Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

30174VoorstelvanwetvandeledenDuyvendak,DubbelboerenVanderHamhoudendeverklaringdatergrondbestaateenvoorstelinoverwegingtenementotveranderingindeGrondwet,strekkendetotopnemingvanbepalingeninzakehetcorrectiefreferendumNr.5ADVIESRAADVANSTATEENREACTIEVANDEINDIENERSHieronderzijnopgenomenhetadviesvandeRaadvanStated.d.17oktober2005endereactievandeindienersd.d.16november2005,aangebodenaandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-Generaal.HetadviesvandeRaadvanStateiscursiefafgedrukt.BijbriefvandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-Generaalvan1juli2005heeftdeTweedeKamerbijdeRaadvanStateteroverwegingaanhangiggemaakthetvoorstelvanwetvandeledenDuyvendakenDubbelboerhoudendeverklaringdatergrondbestaateenvoorstelinoverwegingtenementotveranderingindeGrondwet,strekkendetotopnemingvanbepalingeninzakehetcorrectiefreferendum,metmemorievantoelichting.HetvoorstelgeeftdeRaadvanStateaanleidingtotdevolgendeopmerkingen.1.AlgemeenHetwetsvoorstelstrekttotinvoeringvaneencorrectiefwetgevings-referendum,datwilzeggen:eenbindendreferendumopinitiatiefvanburgersovereenwetsvoorsteldatdoordeStaten-Generaalisaangenomen.UitdememorievantoelichtingblijktdathetvoorstelmedeisingegevendoorhetreferendumoverhetverdragtotvaststellingvaneenGrondwetvoorEuropa,gehoudenop1juni20051.Ditlaatstereferendumhadeenheelanderkarakterdanhettypereferendumwaarophetwetsvoorstelbetrekkingheeft:hetwerdgeorganiseerdopinitiatiefvandeTweedeKamer,hetgingomeenvoorafbepaaldonderwerp,deuitslagwasrechtensnietbindend,endestemmingvondplaatsvoordatdeTweedeendeEersteKamerzichindegewonewetgevingsprocedureoverhetonderwerphaddenuitgesproken.Deindienerszijnvanmeningdatvormenvandirectedemocratiealseenreferendumnieteenaantastingvaneenvertegenwoordigendstelselbetekenen,maareenaanvullingdaarop2.DeRaadmeentdatditvoordeverschillendesoortenreferendaverschillendkanliggen.ReferendadiewordenuitgeschrevenopinitiatiefvanderegeringofdeStaten-Generaal(«raadplegendereferenda»)kunnen–onderomstandig-heden–weldegelijkeenaantastingvandevertegenwoordigendedemocratievormen:zijkunnenwordenuitgeschrevenomdatpoliticisteunwillenverwervenvooreenbeslissingdiezijtochalwillennemen,of–omgekeerd–omdatzijzichaanmoeilijkebeslissingenwillenonttrekken.Inheteerstegevalnemendeinitiatiefnemersdekiezernietserieus,inhettweedegevalzichzelfniet.Daarkomtbijdateenraadplegendreferendumstaatsrechtelijknietbindendkanzijn.Erontstaatdusalsneleenprobleem,nietalleenwanneerdereferendumuitslagwordtgenegeerd,maarookwanneerdeuitslagwordtovergenomen,omdatvolksvertegenwoordigersdangenoodzaaktkunnenzijnTweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2005–2006KST917390506tkkst30174-5ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage20051Toelichting,paragraaf1(Inleiding),onder«Aanleiding».2Toelichting,paragraaf1(Inleiding),onder«Voordeleneneventuelebezwaren»,derdealinea.