Toekomst van de examenvoorzieningen voortgezet onderwijs

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 289Voortgezet OnderwijsNr. 601 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUREN WETENSCHAP Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 18 februari 2025In Nederland bestaan er drie examenvoorzieningen voor het behalen vaneen vo-diploma: regulier voortgezet onderwijs (vo), voortgezet algemeenvolwassenonderwijs (vavo), en staatsexamens vo. Veruit de meesteleerlingen doen succesvol examen via het reguliere vo, een kleiner deelvia het vavo of het staatsexamen.1 Op dit moment bestaat de helft van destaatsexamenkandidaten uit leerlingen van het voortgezet speciaalonderwijs (hierna: vso). Idealiter bieden deze voorzieningen samen,vanwege hun verschil in systematiek, voor elke examenkandidaat eenpassende route naar een gelijkwaardig diploma. Dat is nu nog niet hetgeval. Uit onderzoek blijkt dat met name examenkandidaten met eenondersteuningsbehoefte op dit moment niet altijd gebruik kunnen makenvan de meest passende route naar het diploma, waardoor ze niet altijd hetbeste van zichzelf kunnen laten zien. Het gaat zowel om leerlingen in hetregulier vo, als om leerlingen in het vso die het uitstroomprofiel vervolg-onderwijs volgen. De afgelopen jaren zijn er stappen gezet om hetstaatsexamen te verbeteren, zoals een extra herkansing voor diplomakan-didaten en betere vakinformatie. Er is echter meer nodig om tot eenpassend eindexamen voor vso-leerlingen te komen.Deze brief schetst een visie op een inclusief examenlandschap waarin elkeleerling toegang heeft tot een passend examen. Door betere samen-werking, regelgeving en informatievoorziening wordt gewerkt aan eensysteem dat beter aansluit op de behoeften van leerlingen, zonder afbreukte doen aan de waarde van het diploma.LeeswijzerIn deel I van deze brief wordt toegelicht hoe een inclusief examenland-schap eruit kan zien en welke concrete maatregelen er kunnen worden1Aantal examenkandidaten per jaar: regulier vo circa 190.000, vavo circa 10.000, staatsexamencirca 6.700. kst-31289-601ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 289, nr. 6011 genomen om hiernaar toe te werken. Deel II gaat in op de uitkomsten vande Verbeteragenda Staatsexamens vo (hierna: verbeteragenda) van hetCollege voor Toetsen en Examens (hierna: CvTE). Binnen de verbeter-agenda is onderzocht hoe de voorziening van het staatsexamenpassender kan worden gemaakt voor met name vso-leerlingen (die hierveelal gebruik van maken) en hoe het staatsexamen toekomstbestendigkan worden gemaakt.I. Een inclusief examenlandschap Het doel is het creëren van een inclusief examenlandschap waarin elkeleerling op een passende manier kan laten zien welke kennis en vaardig-heden die in huis heeft. Ook voor leerlingen met een ondersteuningsbe-hoefte moet er daarom een passend examen zijn, zonder dat er afbreukwordt gedaan aan de lat voor het behalen van het diploma. Hetuitgangspunt is dat het overgrote deel van de (vso-) leerlingen heteindexamen aflegt op de eigen school, daar waar zij ook onderwijsvolgen, en dus deelneemt aan het reguliere eindexamen. Het eindexamenis daarmee een logisch sluitstuk dat volgt op het onderwijsprogramma datde leerling heeft gevolgd, waar nodig met bepaalde aanpassingen. Voorde leerlingen en scholen waarvoor dit om specifieke redenen geen goederoute is, is het staatsexamen beschikbaar als vangnet.Passender regulier eindexamenOm bovenstaand doel te kunnen bereiken is een belangrijke voorwaardedat er binnen het reguliere eindexamen voldoende ruimte is om hetpassend te maken voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte. Inopdracht van OCW heeft Oberon een onderzoek uitgevoerd naar dedoelgroepen van de verschillende examenvoorzieningen. Dit onderzoekgeeft