Reactie op verzoek commissie over de ontwikkelingen met betrekking tot de rekenkundige ondergrens

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202535 334Problematiek rondom stikstof en PFASNr. 333 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSEL-ZEKERHEID EN NATUUR Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 19 februari 2025Namens de vaste commissie voor Landbouw, Visserij, Voedselzekerheiden Natuur ben ik verzocht met een brief te reageren op de berichtgevingover de ontwikkelingen met betrekking tot de rekenkundige ondergrens.Met deze brief geef ik invulling aan dit verzoek.1Wat is de status van de berichtgeving over de rekenkundigeondergrens?In het hoofdlijnenakkoord is opgenomen dat er een juridisch houdbare,wetenschappelijk verantwoorde rekenkundige ondergrens komt. Het doelvan een rekenkundige ondergrens is het verkleinen van de schijnzekerheidvan projectberekeningen met AERIUS Calculator. Afgelopen zomer heb ikaan professor Arthur Petersen gevraagd of hij een wetenschappelijkeonderbouwing kan maken voor een rekenkundige ondergrens. Dat heefthij gedaan. Daarna hebben we een wetenschappelijke peerreview latenuitvoeren om te kijken of andere wetenschappers het eens zijn met zijnonderbouwing, zoals ik ook aan uw Kamer in oktober heb gemeld in debeantwoording op vragen van het lid Koekkoek2 en in het debat met devaste commissie voor Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur indecember. Op basis van deze review heeft professor Petersen zijnexpertoordeel aangescherpt. Er is nu een sterke wetenschappelijkeonderbouwing voor een verhoogde rekenkundige ondergrens van1 mol/ha/jaar. Alle seinen staan op groen om de belangrijke vervolgstap tezetten: advies vragen aan de Raad van State. Deze stap wordt gezet omervoor te zorgen dat de onderbouwing ook juridisch houdbaar wordt. Ikben de onderbouwing van professor Petersen op dit moment eenadviesvraag aan de Raad van State aan het voorbereiden. Dat is geensinecure, want het moet wetenschappelijk en juridisch zo waterdichtmogelijk zijn. Bovendien: we kunnen dit maar één keer doen. Na advies1Kenmerk 2025Z02868/2025D067372Aanhangsel Handelingen II 2024/25, nr. 278 kst-35334-333ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3331 van de Raad van State wordt het besluit genomen om de rekenkundigeondergrens te verhogen. Dit kan naar verwachting over enkele maanden.Welke stappen zijn gezet en welke stappen volgen nog?Schijnzekerheid en eerder wetenschappelijk onderzoek naar deondergrensDe huidige ondergrens is niet wetenschappelijk onderbouwd. Deze is totstand gekomen na het vervallen van het Programma Aanpak Stikstof(PAS). Tijdens het PAS werd er gewerkt met een beleidsmatig gekozendrempelwaarde. De Raad van State oordeelde in de PAS-uitspraak van29 mei 2019 dat het PAS niet juist passend was beoordeeld en daarmeeverviel ook de toenmalige drempelwaarde. Er is vervolgens besloten omalle PAS-elementen uit AERIUS te verwijderen. Daarnaast is er gekozenvan een nieuwe drempel van 0, gelet op de uitspraak van de Raad vanState. Het rekenen tot 0 gaf technische problemen. Op voorstel van hetRIVM is er in augustus 2019 beleidsmatig ingestemd om een berekeningvan de depositiebijdrage af te ronden op twee decimalen: 0,01 mol/ha/jaar. Gevolg van deze keuze is dat alle waarden onder de 0,005 wordenafgerond op 0 en alle waarden daarboven op 0,01.In 2019 is het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (Commissie-Hordijk) ingesteld om te adviseren of de huidige meet- en rekensyste-matiek voor stikstofemissie en -depositie voldoende wetenschappelijkeonderbouwing biedt voor het stikstofbeleid. Eén van de conclusies uit heteindrapport van de commissie-Hordijk was dat de huidige (lage) onder-grens leidt tot schijnzekerheid.3 In deze context betekent schijnzekerheiddat