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.51 huneigenstandpuntlostelaten.Bijhetcorrectiefreferendumzoalsdeindienersditnuvoorstellen,doendezeproblemenzichnietvoor;indatopzichtlaathetnuvoorgesteldereferendumzichbeterverenigenmethetvertegen-woordigendestelseldananderesoortenreferenda1.DefiguurwaarvanhetreferendumoverhetverdragtotvaststellingvaneenGrondwetvoorEuropaeenvoorbeeldwasheeftmethetthansvoorgestelde,correctievewetgevingsreferendumgemeendataandekiezerseenuitspraakwordtgevraagdovereenspecifiekonderwerp,losvandeverkiezingenvooreenvertegenwoordigendlichaam.Voorhetoverigezijndetweereferendum-figurenechterzoverschillend,zoalshiervoorwerduiteengezet,datervaringenmethetreferendumoverdeGrondwetvoorEuropabezwaarlijkkunnenwordenaangevoerdalsargumentvoordeinvoeringvandefiguurvanhetcorrectievewetgevingsreferendum.DeRaadwijsterinditverbandtenslottenogopdatgekozenenenbestuurdersuithoofdevanhunambttottaakhebbenverschillendewensenvankiezerstegenoverelkaaraftewegen,inperspectiefteplaatsenenvervolgensbeslissingentenemen.Overdiebeslissingenmoetenzijvervolgensverant-woordingafleggen.Ookalkanopdekiezerseenberoepwordengedaanomrekeningtehoudenmetdezenoodzaakvanafwegingenperspectief,ophenrustnieteenzelfdetaakalsopgekozenenenbestuurders.Deuitspraakvandeindienersdat«[e]lkecorrectiediedoordekiezerwordtaangebracht[...]eengerechtvaardigdecorrectie»is2,houdtdaarmeeonvoldoenderekening.DeRaadadviseerttotaanpassingvandetoelichting.1.DeRaadvanStatemerktopdathijmetdeindienersvanmeningisdateenbindendcorrectiefreferendumzichbeterlaatverenigenmethetrepresenta-tievestelseldananderevormenvanreferenda.TegelijkertijdisdeRaadvanoordeeldatervaringenmethetreferendumoverdeGrondwetvoorEuropabezwaarlijkkunnenwordenaangevoerdalsargumentvoordeinvoeringvandefiguurvanhetcorrectievewetgevingsreferendum,aangezienhetgaatomtweeverschillendereferendumfiguren.DeindienersziendeervaringenmethetreferendumoverdeGrondwetvoorEuropanietalszelfstandig,laatstaanenig,argumentvoordeinvoeringvaneenbindendcorrectiefraadgevendreferendum.Deargumentenhiervoorwordeneldersindetoelichtingopgesomd.Indienerszienhetcorrectieveraadgevendereferendumalseenwelkomeaanvullingophethuidigerepresentatievestelsel.Ookkaneenreferendumervoorzorgendatkiezersactiefbetrokkenwordenbijdepubliekezaakenstimuleerthethetpubliekedebatoverzakenvangemeenschappelijkbelang.Bovendienzorgtdezevormvandirectedemocratievoorhetspreidenvandemacht.Tenslottezoudenreferendagoededienstenkunnenbewijzenbijonderwerpen,waaroverdeopvattingendwarsdoorpartijenheenlopen.BijdereguliereverkiezingenvanTweedeKamer,gemeenteraadenprovincialestatenspelendezeissuesvaakgeenrolinhetbepalenvandestem.Referendazorgenervoordatvastepolitiekeverhoudingensomswordendoorbrokenendatmeerderhedenontstaanwaardieviadenormalevertegenwoordigingnietontstaan.DitallesneemtnietwegdathetreferendumoverdeGrondwetvoorEuropalaatziendatkiezersdooreenreferenduminderdaadactiefbetrokkenwordenbijdepubliekezaakenhetpubliekedebatoverzakenvangemeenschappelijkbelangdaadwerkelijkwordtgestimuleerd.InzoverreondersteunendeervaringenmethetreferendumoverdeGrondwetvoorEuropadeargumen-tatie.Detoelichtingisindezezinaangepast.DeRaadplaatstverderkanttekeningenbijdepassageindememorievantoelichtingdatelkecorrectiediedoordekiezerwordtaangebrachteengerechtvaardigdecorrectieis.Indienersbedoeldenhiermeeaantegevendathetinbepaaldegevallen,bijvoorbeeldindiegevallenwaardemeerderheidvanhetparlementnietnoodzakelijkdeopvattingvandemeerderheidvandekiezersvertegenwoordigt,eencorrectiedoordekiezerindevormvaneenbindendereferendumuitslageenwelkomeaanvullingisophetrepresentatievestelselendateendergelijkecorrectieomdieredenmogelijkgemaaktdientteworden.Ommisverstandentevoorkomenisdezepassageechteruitdetoelichtinggeschrapt.1Vooruitvoerigerbeschouwingenoverdemitsenenmarenvandefiguurvanhetcorrec-tievereferendumverwijstdeRaadnaarhetadviesvandeRaadoverhetopenbaarbestuur,Overdestaatvandedemocratie(2005),paragraaf5.4.2Toelichting,paragraaf1(Inleiding),voor-laatstealinea.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.52 2.DrempelsenuitzonderingenHetwetsvoorstelkentdriedrempelsdiedeinitiatiefnemersvooreenreferendummoetennemenomdetotstandkomingvaneenwetteverhin-deren.Eerstmoeteeninleidendverzoekwordeningedienddooreenbepaaldaantalkiesgerechtigden;daarnamoethetinleidendverzoekdooreen(groter)aantalkiesgerechtigdenwordenondersteund;alsdaarnaeenmeerderheidzichtegenhetwetsvoorsteluitspreektmoetdezemeerderheideenbepaalddeelomvattenvanhendiegerechtigdwarenaanhetreferendumdeeltenemen.Dezedrempelswordenbijwetbepaald;deKamerskunneneenwetsvoorsteldatdedrempelsvaststelt,alleenaannemenmettenminstetweederdenvanhetaantaluitgebrachtestemmen1.Ookdevaststellingvandesoortenwetsvoorstellendienietaaneenreferendumkunnenwordenonderworpengeschiedtbijwet;voordetotstand-komingvandezewetiseveneenseentweederdemeerderheidinbeidekamersvereist.AlleentenaanzienvanvoorstellenvanrijkswetwordtindeGrondwetzelfbepaalddatzijnietaaneenreferendumkunnenwordenonderworpen2.a.Hetverschijnselvandezogehetentwee-derde-meerderheidswetkomtooknualindeGrondwetvoor.Dezebijzonderesoortwetkenttweevarianten.DeeerstevariantbetreftwettendieeenafwijkingvandeGrondwetbewerkstel-ligenofdieveranderingbrengenindeinhoudervan.EenvoorbeeldisdewetwaarbijeenverdragwordtgoedgekeurddatafwijktvandeGrondwetofdattotzulkafwijkennoodzaakt3.Detweedevariantisdievanwettenwelkedateffectniethebben,maarwaarvandegrondwetgeverheeftgevondendatregelingindeGrondwetteveeltijdzouvergen,terwijlregelingbijgewoneweteentelichteeiszouzijn.Dezevariantbetreftbijzonderebeslissingenronddetroonopvolging,deuitkeringenaandeKoningenandereledenvanhetkoninklijkhuis,engeldelijkevoorzieningenvanKamerleden,gewezenKamerledenenhunnabestaanden4.Eentwee-derde-meerderheidswetheeftalskenmerkdatzijindehiërarchievannormeneenhogereranginneemtdandegewonewet:bijeengewonewetkannietvaneentwee-derde-meerderheidswetwordenafgeweken,eneengewonewetkandereikwijdtevaneentwee-derde-meerderheidswetevenmininperken.Daarstaattegenoverdateentwee-derde-meerderheidswetalleenbetrekkingkanhebbenopeengrondwettelijkeregelingsopdracht;degrondwettelijkeeisvaneentwee-derde-meerderheidisimmerseenuitzonderingopdehoofdregeldatbesluitenindeStaten-Generaalbijgewonemeerderheidwordengenomen5.Nudeindienerseennieuwecategorievantwee-derde-meerderheidswettenintroduceren,adviseertdeRaadindetoelichtingintegaanopinhoudenbetekenisvandezebijzonderesoortwetindesituatieswaarvoorzijmoetendienen.2a.DeRaadmerktterechtopdathetverschijnselvandezogehetentwee-derde-meerderheidswetooknual–intweevarianten–indeGrondwetvoorkomt.AndersdandeRaadzijndeindienersechternietvanoordeeldatinhetonderhavigewetsvoorsteleennieuwecategoriewordtgeïntroduceerd.HetwetsvoorsteliseenvoorbeeldvandedoordeRaadgenoemdevariantdatdegrondwetgeverheeftgevondendatregelingindeGrondwetteveeltijdzouvergen,terwijlregelingbijgewoneweteentelichteeiszouzijn.Detoelichtingisopditpuntverduidelijkt.b.Deindienershebbenvooreentwee-derde-meerderheidswetgekozenomdatzijdeprocedurevoorgrondwetsherzieningtezwaarachtenvooreventueleaanpassingvandedrempelsenuitzonderingen,bijvoorbeeldwanneeropbasisvandeevaluatievangehoudenreferendamochtblijkendatdaarbehoefteaanbestaat.Anderzijdsmoetvoorkomenwordendatdewetgeveralteeenvoudigdedrempelsenuitzonderingenkanwijzigen.Bovendienkanzovoorkomenwordendatdewetgeverineenvoorhaarwelgevalligezinuitzonderingenzoukunnenvaststellenendaarmee«rechterisineigenzaak»,aldusdeindieners6.DeRaadbegrijptdatdeindienersdehuidigeprocedurevoorgrondwetsher-zieningalszwaarervarenendaarombijdedrempelsendeuitzonderingenkiezenvoordelegatieaandewet.Erisdelaatstejarenaandachtgekomenvoor1Voorgesteldeartikelen89a,eerstelid,en89d,eersteenderdelid.2Voorgesteldartikel89b.3Artikel91,derdelid,vandeGrondwet.HetenigeanderevoorbeeldindeGrondwetzoalsdienuluidtisartikel138,tweedelid(technischeafstemmingvanintweedelezingaangenomenvoorstellentotherzieningvandeGrondwet).4Artikelen29,30,40en63.5Artikel67,tweedelid.6Toelichting,paragraaf2(Inhoudwetsvoor-stel),onder«Drempelsenuitzonderingen».TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.53 hetherzien,bijvoorbeeldhetminderzwaarmaken,vandeprocedurevoorgrondwetsherziening1.Ditzouoptermijnaandebezwarenvandeindienerstegemoetkunnenkomen.DeRaadadviseertopdataspectintegaan.b.Deprocedurevoorgrondwetsherzieningisinderdaadalenigetijdonderwerpvandiscussie.Vooralsnogheeftditnietgeleidtotconcretewetsvoorstellentotwijzigingvandezeprocedure.Indiendeprocedurevoorgrondwetsherzieningopeenzodanigewijzezouwordenaangepastdataandebezwarenvandeindienerstegemoetwordtgekomen,zalopdatmomentmoetenwordenbezienofernogbehoeftebestaataannadereregelingvanbepaaldeonderwerpenophetterreinvanhetreferendumbijtwee-derde-meerderheidswet.c.DeRaadmeentdathetnietvoordehandligtdewetgevervolledigvrijtelatenbijdevaststellingvandieonderdelenvanhetreferendumdiebepalendzijnvoordewaardevanhetinstrument.HetverdientnaarzijnmeningdevoorkeurdeuitzonderingenindeGrondwetzelfteregelen,nunietdirectteverwachtenisdatdeinzichtenoverdewenselijkgeachteuitzonderingenzichsnelzullenwijzigen.Bijdedrempelsvoorhetreferendumkandiebehoefteeerderbestaan.DeRaadmeentdateenevenwichttussenflexibiliteitenzekerheidkanwordengevondenalsiniedergevaldebenedengrensindeGrondwetzelfwordtvastgelegd.DeRaadadviseert,hetvoorstelopbeidepuntenaantepassen.c.DeindienersnemenhetadviesvandeRaadoveromdeuitzonderingenindeGrondwetzelfteregelen,nunietdirectteverwachtenisdatdeinzichtenoverdewenselijkgeachteuitzonderingenzichsnelzullenwijzigen.Deindienerssluitenaanbijdeonderworpendieinhetmeestrecentevoorstelvanreferendabiliteitwarenuitgezonderd.Ditbetekentdatinhetwetsvoorstelisbepaalddatdevolgendevoorstellennietaaneenreferendumkunnenwordenonderworpen:a.voorstellenvanwetinzakehetkoningschap;b.voorstellenvanwetinzakehetkoninklijkhuis;c.voorstellenvanwetinzakedebegroting,bedoeldinartikel105,eerstelid;d.voorstellenvanwetdieuitsluitendstrekkentotuitvoeringvanverdragenofbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties;e.voorstellenvanrijkswet,behoudensvoorstellenvanrijkswettotgoedkeuringvanverdragendiebinnenhetKoninkrijkalleenvoorNederlandgelden.DeRaadmerktterechtopdaterwelbehoefteaankanbestaandevaststellingvandedrempelsvoorhetreferendumovertelatenaandegewonewetgever.HetadviesominiedergevaldebenedengrensindeGrondwetzelfvastteleggen,nemendeindienersnietover.Bijgebrekaanervaringmetnationalecorrectieveraadgevendereferendakannognietbepaaldwordenhoehoogoflaagdedrempelsmoetenzijn.Ditzaluitdepraktijkmoetblijken.DaaromisregelingindeGrondwetvaneenbenedengrensnietaangewezen,nudezealleenviadezwareherzieningsprocedureaangepastkanworden.3.DeuitzonderingvoorrijkswettenVoorstellenvanrijkswet–behoudensvoorstellenvanrijkswettotgoedkeuringvanverdragendiebinnenhetKoninkrijkalleenvoorNederlandgelden–kunnennietaaneenreferendumwordenonderworpen2.IndetoelichtingophetartikelwordteropgewezendateenreferenduminNederlandovereenvoorstelvanrijkswetzoubetekenendatdeNederlandsebevolkingdemogelijkheidzoukrijgenhetvoorstelteverwerpen.DitzouhetgewichtvanNederlandbinnendeverhoudingeninhetKoninkrijkaanmerkelijkverzwaren.Deindienersconstaterendatmetdeuitsluitingvanvoorstellenvanrijkswetgeenreferendakunnenwordengehoudenoverbepaalde(Europese)verdragendieophetKoninkrijkalsgeheelvantoepassingzijn.Zijmerkenopdatoverzulkeverdragenweleenniet-bindendraadplegendreferendumkanwordengehouden.Ookeenniet-bindendcorrectiefreferendum,zoalstotvoorkort1BijvoorbeeldKamerstukkenII2004/05,29800,VII,nr.31,blz.4;KamerstukkenII2004/05,30184,nr.1,blz.10.2Voorgesteldartikel89b,eerstelid.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.54 mogelijkwasingevolgedeTijdelijkereferendumwet,behoorttotdemogelijk-heden,mitsdewetgeverweereendergelijkereferendumwetinhetlevenroept.DeRaadonderkentdebezwarendieverbondenzijnaanreferendaovervoorstellenvanrijkswet.HijconstateertdatderegeringbijdeGrondwetvoorEuropauitgingvangoedkeuringvoorhetheleKoninkrijk1.EeneventuelevolledigeherzieningvandeEuropeseverdragenopeenlatertijdstipzalopdiewijzewordengoedgekeurd,zodatdaarovervolgenshetvoorstelgeencorrectiefreferendumkanwordengehouden.Debezwarendiegeldenbijeencorrectiefreferendumovereenvoorstelvanrijkswetgeldenookvoordealternatievendieindetoelichtingwordengenoemd:ookbijeenniet-bindendreferenduminNederlandwordthetgewichtvanhetlandNederlandbinnenhetKoninkrijkverzwaard.DeRaadconstateertdathetvoorstelvandeindienersgeensoelaaszalbiedenbijhetsoortvraagstukdatvolgensdetoelichtingmedeaanleidingheeftgevormdvoorhetindienenvanhetvoorstel.Hijadviseertdetoelichtingaantepassen.3.DeRaadconstateertterechtdatmetdeuitsluitingvanvoorstellenvanrijkswetgeencorrectieveraadgevendereferendakunnenwordengehoudenoverrijkswettentotgoedkeuringvanbepaaldeverdragendieophetKoninkrijkalsgeheelvantoepassingzijn,waarondereeneventuelevolledigeherzieningvandeEuropeseverdragen,zoalsdeGrondwetvoorEuropa.DeindienerszijnhetechternieteensmetdeopvattingvandeRaaddatdebezwarendiegeldenbijeenbindendcorrectiefraadgevendreferendumovereenvoorstelvanrijkswetook(indezelfdemate)geldenvoordealternatievendieindetoelichtingwordengenoemd,zoalseenraadplegendniet-correctiefreferendum.Deuitkomstvaneennationaalraadplegendniet-correctiefreferendum,zoalshetreferendumdatop1junijl.isgehoudenoverdeGrondwetvoorEuropa,moetwordengezienalseenzwaarwegendadviesaandeNederlandsewetgever.Alssprakeisvaneenraadplegendniet-correctiefreferendumoverdegoedkeuringvaneenverdragdatophetKoninkrijkalsgeheelvantoepassingzalzijn,dientdewetgevernietalleenditadviesmeetewegenbijdeuiteindelijkebesluitvormingoverdiegoedkeuring,maarookdeopvattingenenbelangenvandeanderelandenvanhetKoninkrijk.TijdensdebehandelingvandegoedkeuringswetkunnendeNederlandseAntillenenArubaopgrondvandeprocedure,beschrevenindeartikelen16totenmet19vanhetStatuut,hunopvattingenkenbaarmaken.Eenbindendraadgevendcorrectiefreferendumisinzoverrevaneenandereorde,datbijeenafwijzendeuitspraakgeennadereafwegingdoordewetgevermeerplaatsvindt,maarhetaanhetreferendumonderworpenwetsvoorstelvanrechtswegevervalt.NaaraanleidingvandeopmerkingvandeRaadisdetoelichtinggewijzigd.4.ReikwijdtevanhetreferendumopprovinciaalengemeentelijkniveauHetwetsvoorstelsteltdemogelijkheidopenvaneenbeslissendreferendumovereenbesluitdatdoorprovincialestatenofdegemeenteraadisgenomen,behoudensbijofkrachtensdewettestellenuitzonderingen2.Deindienershebbenvoorhetbegrip«besluit»gekozen,omdat–zostellenzij–dewerkingssfeervanhetreferendumteveelbeperktzouwordenalsgekozenzouwordenvoor«verordening»of«algemeenverbindendvoorschrift».Omdat,zoerkennenzij,hetbegripbesluitookbetrekkingheeftopbeschikkingen,moetereennadereregelingkomenvansoortenbesluitenenonderwerpendieuitgezonderdmoetenwordenvanhetcorrectiefreferendum3.a.DeRaadmeentdatdemeestebeschikkingendiedoorprovincialestatenofdegemeenteraadwordengegeven,zullenmoetenwordenuitgeslotenvanhetreferendum,omdatalleenbesluitendiealgemenewerkinghebbenzichlenenvooreenreferendum.DatzoubetekenendatdeGrondwetinhetvoorstelvandeindienershetreferenduminprincipemogelijkzalmakenvooreenruimecategoriebesluiten,maardatdaaropdeuitvoeringsregelingeengrootaantaluitzonderingenzalmoetenmaken.DeRaadachthetonwenselijkdatdereikwijdtevanhetprovincialeengemeentelijkereferendumvrijwelgeheelindeuitvoeringsregelingzouwordenbepaald.IndeTijdelijkereferendumwetwasconcreetuitgewerktwaaroveropprovinciaalengemeentelijkniveaueenreferendumkonwordengehouden.Ditkanbehulpzaamzijnbijhetbepalenvandegewenstereikwijdtevanhet1KamerstukkenII,30025(R1783),nr.3,blz.22.2Voorgesteldartikel128a,eerstelid.3Toelichtingopartikel128a.