inzicht in welk type leerling gebruikmaakt van een bepaaldevoorziening en hoe leerlingen deze voorziening ervaren. Het onderzoeks-rapport is toegevoegd als bijlage bij deze brief. De uitkomsten van hetonderzoek naar de doelgroepen van de examenvoorzieningen laten ziendat dat met name voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte, onderwie leerlingen uit het vso, de drie examenvoorzieningen niet als volledigpassend worden ervaren. Ook valt op dat er verbetering nodig is rondomde informatievoorziening. Naast het onderzoek hebben gesprekken methet onderwijsveld en sectororganisaties plaatsgevonden, waaruit bleekdat knelpunten die door Oberon zijn geïdentificeerd, werden herkend.De ervaren knelpunten komen goeddeels voort uit het nog niet volledigbenutten van de mogelijkheden die er op dit moment al zijn binnen hetreguliere eindexamen om leerlingen met een ondersteuningsbehoeftetegemoet te komen. Om dit te kunnen realiseren, is het belangrijk datv(s)o-scholen beter op de hoogte raken van de mogelijkheden binnen hetreguliere eindexamen om het (beter) passend te maken. Denk hierbij aande mogelijkheden voor het opstellen van een persoonlijk maatwerk-PTA2en aanpassingen bij de afname van het centraal examen. Om scholenhierbij te helpen wordt vóór het nieuwe schooljaar (2025–2026) eenexpertisepunt passend examineren ingericht. Dit centrale punt heeft alsdoel scholen, ouders en leerlingen zo goed mogelijk te informeren over –en scholen zo veel mogelijk te ondersteunen bij – passend examineren.Daarbij gaat het om informeren in brede zin: van het aanbieden vanbegrijpelijke en toegankelijke informatie tot het meedenken overmogelijkheden in specifieke situaties. Ouder- en leerlingvertegenwoor-digers zullen hierbij worden betrokken.2Het Programma van Toetsing en Afsluiting, waarin de school het schoolexamen beschrijft.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 289, nr. 6012 Op een aantal specifieke punten die uit het Oberon-onderzoek en degesprekken met het veld en de sectororganisaties naar voren kwamen,knelt de huidige regelgeving of zijn aanpassingen in de uitvoering hiervannodig. Daarom worden in 2025 de volgende stappen gezet:•Leerlingen die door bijzondere omstandigheden, zoals langdurigeziekte, niet in staat zijn om onderwijs te volgen in alle eindexamenvak-ken kunnen het reguliere eindexamen nu al spreiden over twee jaar.Om meer ruimte te bieden aan met name leerlingen in het vso wordtdeze regeling uitgebreid zodat er een derde jaar kan worden toege-voegd.•De regelgeving over de deskundigenverklaring die nodig is ombepaalde aanpassingen aan het eindexamen te doen3 wordt onder deloep genomen. Onderzocht wordt of deze voldoende ruimte biedt omdaadwerkelijk passende aanpassingen aan het examen te kunnendoen.•Er wordt een verkenning gedaan van de mogelijkheden om resultatenvan vervroegd afgelegde examens te behouden bij afstroom voordathet volledige eindexamen is afgelegd. In het verlengde hiervan wordtook onderzocht hoe de overstap naar een andere examenvoorzieningkan worden verbeterd als een leerling vanwege ziekte of persoonlijkeomstandigheden het examen niet kan afronden op de eigen school.•Eveneens worden de mogelijkheden verkend om het vavo ookbeschikbaar te maken voor vmbo-bb- en -kb-leerlingen voor avo-vakken nadat de leerling is gezakt en (in het verlengde daarvan) of deleeftijdgrens voor uitbesteding aan het vavo verlaagd kan worden naar15 jaar voor leerlingen die zijn gezakt.Daar waar het aanpassingen in de regelgeving vraagt, is de inwerking-treding afhankelijk van de beschikbare juridische capaciteit. Voor heteinde van 2025 wordt uw Kamer geïnformeerd over de stand van zakenvan bovenstaande acties.Vso-leerlingen: van staatsexamen naar regulier eindexamenSinds 2013 is het aantal