Naar aanleiding van toezeggingen in de AO's van 10 juni en 25 juni een overzicht van de verruiming van de voorhangprocedure, neergelegd in artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001 (CW)

31371KredietcrisisNr.301BRIEFVANDEMINISTERVANFINANCIËNAandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-GeneraalDenHaag,18december2009Op10junihebikineenalgemeenoverlegmetdevastecommissievoorFinanciën(Kamerstuk31371,nr.241)toegezegddatikuwKamereenbriefzousturenoverinformatieverstrekkingoverdekredietcrisis.Daarinzouikaandachtbestedenaanverruimingvandevoorhangprocedure,neerge-legdinartikel34vandeComptabiliteitswet2001(CW),devervreemdingvandeelnemingenenaangarantiesenleningen.Op25junihebikineenalgemeenoverlegmetdevastecommissievoorFinanciën(Kamerstuk28165,nr.99)overhetdeelnemingenbeleidtoege-zegddatikindiebriefookaandachtzoubestedenaanmiddellijkedeelne-mingen.TijdenshetAOzijnookdebevoegdhedenvandeAlgemeneRekenkameraandeordegeweest.MetdeRekenkamerbenikhierovernogingesprek.Overdeuitkomstendaarvanzalikuseparaatberichten.1.KadervooroverheidshandelenVoorelkoverheidsoptredenmetfinanciëlegevolgengeldenindeverhou-dingtussenministerenparlementtweeuitgangspunten:a.Deministerdientbevoegdtezijntotoptreden.b.Debenodigdefinanciëlemiddelenmoetenindebegrotingzijnvoor-zien.Debevoegdheidtotbestuurlijkoptredenheeftinhetalgemeeneenpubliekrechtelijkegrondslag.Privaatrechtelijkoverheidsoptredenisgere-geldinHoofdstukII,paragraaf5vandeCW.Voordeeigenbedrijfsvoeringvanhetministeriemageenministerovereenkomstensluiten(artikel32CW;bijv.inkoopvanmaterieelenfacilitairediensten).Voorenkeleprivaat-rechtelijkehandelingen(thanshetoprichtenvanrechtspersonen,deelne-mingeneninaandelenconverteerbareleningen)zijninartikel34CWaanvullendeeisenopgenomen.HetvoornementotdezehandelingenmoeteerstwordenvoorgehangenbijdeStaten-Generaal.Daarbijkrijgendezedekansomnadereinlichtingentevragen.DesgewenstkunnenzijTweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2009–2010KST1395820910tkkst31371-301ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage2010TweedeKamer,vergaderjaar2009–2010,31371,nr.3011 eisendatdeministereenvoorstelvooreenmachtigingswetindient.Ditisdezogenaamdevoorhangprocedure.Hetuitgangspuntonderb.ishetbudgetrechtvandeStaten-Generaal.Ditwordtformeeluitgeoefendaandehandvanbegrotingenensuppletoirebegrotingen.VooruitlopendopbegrotingswijzigingenwordendeStaten-Generaalinbrievenennota’sgeïnformeerdovervoorstellenombegro-tingentewijzigen.DezepraktijkzalwordenvastgelegdindeCW,omrechttedoenaandeessentievanhetbudgetrecht:hetvoorafinformerenvandeStaten-Generaal.2.Artikel34CW2.1.Uitbreidingvanartikel34CWoverhybrideconstructiesDeTweedeKamerheeftkritiekgeuitopdekapitaalverschaffingaanING(deback-upfaciliteitvoordegesecuritiseerdedeAlt-Aportefeuille).InhetalgemeenoverlegmetdeKamerhebiktoegezegddatikdevoorhangpro-cedurezouverruimen,zodatdezeookvantoepassingisopdergelijkehybrideconstructies.Ditvoornemenvoerikuitdoordevolgendewijzi-ginginartikel34CWvoortestellen:DevoorhangprocedurewordtvantoepassingverklaardopallevormenvanvermogensverschaffingaanvennootschappendoordeStaatofdoorderdenvoorrekeningofrisicovandeStaat,metwezenlijkekenmerkenvaneigenvermogen.Toelichting:Dezeomschrijvingisnietuitputtend,maarmet«wezenlijkekenmerken»wordtondermeergedoeldopzeggenschap,winstafhankelijkheid,looptijdenachterstellingingevalvaninsolventie.Ditzalookindememorievantoelichtinguiteengezetworden.Doordezeverruimingzaldevoorhang-procedureookgeldenvooreeuwigdurendeleningen,leningenwaarvandecouponrenteafhankelijkisvandividenduitkering,dezgn.tier-1securi-tiesdievorigjaarzijnuitgegevendoorAegon,SNSReaalenINGendeback-upfaciliteitopdegesecuritiseerde(Alt-A)hypothekenportefeuillevanING.2.2.MiddellijkedeelnemingenDitpuntwordtindezebriefbehandeld,omdatdeKamereropaange-drongenheeftookdemiddellijkedeelnemingenonderdewerkingvanartikel34CWtebrengen.Ikhebbeslotenditniettedoen.EenNVofBVgaatvaakovertotinvesteringineendeelnemingomrisico’stebeperken,omfiscaleredenen,ofompraktischeenorganisatorischeredenen.Dergelijkebeslissingenvereisenalleendevoorafgaandeinstem-mingvandeaandeelhoudersalsditindestatutenbepaaldis.Ditisnietaltijdhetgeval.Alsdestatutenwelvoorafgaandeinstemmingvandeaandeelhouderseisen,wordtervaakeengrensbedragvastgesteld.Wanneerhetinvesteringsbedraglagerisdandeafgesprokengrensheeftdeaandeelhoudergeeninstemmingsbevoegdheid.Danishetaandeondernemingzelfomeenbedrijfseconomischeafwegingtemaken.OmpraktischeredenenishetvooreenstaatsdeelnemingondoenlijkomsteedsvoorafinstemmingaandeKamertevragenvoordattotaankoopoverkanwordengegaan.Erisvaaksnelheidvanhandelennodig.Daar-naastkanhetomgroteaantallengaan:financiëlestaatsdeelnemingenkunnenhonderdentotduizenden(klein)dochterondernemingenhebben.TweedeKamer,vergaderjaar2009–2010,31371,nr.3012 ABNAMROalleenheefterbijvoorbeeldalzo’nvijfduizend,waarindage-lijksmutatieskunnenplaatsvinden.InalgemenezinzullendeStaten-Generaaldusnietwordenbetrokkenbijdebeslissingvaneenstaatsdeelnemingomzelfeendeelnemingaantegaan.IndieneenstaatsdeelnemingvoorhetkopenvaneennieuwedochteraanvullendkapitaalofeengarantievandeStaatnodigheeft,heeftdeKamerviahetbudgetrechtdemogelijkheidvoorafaldannietintestemmenmetdeaanschaf.Isdatnietaandeorde,danzaldeinvloedvandeKamerbeperktzijntothetachterafcontrolerenvanderegeringopbasisvaninformatiedieaanhaarverstrektwordt.2.3.VervreemdingvandeelnemingenTijdenshetAOisookhetafstotenvandeelnemingenaandeordegeweest.DevastecommissievoorFinanciënheefttekennengegevendaarovervoorafingelichttewillenworden.IkhebbetoogddathierdoordebelangenvandeStaat/debelastingbetaler,deaandeelhouder,eninhetgevalvanbanken,ookdebelangenvandespaardergeschaadkunnenworden.Dezebelangenmoetenzorgvuldigwordenafgewogentegenuwwens.Allebelangenmeewegende,stelikdevolgendewijzigingvanartikel34CWvoor:Bijvervreemdingvandeelnemingenofbeëindigingvanvermogensver-schaffing(andersdandooraflossing)wordthetplantotafstotingvanfinanciëlevasteactivajaarlijksbijdeTweedeKamervoorgehangen.Defeitelijkevervreemdingofbeëindigingwordtachterafmeegedeeld.Inhetafstotingsplanwordendeuitgangspuntenencriteriavoorafstotingopge-nomen.Indememorievantoelichtingzalwordenopgenomendathetvolgenvaneenvoorhangprocedure(openbaar,langedoorlooptijd)nietpastbijhetwaarborgenvanoptimalefinanciëleopbrengstenvoordestaat/debelas-tingbetalerbijverkoop.2.4.ProcedurevoornoodsituatiesMetuwKamerisbesprokenofinartikel34CWmoetwordenvastgelegdinwelkenoodgevallendevoorhangprocedurenietwordttoegepast.Wijzijngezamenlijktotdeconclusiegekomendatditnietwenselijkis.DeAlgemeneRekenkamerdeeltdezeovertuiging.Eenwettelijkegeregeldeuitzonderingssituatiebrengthetrisicomeevaneenteruimetoepassing.WanneertoepassingvandevoorhangprocedurehetbelangvandeStaat/belastingbetaler(algemeenbelang),deaandeelhouder(beursgevoelig-heid)ofdesolvabiliteitvandeondernemingonevenredigzwaarzouschaden,kaneenministerbesluitendevoorhangprocedureniettoetepassen.Voorhetniet-toepassen–endaarmeevoordewetsovertreding–isdeministerdiedaartoebesluit,volledigpolitiekverantwoordelijk.Indememorievantoelichtingzalditbehandeldworden,onderverwijzingnaardecasusaankoopvanFortis/AA.3.InformatieverschaffingaandeStaten-Generaal3.1.VooruitlopendebegrotingsinformatieVoorelkoverheidsoptredenmetfinanciëlegevolgengeldthetbudget-recht.Datbetekentdatdebenodigdefinanciëlemiddelenindebegrotingmoetenzijnvoorzien.VooruitlopendopbegrotingswijzigingenwordtdeKamersomsinbrievenennota’sgeïnformeerdovervoorstellenombegrotingentewijzigen.DezepraktijkwillenwevastleggenindeCompta-biliteitswetomrechttedoenaandeessentievanhetbudgetrecht.TweedeKamer,vergaderjaar2009–2010,31371,nr.3013 Hetverschaffenvanvooruitlopendebegrotingsinformatieistoegezegdindebriefvan19december2008inzakedeinformatievoorzieningvandeTweedeKameroverdekredietcrisis(kamerstuk31371,nr.79).Dezevoorzieningzalondermeervantoepassingzijnopincidentelefinan-ciëleverplichtingendienietindeoorspronkelijkebegrotingzijnvoorzien,zoalsincidenteleleningenengaranties.Recentevoorbeeldenvantoepas-singvanvooruitlopendebegrotingsinformatiezijnmijnbrievenvanjuniennovemberaandeTweedeenEersteKameroverdeherkapitalisatievanABNAMROenFBN.Wanneerersprakeisvaneenregeling,duswanneermeerpartijenvaneenfinanciëlevoorzieninggebruikkunnenmaken,zoalsdeGarantierege-lingvoorbancaireleningenwordtmetdeStaten-Generaaloverlegdoverderegelingenoverhetbedragdatdaarvoorbeschikbaarwordtgesteld;individueleverstrekkingenhoevendannietapartvermeldteworden.IndeCWwordtdaartoeeenbepalingvandevolgendestrekkingopge-nomen:Spoedeisende,beleidsmatigebegrotingswijzigingendieniettijdigdoormiddelvaneenwettotwijzigingvandebegrotingkunnenwordenvastge-steld,wordendoordebetrokkenMinister,inovereenstemmingmetdeMinistervanFinanciën,voorafgaandaandeuitvoeringvandezebegro-tingswijzigingenaanbeideKamersderStaten-Generaalvoorgelegd.3.2.Overigefinanciële-informatievoorzieningBijdeNationaleHypotheekGarantieenhetdepositogarantiestelselvoordebankenissprakevanzogenaamdemiddellijkefinanciëleverplichtingen(garanties).DeStaatbiedthiermeeeenvangnetvoorhetgevaldatanderen(hetWaarborgfondsEigenWoningenendebanken)nietkunnenvoldoenaanhunfinanciëleverplichtingen.Dergelijkemiddellijkegaran-tieswordennietindebegrotinggepresenteerd,maardeStaten-Generaalwordenerwelvanopdehoogtegesteld.Indieneenmiddellijkegarantie-(regeling)inenigjaarverhoogdwordt(zoalsonlangsmethetdepositoga-rantiestelselisgebeurd),veranderthetfinanciëlerisicovoordeStaat.Overhetvoornementotdergelijkeveranderingenwordtconformartikel16CWeersthetoordeelgevraagdvandeministervanFinanciën.DaarnawordthetindeministerraadbesprokenenvervolgensaanbeideKamersderStaten-Generaalgemeld.Omtewaarborgendatditstelselmatiggebeurt,zalditnadrukkelijkonderdeaandachtvandedepartementenwordengebracht.4.VerwerkingvandewijzigingenBovenstaandevoorstellenzullenwordenverwerktindenieuweCW,diethansopmijndepartementwordtopgesteld.HetisnietdoelmatigomdeCW2001nogtewijzigen.Praktischzaldatbetekeneninwerkingtredingna2010.IkzeguwKamertoedatdevoorhangprocedure,vooruitlopendopdewetswijziging,alvastinlijnmetdevoorstellenzalwordentoegepast.Hetzelfdegeldtvoordeprocedurevanvooruitlopendebegrotingsinfor-matiediealindeRijksbegrotingsvoorschriften2010isopgenomen.DeministervanFinanciën,W.J.BosTweedeKamer,vergaderjaar2009–2010,31371,nr.3014