niet met een nauwkeurigheid van 0,01 mol/ha/jaar kan wordenbepaald hoeveel stikstof van een project op een bepaalde plek in denatuur terechtkomt.Onder coördinatie van het Ministerie van LNV is aan de adviezen van deCommissie-Hordijk een vervolg gegeven met onderzoek door TNO. Fase 2hiervan biedt aangrijpingspunten voor een rekenkundige ondergrens,maar levert geen eenduidige rekenkundige ondergrens voor depositiebe-rekeningen.4Het Interprovinciaal Overleg (IPO) is eind 2023 een verkenning gestartnaar een wetenschappelijk onderbouwde ondergrens.5 In het deelprojectwetenschappelijke onderbouwing vormen de bevindingen van deCommissie-Hordijk en de resultaten van het TNO fase 2-onderzoek hetstartpunt waarop is voortgeborduurd. Dit deelproject resulteerde in eenwetenschappelijk rapport van TNO/UvA waarin geen model-/atmosfeerwetenschappelijk onderbouwde ondergrens is gevonden. In hetdiscussiehoofdstuk geven zij wel 3 sporen om mogelijk alsnog tot eenwetenschappelijk onderbouwde ondergrens te komen.Expertoordeel van Professor Arthur PetersenPetersen heeft de eerste versie van zijn expertoordeel over de reken-kundige ondergrens geschreven in juli 2023 in opdracht van De NieuweDenktank.6 Sindsdien is het expertoordeel aangescherpt naar aanleiding3Kamerstuk 35 334, nr. 132.4Kamerstuk 35 334, nr. 192.5Deze verkenning is gecoördineerd door een interbestuurlijk projectteam onder leiding van IPOen met deelnemers van IPO, provincies, LVVN en het Ministerie van Infrastructuur en Water-staat. Resultaten zijn op de website van het IPO gepubliceerd: https://www.ipo.nl/55416https://denieuwedenktank.nl/stikstof/Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3332 van zijn deelname in de klankbordgroep van het TNO/UvA-onderzoek.7 Enrecent nogmaals op verzoek van het Ministerie van LVVN, hierbij vormdeeen wetenschappelijk peerreview op het expertoordeel input voor definale versie.Petersen bouwt verder op alle eerdere onderzoeken en gebruikt in zijnexpertoordeel spoor 2 uit het discussiehoofdstuk van TNO/UvA: demeetdetectielimiet als basis om een ondergrens te onderbouwen. In TNOFase 2 is eerder het spoor (3) van «ruis» in de depositieberekeningenverkend, maar over dit spoor is veel wetenschappelijke discussie. Hetandere spoor (1) is het baseren van een ondergrens op basis van eengevoeligheidsstudie, hiervan wordt in TNO/UvA al aangegeven dat ditspoor niet valide te beargumenteren is.In zijn expertoordeel beargumenteert Petersen dat er een rekenkundigeondergrens van 1 mol/ha/jaar ingevoerd zou moeten worden op basis vande beste beschikbare wetenschappelijke kennis, en rekening houdend metdeze meetdetectielimiet. Onder 1 mol/ha/jaar is een depositie nietvoldoende zeker van nul te onderscheiden en kan een berekendedepositiebijdrage dus niet met voldoende wetenschappelijke zekerheidworden gerelateerd aan een individuele bron.Peerreview van het expertoordeel: doel, opzet en verwerking.Over de rekenkundige ondergrens lopen de inzichten wetenschappelijkuiteen. En zeker in dit gevoelige dossier is het van belang om een goedafgewogen keuze te maken als kabinet. Hoewel Petersen zijn exper-toordeel duidelijk wetenschappelijk heeft onderbouwd, komt het maar vanéén expert. Om die reden is dit wetenschappelijk expertoordeel via eenpeerreview getoetst bij andere wetenschappers.De peerreview die is uitgevoerd is enigszins vergelijkbaar met eenpeerreview voor een wetenschappelijk artikel. Recensenten uit meerderewetenschappelijke disciplines zijn aan de hand van een vragenlijstgevraagd een beoordeling te geven op het expertoordeel van Petersen ende ondergrens die hierin wordt betoogd. De vragenlijst was niet limitatiefzodat de recensenten voldoende ruimte hadden om hun mening uiteen tezetten en ontbrekende zaken te adresseren. Omdat het expertoordeel datin de review is