vso-leerlingen dat eindexamen doet gestegen van3.000 naar bijna 5.000 in 2022. De vso-school verzorgt het onderwijs voordeze leerlingen en in een zeer beperkt aantal gevallen ook de exami-nering. Verreweg de meeste vso-leerlingen doen examen via hetstaatsexamen. Deze voorziening verzorgt kwalitatief hoogwaardige enonafhankelijke examinering, met veel mogelijkheden tot maatwerk als datnodig is. De examinering en het onderwijs liggen echter niet in dezelfdehand, wat voor leerlingen tot bepaalde nadelen leidt. Zo wordt hetcollege-examen mondeling afgenomen door een onbekende examinatoren zijn herkansingen deels in de zomermaanden. Het staatsexamen wasvan oudsher een vangnetvoorziening, voor kandidaten die geen anderemogelijkheid hadden voor het behalen van een certificaat of diploma. Hetvso is in de loop der tijd ook gebruik gaan maken van het staatsexamen.Dit heeft diverse redenen, zoals de kleine omvang van vso-scholen en debeperkte beschikbaarheid van vakbevoegde docenten. In de beleidsreactieop de evaluatie van de invoering van de Wet kwaliteit vso, die uw Kamervoor de zomer van 2025 zal ontvangen, wordt hierop verder ingegaan.Specifiek voor vso-leerlingen die nu op een school zitten die gebruikmaaktvan het staatsexamen zijn er mogelijkheden om hen binnen het reguliereeindexamen te bedienen. Door de bestaande ondersteuningsmogelijk-heden binnen het reguliere eindexamen beter te benutten en leerlingenhiernaar toe te leiden hoeft er in de toekomst minder gebruik te wordengemaakt van het staatsexamen. Voor vso-leerlingen heeft dit als voordeel3Uitvoeringsbesluit WVO 2020, artikel 3.54.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 289, nr. 6013 dat hun onderwijs en examen in één hand komen te liggen en daarmeeeen logisch verlengde van elkaar zijn. Leerlingen kunnen hierdoor beterworden voorbereid op hun examen. Daarbij komt dat bepaalde nadelendie sommige leerlingen ervaren bij het staatsexamen hiermee wordenweggenomen, denk aan de herkansingen in de zomer of het mondelingmoeten presteren op één moment. Leerlingen die deelnemen aan hetreguliere eindexamen en slagen kunnen ook op dezelfde dag de vlaghijsen als alle andere leerlingen.In de praktijk vraagt deze beweging van het staatsexamen naar hetreguliere examen van vso-scholen om nader te verkennen en kritisch af tewegen wat de meest passende examenvoorziening is voor de leerlingenop de school en waar mogelijk toe te werken naar een eigen examenli-centie of een examensamenwerking aan te gaan met een regulierevo-school of vavo-instelling.4 Ook moeten v(s)o-scholen beter bekendworden met de mogelijkheden die er zijn om hulpmiddelen in te zetten bijen aanpassingen te doen binnen het reguliere eindexamen. Om dezebeweging in te zetten worden in 2025 maatregelen getroffen, waarbij ooksectororganisaties een rol gaan spelen:•Er wordt een afspraak gemaakt met en tussen de vo- en vso-sectorover het stimuleren van examensamenwerkingen tussen regulierevo-scholen en vso-scholen. Het eerder genoemde expertisepuntpassend examineren zal een proactieve rol innemen in het verbindenvan vso- en vo-scholen en alle betrokken partijen hierbij ondersteunen.•De rol die samenwerkingsverbanden kunnen spelen bij het stimulerenvan examensamenwerkingen tussen reguliere vo-scholen en vso-scholen wordt verkend.