Kabinetsreactie ERK rapport Groene transitie - onduidelijke bijdrage uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202521 501-07Raad voor Economische en Financiële ZakenNr. 2081 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 11 december 2024Op 11 september jl. publiceerde de Europese Rekenkamer (ERK) haarspeciaal verslag «Groene transitie – Onduidelijke bijdrage uit de herstel-en veerkrachtfaciliteit».1 De ERK heeft dit rapport per brief aangebodenaan de vaste commissie voor Klimaat en Groene Groei. Uw Kamer heeftde Minister van Klimaat en Groene Groei (KGG) verzocht om een reactie.2De Minister van KGG heeft dit verzoek naar mij doorgestuurd, omdat deherstel- en veerkrachtfaciliteit (HVF) onder mijn beleidsverantwoorde-lijkheid valt. Onderstaand ontvang u een reactie.AchtergrondDe HVF is opgericht in reactie op de COVID19-pandemie, en heeft eenlooptijd tot 31 december 2026. De doelstelling, reikwijdte en werkwijzevan de HVF zijn vastgelegd in een verordening van 12 februari 2021.3 Defaciliteit heeft als algemene doelstelling om de economische, sociale enterritoriale cohesie van de Unie te verbeteren. Dit doet zij door onderandere de crisisparaatheid, het aanpassingsvermogen en het groeipoten-tieel van de lidstaten te verbeteren, en de groene transitie te onder-steunen. De groene transitie vormt daarbij één van zes pijlers waarlangshet toepassingsgebied van de HVF is ingedeeld.4In het kader van de HVF hebben lidstaten herstel- en veerkrachtplannenopgesteld met daarin maatregelen in de vorm van hervormingen eninvesteringen. Bij het opstellen van hun nationale plannen moestenlidstaten de geraamde kosten voor elke maatregel vermelden om hetgevraagde bedrag aan subsidies of leningen in het kader van de HVF te1https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-14/SR-2024-14_NL.pdf2Brief van 25 september 2024 met kenmerk 2024Z13527/2024D349593https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:32021R02414De zes pijlers zijn: 1) groene transitie; 2) digitale transformatie; 3) slimme, duurzame eninclusieve groei; 4) sociale en territoriale cohesie; 5) gezondheid en economische, sociale eninstitutionele veerkracht, en 6) beleid voor de volgende generatie. kst-21501-07-2081ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20811 rechtvaardigen. Bijzonder aan de HVF is dat de uitbetaling vanHVF-middelen plaatsvindt op grond van het behalen van mijlpalen endoelstellingen die aan deze maatregelen zijn verbonden, en niet op basisvan gemaakte kosten.Het doel van de ERK-controle was om te beoordelen of het ontwerp en deuitvoering van de HVF en de herstel- en veerkrachtplannen doeltreffendbijdragen aan de groene transitie. De groene transitie is in HVF-verbandeen breed begrip en omvat naast doelstellingen op het gebied vanklimaatactie, d.w.z. het aanpassen aan en het tegengaan van klimaatver-andering, ook doelstellingen op het gebied van biodiversiteit en hetmilieu. Het ERK-rapport besteedt veel aandacht aan specifiek de klimaat-bijdrage, waarvoor een doelstelling geldt. In de HVF-verordening isvastgelegd dat elke lidstaat ten minste 37% van de totale financiëletoewijzing van zijn herstel- en veerkrachtplan moet besteden aanklimaatactie. Deze verplichting geldt uitdrukkelijk voor de planningsfasevan de HVF, niet voor de uiteindelijk uitvoering van de plannen.Methodologie voor klimaatbijdrage in HVF-verordeningOm de klimaatbijdrage van 37% op voorhand te berekenen is in deHVF-verordening een methodologie opgenomen. De verordening bevateen lijst van 181 steunverleningsgebieden, die elk worden gekoppeld aaneen klimaatcoëfficiënt op basis van het verwachte effect van de activiteitop het klimaat (van 0%, 40% of 100%). De klimaatbijdrage per maatregelwordt berekend door de geraamde kosten van elke HVF-maatregel tevermenigvuldigen met de overeenkomstige klimaatcoëfficiënt, op basisvan het toegewezen