voorgelegd naast argumenten uit de atmosfeerwetenschapook juridische en ecologische argumenten bevat en is opgebouwdvolgens de logica, zijn atmosfeerwetenschappers, juristen, wetenschapsfi-losofen en ecologen betrokken. Hierbij is gezocht naar een evenwichtigesamenstelling over de verschillende disciplines en zijn ook criticastersbetrokken. Petersen heeft de input uit de peerreviews verwerkt in zijnfinale versie van het wetenschappelijk expertoordeel.Expertoordeel wordt breder gedragenHoewel het expertoordeel breder gedragen wordt is er geen volledigewetenschappelijke consensus op alle onderdelen. Petersen stelt datcausaliteit niet is aan te tonen voor bronnen met een depositie onder de1 mol/ha/jaar, doordat die depositie niet meer meetbaar tot die bronnen teherleiden is.Dat inzichten uiteenlopen is inherent aan de wetenschap: er kan vrijwelnooit volledige consensus bereikt worden. De wetenschap adviseert enuiteindelijk moeten het beleid en de politiek een afweging maken. Dit7https://www.ucl.ac.uk/steapp/sites/steapp/files/dutch_-_expert_judgement_arthur_petersen_update_28-08-2024.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3333 betekent niet dat de rekenkundige ondergrens een beleidsmatige keuze is.Er is brede consensus dat de huidige ondergrens niet wetenschappelijk isonderbouwd en leidt tot schijnzekerheid. Ik vind dat een individueleondernemer daar dan ook niet verantwoordelijk voor kan wordengehouden. De rekenkundige ondergrens van 1 mol/ha/jaar die ArthurPetersen adviseert is wel wetenschappelijk onderbouwd en dezeonderbouwing wordt blijkens de peerreview breder gedragen.Voorlichting Afdeling advisering van de Raad van StateIn de aangenomen motie-Holman c.s. over de rekenkundige ondergrens istoegezegd de Afdeling advisering van de Raad van State om voorlichtingte vragen. 8 Ik ben momenteel met de Afdeling advisering in contact tervoorbereiding op deze adviesvraag. Het is gebruikelijk om het concept-verzoek vooraf informeel af te stemmen met de Afdeling advisering, zekerin dit geval gezien de complexiteit van het onderwerp. De Afdeling heeftvoor een dergelijke adviesvraag gebruikelijk rond de 10 weken nodig omtot een voorlichting te komen. Ik zal de Raad van State vragen of ze ditmet prioriteit kunnen oppakken.Openbaar maken expertoordeel en peerreviewsBij de regeling van werkzaamheden van dinsdag 18 februari heeft het lidVos (FvD) mij verzocht de wetenschappelijke onderzoeken voorafgaandaan het plenair debat over de stikstofproblematiek van donderdag20 februari naar de Kamer te sturen. Ik ben voornemens om het expert-oordeel en de peerreviews openbaar te maken nadat de Afdelingadvisering van de Raad van State hierover haar voorlichting heeftuitgebracht (zij maakt die voorlichting dan ook openbaar). Bij een positiefadvies wil ik de rekenkundige ondergrens zo snel mogelijk invoeren engericht inbrengen bij een lopende procedure bij de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State. Met de wetenschappelijke onder-bouwing en een positief advies van de Raad van State is het verantwoordom deze ondergrens in te voeren.Ik vind het niet verstandig de stukken eerder openbaar te maken. Hetgevolg van openbaarmaking is dat het expertoordeel van professor ArthurPetersen dan kan worden aangedragen als onderbouwing in de vergun-ningverlening door een initiatiefnemer, of kan worden opgevoerd inrechtszaken gevoerd door derden tegen het bevoegd gezag. Het bevoegdgezag (meestal de provincies maar in enkele gevallen ook LVVN) zal juistwillen wachten op de voorlichting van de Afdeling advisering. Hierdoorkan het bevoegd gezag de ondergrens niet zelf verdedigen, gebruik-makend van de kennis die de afgelopen 2 jaar is opgedaan en eventueelde expertise van Arthur Petersen. De kans is groter dat de ondergrens dangeen stand houdt en dat wil ik graag voorkomen. Maar mocht uw Kamervan mening zijn dat het rapport toch met u moet worden gedeeld,ondanks het risico dat ik zie, dan ben ik bereid dat te doen.Er is een risico dat wanneer er een rekenkundige ondergrens wordtingezet in de toestemmingverlening en vervolgens geen stand houdt bijde Afdeling bestuursrechtspraak, er een vergelijkbare groep als dePAS-melders ontstaat. Daarom vind ik het ook van uiterst belang dat wedit op een zorgvuldige manier doen.8Kamerstuk 30 252, nr. 133.