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.55 provincialeengemeentelijkereferendumindeGrondwet.DeTijdelijkereferendumwetnamhetbegrip«besluithoudendeeenalgemeenverbindendvoorschrift»alsuitgangspunt,envoegdedaarenkelebijzonderesoortenbeslissingenaantoe:hetoprichtenvanofdeelnemenineenprivaatrechtelijkerechtspersoon,hetwijzigenvandenaamvandeprovincieofgemeente,hetoprichtenvanoftoetredentoteengemeenschappelijkeregeling,enhettreffenvaneengrenscorrectie1.TegendezeachtergrondgeeftdeRaadgeeftinoverweginghetvoorgesteldeartikel128a,eerstelid,aldustepreciserendateenreferendummogelijkwordtbijbesluitenhoudendealgemeenverbindendevoorschriftenvanprovincialestatenendegemeenteraad,alsmedebijanderebijdewetaantewijzenbeslissingenvandieorganen.b.Indienaandeonderagemaakteopmerkinggeengevolgwordtgegeven,ishetvolgendevanbelang.Besluitenvanprovincialestatenendegemeenteraadkunnenbijofkrachtensdewetvanhetreferendumwordenuitgesloten,aldushetvoorstel.Dezeformuleringgeeftdewetgeverderuimteomtebepalendatookprovincialestatenofdegemeenteraaduitzonderingenkunnenmaken.DeRaadachthetvanbelangdatdewetgeverdecategorieënuitgezonderdebesluitenaangeeftengeenruimtemoetlatenvoorgemeenteradenenprovincialestatenomdaarnaastvoorhungemeenteofprovincienogmeeruitzonderingenvasttestellen.Anderzijdsziethijgeendringenderedenwaaromdewetgevernietzoumogenbepalendatbijprovincialeofgemeente-lijkeverordeningbeslissingenalsreferendabelwordenaangewezendiedatnietzijningevolgedewetzelf.Hijadviseertdaaromom,alshetstelselvanwettelijkeuitzonderingenwordtgehandhaafd,hetmakenvanuitzonderingenalleenbijwetmogelijktemaken.4aenb.DeindienersnemenhetadviesvandeRaadoveromhetvoorgesteldeartikel128a,eerstelid,aldustepreciserendateenreferendummogelijkwordtbijbesluitenhoudendealgemeenverbindendevoorschriftenvanprovincialestatenendegemeenteraad,alsmedebijanderenaderaantewijzenbeslis-singenvandieorganen.Inhetkadervandeeerderevoorstellentotinvoeringvanhetbindendreferendumachttehettoenmaligekabinethetvanwezenlijkbelangdatderegelgeverwiensbesluitenreferendabelzijnnietzelfdegrenzenvandereferendabiliteitvanzijnbesluitenbepaalt.Dezegrenzenzoudenmoetenwordengetrokkendooreenander,hogerorgaan.VoordewetgeverisditdeGrondwet,voordelokaleenprovincialeregelgeverisditdewetgever.DeRaadzietechtergeendringenderedenwaaromdewetgevernietzoumogenbepalendatbijprovincialeofgemeentelijkeverordeningbeslissingenalsreferendabelwordenaangewezendiedatnietzijningevolgedewetzelf.Deindienersdelendezeopvatting.Omdieredenisartikel128azogeformuleerddatdeuitvoeringswetdezeruimtekanbiedenaandeprovinciesendegemeenten.DeVice-PresidentvandeRaadvanState,H.D.TjeenkWillinkDuyvendakDubbelboerVanderHam1Artikel8vandeTijdelijkereferendumwet.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.56