steunverleningsgebied van de maatregel. Het totalebedrag van de verwachte klimaatbijdrage per lidstaat wordt vervolgensberekend door deze klimaatbijdragen op te tellen.Bevindingen Europese RekenkamerDe ERK komt tot de volgende bevindingen.Ten eerste wordt volgens de ERK de bijdrage van de HVF en de nationaleplannen aan de groene transitie mogelijk overschat. De ERK merkt om tebeginnen op dat de HVF-verordening, anders dan voor de klimaatbijdrage,niet voorziet in een streefcijfer en traceringssysteem voor de milieumaat-regelen die onderdeel zijn van de groene transitie. De «gemeenschappe-lijke indicatoren» die zijn vastgesteld om de voortgang van de HVF temeten, dekken volgens de ERK de groene transitie niet volledig, en zijnbovendien niet ontworpen om uiteindelijk de effecten van de prestatiesvan individuele maatregelen op het gebied van klimaat- en milieumaatre-gelen te volgen. Voor de raming van de klimaatbijdrage van maatregelenin de plannen is er volgens de ERK sprake van een aanzienlijke schatting(«approximatie»). Er wordt niet altijd gebruik gemaakt van demogelijkheid om maatregelen onder te verdelen in submaatregelen,waardoor aan sommige submaatregelen een onterecht hoge klimaatcoëf-ficient is gegeven. Daarnaast vindt de ERK dat de klimaatcoëfficiënt dievoor sommige maatregelen wordt gebruikt de verwachte klimaatbijdrageop voorhand al overschat. Dit geldt volgens de ERK met name voorenergiebesparende maatregelen, spoorweginfrastructuur en elektriciteits-netten (die alle een coëfficiënt van 100% krijgen), en nieuwe efficiëntegebouwen (die een coëfficiënt van 40% krijgen).55De ERK wijst erop dat de aanleg van spoorweginfrastructuur broeikasgasemissies met zichmeebrengt; netwerken ook worden gebruikt voor elektriciteit uit niet-hernieuwbare bron; ennieuwe gebouwen niet leiden tot energiebesparing.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20812 Ten tweede is er volgens de ERK een zwakke indicatie van de wijzewaarop de uitvoering van HVF-maatregelen bijdraagt aan de groenetransitie. De ERK constateert inconsistenties bij de toepassing van hetbeginsel «do no significant harm» (geen ernstige afbreuk doen), dat totdoel heeft ervoor te zorgen dat alle door de HVF gefinancierde maatre-gelen vanuit klimaat- en milieuoogpunt duurzaam zijn. Daarnaastconstateert de ERK dat sommige maatregelen bij hun uitvoering mindergroen blijken te zijn dan gepland. Dit komt doordat de bredere milieu-effecten niet zijn beoordeeld of doordat voor de inschatting van deklimaatbijdrage achteraf toch een verkeerde klimaatcoëfficiënt is gekozen.Ten derde is volgens de ERK de HVF-verslaglegging over klimaatuitgavenen de groene transitie losgekoppeld van werkelijke kosten en resultaten.De werkelijke kosten van klimaatmaatregelen zijn in de praktijk soms lagerdan vooraf was geraamd. Daardoor zijn de bedragen die aan de maatre-gelen zijn toegewezen te hoog ingeschat. De ERK onderkent daarbij weldat de HVF-verordening niet verplicht tot het rapporteren over werkelijkeklimaatuitgaven. Tot slot merkt de ERK op dat de verslaglegging over devoortgang op de groene transitie, zoals gepubliceerd op hetHVF-scorebord, geen volledige en betrouwbare informatie geeft over dewerkelijk bestede bedragen aan de groene transitie, omdat gewerkt wordtmet eenheidswaarden.6De ERK komt op grond van deze bevindingen tot vier aanbevelingen. Deeerste twee daarvan zijn van toepassing op eventuele toekomstigeinstrumenten, de andere twee op de huidige HVF.1.Zorg voor een betere raming van de klimaatuitgaven in het kader vantoekomstige financieringsinstrumenten; maatregelen moeten zoworden uitgesplitst dat ze kunnen worden gekoppeld aan eenpassende en gerechtvaardigde klimaatbijdrage.2.Zorg voor een adequaat ontwerp van toekomstige instrumenten terondersteuning van de klimaat- en milieudoelstellingen. Financierings-instrumenten voor