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3334 Zijn er juridische randvoorwaarden voor een rekenkundigeondergrens?Een rekenkundige ondergrens volgt uit wetenschappelijke argumenten dateen met een model berekende depositiebijdrage onder deze ondergrensniet meer met voldoende zekerheid aan een individuele bron kan wordentoegerekend. Dit betekent niet dat de depositiebijdrage van een projectonder een rekenkundige ondergrens niet relevant is, deze wordtonderdeel van de totale stikstofneerslag in Nederland. De overheid isverantwoordelijk om maatregelen te treffen die behoud van de natuurborgen en op termijn de verbeter- en instandhoudingsdoelstellingen tebereiken. Deze maatregelen geen randvoorwaarde voor een rekenkundigeondergrens maar zijn sowieso vereist op grond van artikel 6 lid 1 en 2 vande Habitatrichtlijn.Petersen maakt een vergelijking met de uitspraak van de Afdelingbestuursrechtspraak over de maximale rekenafstand,9 namelijk datberekende deposities waarover het model geen betrouwbare uitsprakenkan doen (in het geval van maximale rekenafstand de deposities verderdan 25 km en in dit geval de deposities onder de rekenkundige onder-grens), niet bij de toestemmingverlening worden betrokken, dus ook nietin een cumulatietoets.Wat betekent de rekenkundige ondergrens voor de stikstof-opgave?Er is een opgave om de totale stikstofdepositie te verkleinen ten behoevevan behoud en verbetering van de stikstofgevoelige habitats in Natura2000-gebieden. Hier werkt het kabinet hard aan en dat loopt via deMinisteriële Commissie Economie en Natuurherstel. Een ondergrens geeftweer of met het model berekende stikstofbijdragen wetenschappelijkvoldoende zeker zijn om toe te schrijven aan een project. De stikstof-bijdragen die buiten beschouwing worden gelaten bij de vraag of vooreen project een natuurvergunning nodig is, worden onderdeel van destikstofdeken waarvoor we als overheid verantwoordelijk zijn; de uitstootverdwijnt immers niet.In de impactanalyse die het IPO heeft gedaan naar de gevolgen van eenrekenkundige ondergrens staat dat de invoering naar verwachting zalleiden tot:10–Het is de verwachting dat de totale depositie niet groter wordt dan deprognoses voor 2030. Dat komt doordat de groei van sectoren doorandere regelgeving wordt beperkt en stikstof niet de enige beperkendefactor is. Mogelijk gaat de vermindering van de afname van emissie endeposities wel minder snel.–Regionaal of lokaal kunnen vergunningvrije projecten wel leiden totextra of hogere regionale of lokale depositiebijdragen die betekenisvolkunnen zijn voor de natuur, zeker opgeteld en dicht bij een (aloverbelast) stikstofgevoelig(e) Natura 2000-gebied of habitat. Daaromzal flankerend beleid noodzakelijk zijn. Dit kan in de vorm vanbeheersmaatregelen om op regionale of lokale schaal die emissies endepositie zoveel mogelijk te voorkomen.9ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299.10https://www.ipo.nl/5541Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3335 Het effect van een rekenkundige ondergrens kan niet losstaandgemonitord worden. De totale benodigde (extra) daling moet daarom viade landelijke monitoring van de depositie in kaart worden gebracht.De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,F.M. WiersmaTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3336