•Met de vso-sector wordt een afspraak gemaakt om ervoor te zorgendat vso-scholen een examencontactpersoon aanwijzen op de schooldie kennis heeft van de exameneisen, van de verschillende manierenwaarop vso-leerlingen het examen kunnen doen en van de mogelijkhe-den binnen het examen om het (beter) passend te maken. Dezepersoon kan daarnaast actief meedenken met reguliere vo-scholen ofvavo-instellingen over het passend examineren van de leerlingenbinnen de samenwerking.Met deze acties wordt ook de verdere samenwerking verbeterd tussen hetreguliere vo en het vso. Daarmee wordt bijgedragen aan het naar elkaartoegroeien van deze sectoren en wordt een volgende stap gezet in hettoewerken naar het inclusiever maken van het funderend onderwijs.Staatsexamen blijft beschikbaar waar nodigHet staatsexamen zal ook in de toekomst een toegankelijke examenvoor-ziening blijven voor individuele kandidaten, leerlingen van particulierescholen en voor vso-leerlingen voor wie het staatsexamen het meestpassend is, bijvoorbeeld omdat zij niet in staat zijn om het diploma binnendrie jaar te halen of alleen losse certificaten willen of kunnen halen. Metde voorgestelde maatregelen worden scholen vanaf 2025 gestimuleerdom leerlingen met een ondersteuningsbehoefte een passende plek tebieden binnen het reguliere eindexamen.4Een examensamenwerking kan verschillende vormen hebben. Vso-scholen kunnen eensymbiose aangaan met een vo-school of vavo, waarbij leerlingen een deel van hun onderwijsop het regulier vo of vavo volgen en daar ook het examen afleggen. Er kan worden gekozenvoor een extraneus vorm, waarbij het onderwijs op de vso-school wordt gegeven en (een deelvan) het examen op de vo-school of vavo. Het expertisepunt passend examineren zal infor-matie verschaffen en voorbeelden delen over hoe de samenwerking eruit kan zien.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 289, nr. 6014 Het is de verwachting dat het enige jaren zal duren voordat dit voor eensubstantieel deel van de (vso-)leerlingen zal gelden. Specifiek voor devso-doelgroep geldt dat zij in die periode nog voor een groot deel gebruikzal maken van het staatsexamen. Om die reden wordt er de komendejaren blijvend ingezet op het doorvoeren van verbeteringen aan hetstaatsexamen. In deel II wordt hierop verder ingegaan.MaatwerkroutesMet bovenstaande maatregelen wordt ook invulling gegeven aan demotie van het lid Paternotte (D66), die de regering verzoekt om proactief,in overleg met scholen, vervolgopleidingen en jongeren, concretevoorstellen op te stellen voor specifieke maatwerkroutes van hetvoortgezet onderwijs naar het hoger onderwijs.5 Het is belangrijk dat wewaar nodig zo veel mogelijk aansluiten bij de ondersteuningsbehoefte vanleerlingen bij de afname van het eindexamen, zodat zij in staat wordengesteld om te laten zien wat ze kunnen. Leerlingen moeten hierbij welvoldoen aan alle eisen voor het behalen van een diploma. Dit is in hetbelang van de leerling, omdat er een bepaald niveau nodig is omsuccesvol te kunnen zijn in het vervolgonderwijs en daarmee de waardevan het diploma voor alle leerlingen behouden blijft. In bovenstaande lijstzijn daarom geen maatregelen opgenomen die afbreuk doen aan de latvoor het behalen van het diploma, zoals een maatwerkdiploma waarbijleerlingen één of meer vakken op een lager niveau dan het diplomaniveauafleggen.II. Uitkomsten verbeteragenda staatsexamens vo Sinds een aantal jaren is de druk op het staatsexamen als examenvoor-ziening toegenomen. Naast een toename van het aantal kandidaten doorde deelname van vso-leerlingen aan het staatsexamen was er ook sprakevan een wens om het staatsexamen passender te maken voor devso-doelgroep en het staatsexamen vergelijkbaarder te maken met hetreguliere eindexamen. Om hier invulling aan te geven en het staats-examen robuuster in te richten, heeft het CvTE de afgelopen jaren gewerktaan de verbeteragenda.6 Onderdeel van deze agenda was ook het biedenvan herkansingen voor deelcertificaatkandidaten7 en een gelijk uitslag-moment voor staatsexamenkandidaten met leerlingen uit het regulierevo8, conform twee moties van uw Kamer. Eind 2024 is de eindrapportagevan de verbeteragenda opgeleverd, deze is als bijlage bij deze briefopgenomen. Hieronder wordt ingegaan op de