de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingenzouden informatie moeten verschaffen over hun daadwerkelijkebijdrage aan die verwezenlijking. De Europese Commissie (hierna:Commissie) zou in haar kader voor prestatiemonitoring en evaluatiede investeringen moeten opnemen die relevant zijn voor klimaat- enmilieudoelstellingen.3.Verbeter de prestaties van maatregelen voor de groene transitie;neem maatregelen om inconsistenties in de toepassing van het «dono significant harm»-principe weg te nemen, en zorg dat bij wijzigingvan plannen de mijlpalen en streefdoelen ook de voltooiing vanmaatregelen omvatten, zodat kan worden beoordeeld of de maatre-gelen hun klimaat- en milieudoelstellingen hebben gehaald.4.Verbeter de verslaglegging over klimaatuitgaven in het kader van deherstel- en veerkrachtfaciliteit. De Commissie zou de informatie diede lidstaten al hebben verstrekt over de werkelijke kosten vanklimaatgerelateerde maatregelen moeten verzamelen en publiceren,en de werkelijke klimaatbijdrage ten opzichte van het streefcijfer van37% opnieuw moeten berekenen.6Eenheidswaarden worden berekend door de totale HVF-toewijzing voor een lidstaat te delendoor zijn totale aantal mijlpalen en streefdoelen. Mijlpalen en streefdoelen worden geacht bij tedragen aan de pijler groene transitie zolang ten minste één van de submaatregelen ervandaarmee verband houdt. Door dit aantal mijlpalen en doelstellingen te vermenigvuldigen metde eenheidswaarde wordt de bijdrage aan de groene transitie gekwantificeerd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20813 Reactie Europese CommissieDe Commissie heeft een reactie gegeven op de bevindingen in hetERK-rapport.7 De belangrijkste elementen uit die reactie worden hierondersamengevat.De Commissie neemt aanbeveling 1 niet over. Zij geeft aan dat zij nietvooruit kan lopen op het ontwerp van toekomstige wetgevingsvoorstellenen -instrumenten, die op de specifieke situatie moeten worden afgestemden als zodanig niet vooraf kunnen worden vastgesteld. De Commissiewijst erop dat de toewijzing aan klimaatdoelstellingen vooraf moestworden beoordeeld op basis van door de lidstaten in hun plannenaangeleverde kostenramingen. De klimaatbijdrage van de herstel- enveerkrachtfaciliteit is daarom een benadering, een eigenschap dieinherent is aan de toegepaste methodologie, de opzet van hetprogramma, het beschikbare bewijsmateriaal en de administratievecapaciteit. Volgens de Commissie is een zekere mate van onder- enoverschatting van de werkelijke klimaatbijdrage van een plan dus eenkenmerk dat eigen is aan de HVF-verordening. De Commissie merkt ookop dat de hoogte van klimaatcoëfficiënten is vastgelegd in deHVF-verordening, die geen ruimte biedt om deze coëfficiënten te verlagenof te heroverwegen. De Commissie denkt niet dat er sprake is vanoverschattingen als gevolg van de ontoereikende opsplitsing vanmaatregelen. Ze wijst er ook op dat het uitsplitsen van acties of maatre-gelen tot een gedetailleerder niveau, zoals de ERK aanbeveelt voortoekomstige instrumenten, zal leiden tot verdere complexiteit enbureaucratie.De Commissie neemt aanbeveling 2 ten dele over. Ook hier stelt deCommissie dat zij niet vooruit kan lopen op mogelijke toekomstigewetgevingsvoorstellen, instrumenten en monitoring- en evaluatiekaders.Ze is wel bereid om de aanbeveling ten dele over te nemen, voor zovermogelijk en in overeenstemming met de beginselen van betereregelgeving.De Commissie neemt aanbeveling 3 ten dele over. De Commissie deelt deopvatting niet dat er inconsistenties zijn geweest bij de toepassing van hetbeginsel «do no significant harm». De Commissie heeft naar eigen zeggendit beginsel consequent toegepast bij haar beoordeling van de nationaleherstel- en veerkrachtplannen, in overeenstemming met deHVF-verordening, en heeft de lidstaten waar nodig om rechtvaardigingenverzocht. De Commissie zal de lidstaten blijven