. In figuur 1 laten wezien dat de voorraad aan zogeheten zelfmelders vanaf 2023 sterkontwikkelt. Een zelfmelder is een persoon die door de rechter is veroor-deeld tot een vrijheidsbenemende straf en een oproep krijgt zichzelf temelden bij een gevangenis. Het gaat hier dus om mensen die inafwachting zijn van hun straf en nu vrij rondlopen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VI, nr. 104 In de ontwerpbegroting 2026 meldt de Minister het risico op sluiting van3.100 cellen als de huidige gebouwen niet gerenoveerd worden. Het risicoop sluiting van een derde van de bestaande detentiecapaciteit betekentdat de voorraad zelfmelders nog groter wordt. Deze groep zal langermoeten wachten op de tenuitvoerlegging van hun straf, waardoor deverwachte effectiviteit ervan zal afnemen.In de Ontwerpbegroting 2026 is € 75 miljoen vrijgemaakt voor dehuisvestingsproblematiek bij DJI. Volgens de Minister kunnen hiermee derenovaties van circa 1.000 plekken worden gerealiseerd. Met het aange-nomen amendement van het lid Sneller (zie tabel 1) is € 25 miljoen (nakasschuif) beschikbaar in 2027, 2028 en 2029. In de ontwerpbegroting2026 is daarnaast voor de capaciteitsproblematiek bij de DJI vanaf 2028€ 35 miljoen extra beschikbaar gesteld en vanaf 2031 structureel€ 50 miljoen. Hiermee kan volgens de Minister de JJI Harreveld komendejaren gefaseerd geopend worden en blijft er vanaf 2031 nog structureel€ 15 miljoen beschikbaar voor de capaciteitsproblematiek bij DJI.In ons verantwoordingsonderzoek JenV 2022 (2023) hebben wij onderzoekgedaan naar de financiële positie van onder meer DJI. Wij concludeerdentoen dat bij de huidige financieringssystematiek (P*Q) het beschikbarebudget leidend is. Zodra de Q bekend is, wordt achteraf de P uitgerekend.De tekorten bij DJI zorgden onder meer voor achterstallig onderhoud vande huisvesting. Voor zover wij hebben kunnen nagaan zijn de begrotingen realisatie bij DJI nog niet sluitend.Ook nog een grote voorraad aan arrestantenNaast de voorraad aan zelfmelders is er ook nog een veel groterevoorraad aan zogeheten arrestanten die nog de cel in moeten. Eenarrestant is een persoon die eerder een straf, boete of maatregel opgelegdheeft gekregen, maar zich hieraan heeft onttrokken of deze nog niet heeftondergaan. Een voorbeeld hiervan is het niet afmaken van een taakstraf.Onder het begrip «arrestanten» vallen diverse categorieën. Ze hebbengemeenschappelijk dat ze nu vrij rondlopen en actief kunnen wordenopgespoord door de politie of tegen de lamp lopen bij een controle. Danworden ze alsnog opgesloten in een penitentiaire inrichting. In absoluteomvang was de voorraad arrestanten in 2024 veel groter dan de voorraadzelfmelders. In figuur 2 laten we dit zien.Figuur 1 Voorraad zelfmeldersBron: Factsheet strafrechtketenmonitor 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VI, nr. 105 Vanwege het eerdergenoemde risico van sluiting van detentiecapaciteitzal ook de voorraad arrestanten verder oplopen en zullen nog meermensen die niet aan hun straf of maatregel voldoen daarmee wegkomen.Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijkgevolgen hebben voor de raming (begroting) en het bereiken vanafgesproken resultaten.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisFiguur 2 Voorraad zelfmelders en arrestanten in 2024Bron: Factsheet strafrechtketenmonitor 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VI, nr. 106