inzichten die de verbeter-agenda heeft opgeleverd en waarom, zoals hierboven is geschetst, hetwenselijker is om leerlingen uit het vso zo veel mogelijk binnen hetreguliere eindexamen te bedienen.Maatregelen die voortkomen uit de verbeteragendaUit de verbeteragenda is gebleken dat er mogelijkheden zijn om hetstaatsexamen toekomstbestendiger te organiseren, de examenbetrok-kenen9 verder te professionaliseren en daarmee beter aan te sluiten bij de(ondersteunings)behoefte van kandidaten. Hoewel het doel is om toe tewerken naar een vermindering van het aantal vso-leerlingen dat gebruik-maakt van het staatsexamen blijft deze voorziening wel een belangrijk5Kamerstukken II, 2020–2021, 35 570 VIII, nr. 726Kamerstukken II, 2021–2022, 31 289, nr. 5057Kamerstukken II, 2019–2020, 35 300 VIII, nr. 1928Kamerstukken II, 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 889Onder examenbetrokkenen verstaan we alle professionals die bij het examen een rol spelen,zoals examinatoren, correctoren en surveillanten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 289, nr. 6015 vangnet. Ook zullen tijdens de transitie van het staatsexamen naar hetreguliere eindexamen nog veel vso-leerlingen gebruikmaken van hetstaatsexamen. Daarom worden er vanaf dit jaar (examenjaar 2025) devolgende veranderingen doorgevoerd:•De resultaten van het eerste tijdvak van het centraal examen wordenvoor bijna alle kandidaten voorafgaand aan het mondelinge college-examen bekendgemaakt.10•Herkansingen voor het staatsexamen op havo- en vwo-niveau vindenniet meer na 1 september plaats als leerlingen daardoor problemen(kunnen) ondervinden in de doorstroom naar het vervolgonderwijs.•Docenten die in het vso werken, worden vanaf 2025 breder ingezetvoor het staatsexamen. Dat betekent dat ook anders bevoegdedocenten uit het vso ingezet kunnen gaan worden voor de afnames encorrecties van de college-examens, met behoud van de kwaliteit.11Hierdoor worden de examencondities van kandidaten verbeterd enwordt de pool van potentiële examenbetrokkenen uitgebreid en desamenstelling meer divers. Tot slot draagt deze maatregel bij aan deverdere professionalisering van vso-docenten.•De informatiepositie van leerlingen, ouders en scholen wordt verderverbeterd, onder andere door zowel in woord als in beeld informatie tebieden. Dit draagt eraan bij dat staatsexamenkandidaten (en eventueelhun ouders en scholen) gedegen en doordachte keuzes kunnen makenen de juiste aanvragen kunnen indienen. Hierdoor trekken naarverwachting minder kandidaten zich terug, waardoor de druk op deuitvoering zal worden verlaagd.•De vergoedingen van staatsexamenbetrokkenen zijn vanaf 2025passend gemaakt bij de veranderende taaklast en bij de cao-vo.Hierdoor wordt het aantrekkelijker om staatsexamenbetrokkene te zijn.•Het CvTE zet in op het verder professionaliseren van examenbetrokke-nen en het versterken van het opdrachtgeverschap, zoals het verbete-ren van de overeenkomst van opdracht. Om de sociale veiligheid tevergroten wordt daarnaast een Verklaring Omtrent het Gedragverplicht gesteld.Ook de modernisering van het examenlandschap bij DUO zal de komendejaren zorgen voor de nodige verbeteringen aan de uitvoering van hetstaatsexamen. Zowel kandidaten als examenbetrokkenen zullen hierdoorverbeteringen ervaren. Voorbeelden zijn een vernieuwde aanmeldappli-catie voor kandidaten en een vernieuwd declaratiesysteem voor examen-betrokkenen.Herkansingen deelcertificaatkandidaten en gelijk uitslagmomentBinnen de verbeteragenda is ook onderzocht of het mogelijk is om deplanning van de college-examens te flexibiliseren, zodat kandidatenbijvoorbeeld hun college-examen ook vóór het centraal examen zoudenkunnen afleggen. Door deze spreiding van de college-examens over hetjaar zou het mogelijk kunnen worden om