aanmoedigen om derichtsnoeren correct toe te passen en zal op alle lidstaten dezelfdebeoordelingscriteria blijven toepassen. De Commissie merkt verder op datvoor het overgrote deel van de hervormingen en investeringen er ookmijlpalen en streefdoelen voor de afrondende stappen zijn geformuleerd.Voor het resterende deel is dit niet altijd relevant of mogelijk, en zou hetonevenredige lasten voor lidstaten en Commissie met zich hebbenmeegebracht. De Commissie zal lidstaten wel aanmoedigen om, bijeventuele wijziging van een herstel- en veerkrachtplan, daarin ookmijlpalen en streefdoelen op te nemen die toezien op de voltooiing van dedesbetreffende investering of hervorming.De Commissie neemt aanbeveling 4 niet over. De Commissie herhaalthetgeen de ERK zelf onderkent, namelijk dat de verslaglegging over deklimaatbijdrage van de HVF is gebaseerd op de geraamde kosten van demaatregelen in de herstel- en veerkrachtplannen en dat de7https://www.eca.europa.eu/Lists/ECAReplies/COM-Replies-SR-2024-14/COM-Replies-SR-2024-14_NL.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20814 HVF-verordening de Commissie niet verplicht om verslag uit te brengenover de werkelijke klimaatuitgaven. De Commissie merkt op dat deHVF-verordening in het licht van de prestatiegerichte opzet niet voorziet ineen verplichting voor de lidstaten om verslag uit te brengen over dewerkelijke uitgaven en dat de Commissie daarom dergelijke verslag-legging ook niet voorschrijft.KabinetsreactieHet kabinet hecht groot belang aan de bevindingen en aanbevelingen vande ERK, die kunnen bijdragen aan een betere werking en verantwoordingvan EU-instrumenten. De ERK-controle richt zich op het ontwerp en deuitvoering van de HVF en de herstel- en veerkrachtplannen in brede zin,en niet op de implementatie van de HVF in individuele lidstaten. Het is ineerste instantie aan de Commissie om zich hiervan rekenschap te geven,aangezien zij is belast met het toezicht op de implementatie van de HVF,en het recht van initiatief heeft voor het doen van voorstellen voortoekomstige instrumenten. Nederland heeft bij het opstellen en uitvoerenvan het eigen herstel- en veerkrachtplan de HVF-verordening en aanvul-lende richtsnoeren van de Commissie gevolgd.Het kabinet acht het positief dat de Commissie de aanbevelingen ter harteneemt en heeft begrip voor de reactie van de Commissie waar zij aangeeftbevindingen en aanbevelingen van de ERK niet over te kunnen nemen. DeCommissie beroept zich daarbij vooral op de afspraken over de werkwijzevan de HVF, zoals die door de medewetgevers (Raad en EuropeesParlement) zijn vastgelegd in de HVF-verordening. Daarbij is er bewustvoor gekozen om een streefcijfer voor de klimaatbijdrage toe te passen opeen raming van die bijdrage in de planningsfase, en niet op de werkelijkeuitgaven. Dit sluit aan bij de algemene werkwijze van de HVF.Een wijziging van de werkwijze van de huidige HVF ligt gegeven debeperkte resterende looptijd van de HVF (tot eind 2026) niet voor de hand.De bevindingen en aanbevelingen van de ERK zijn volgens het kabinetvooral van waarde voor de vormgeving van eventuele toekomstigeinstrumenten die (mede) gericht zijn op klimaatdoelstellingen. DeCommissie stelt om begrijpelijke redenen dat zij niet vooruit kan lopen ophet ontwerp van toekomstige wetgevingsvoorstellen en -instrumenten.Het kabinet acht het van belang dat bij het opstellen van eventuelevoorstellen voor toekomstige instrumenten gericht op klimaatdoelstel-lingen en de groene transitie, de bevindingen en aanbevelingen van deERK ter harte worden genomen. Daarbij zal ook een balans moetenworden gevonden tussen het belang van een juiste sturing op, enverslaglegging over, de klimaatbijdrage van maatregelen en het belangvan een beheersing van de uitvoeringslasten voor lidstaten.De Minister van Financiën,E. HeinenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 20815