herkansingen te bieden aandeelcertificaatkandidaten12 en om kandidaten hun uitslag te geven ophetzelfde moment als leerlingen in het reguliere vo, als zij het college-examen vóór het centraal examen zouden maken.13 Uit analyses van DUOen het CvTE is echter gebleken dat deze aanpassing zeer forse financiële10Kamerstukken II, 2023–2024, 31 289, nr. 58511Een anders bevoegde docent kan een pabo-bevoegde docent zijn, maar ook een vakbevoegdedocent van een ander vak of niveau dan waar deze wordt ingezet. De kwaliteit wordt geborgddoor binnen een examencommissie altijd een vakbevoegde docent te plaatsen naast eenanders bevoegde docent.12Kamerstukken II, 2019–2020, 35 300 VIII, nr. 19213Kamerstukken II, 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 88Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 289, nr. 6016 consequenties zou hebben en pas in 2030 zou kunnen ingaan, vanwege deverschillende stappen die moeten worden doorlopen om dit te kunnenimplementeren. De kosten voor het aanpassen van de planning van hetstaatsexamen zijn incidenteel ruim € 17 mln. en structureel € 12 mln. perjaar.Voor deze kosten zijn op dit moment geen middelen beschikbaar op deOCW-begroting. Dergelijke hoge kosten wegen ook niet op tegen hetaantal kandidaten dat door het staatsexamen wordt bediend.14 Daarbij isop basis van gesprekken met de sector de verwachting dat jaarlijks slechtseen deel van de (vso-) kandidaten gebruik zou willen maken van demogelijkheid om het college-examen eerder in het jaar af te leggen.Eveneens biedt het realiseren van spreiding geen oplossing voor deandere nadelen die voor sommige kandidaten aan het staatsexamenkleven, doordat het onderwijs en het eindexamen bij deze voorziening nietin één hand liggen. Het is daarom wenselijker dat de groep (met namevso-)leerlingen die deze nadelen ervaart, meer gebruik gaat maken vanhet reguliere eindexamen, met de aanpassingen die eerder in deze briefzijn aangekondigd.Verruimde herkansingsmogelijkheid diplomakandidaten blijft voorlopigbestaanSinds 2021 hebben staatsexamenkandidaten in het jaar dat zij opgaanvoor het diploma een verruimde herkansingsmogelijkheid.15 Eerder isaangekondigd dat deze verruiming voor diplomakandidaten zou geldentot het moment dat het voor deelcertificaatkandidaten mogelijk zou zijnom te herkansen.16 Nu blijkt dat het niet doelmatig is om de hiervoorbenodigde spreiding van de college-examens te realiseren, zal deverruiming voorlopig blijven gelden. Over vijf jaar wordt geëvalueerd ofde genoemde maatregelen in deze brief hebben geleid tot een dermategrote daling van het aantal staatsexamenkandidaten dat er wellicht ruimteontstaat om opnieuw naar herkansingen voor deelcertificaatkandidaten tekijken.Tot slotIn deze brief zijn de contouren geschetst voor een toekomstbestendig eninclusief examenlandschap waarin alle leerlingen, ongeacht hun onder-steuningsbehoefte, bij het eindexamen kunnen laten zien wat ze kunnen.De transitie naar een inclusiever examenlandschap vergt tijd en samen-werking van alle betrokken partijen. Voor het einde van 2025 wordt uwKamer geïnformeerd over de stand van zaken van de genoemde acties.De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,M.L.J. Paul14Jaarlijks doen circa 7.000 kandidaten het staatsexamen waarvan circa 3.500 kandidatenafkomstig zijn uit het vso.15Staatsexamenkandidaten die opgaan voor een diploma hebben momenteel recht op hetherkansen van maximaal alle onderdelen van twee vakken als zij daardoor kunnen slagen. Denormale regel is dat kandidaten maximaal twee onderdelen van één of twee vakken kunnenherkansen. Er kunnen alleen vakken worden herkanst waarvan in dat examenjaar examen isafgelegd.16Kamerstukken II, 2022–2023, 31 289, nr. 521Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 289, nr. 6017