Reactie op de motie van het lid Stoffer over de inzet van offshorewerkschepen geheel meenemen onder de tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart (31409-392)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 409Zee- en binnenvaartNr. 459 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 juni 2024Op 24 januari 2023 heeft de Kamer een motie van de heer Stoffer (SGP)aangenomen, waarmee de regering wordt verzocht ervoor te zorgen datde inzet van offshore-werkschepen geheel meegenomen kan wordenonder de tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart, metinachtneming van de internationale kaders voor onder meer staatssteun(hierna: motie Stoffer).1In de periode voor en na de motie heeft het kabinet met de maritiememaakindustrie een aantal gesprekken afgerond om te kijken wat er op delangere termijn mogelijk is om de aantrekkelijkheid van Nederland en deNederlandse vlag voor de zeevaartsector in zijn geheel te behouden. Ditheeft uiteindelijk geleid tot een stappenplan om de positie van demaritieme maakindustrie in Nederland te verbeteren (de SectoragendaMaritieme Maakindustrie, hierna: de sectoragenda).2 Daarin is ook richtinggegeven aan de uitwerking van de motie Stoffer, als actiepunt.In het actiepunt uit de sectoragenda daaromtrent is aangegeven dat voorverdere besluitvorming duidelijkheid nodig is omtrent:1.aantallen en type schepen dat offshore werkzaamheden verricht;2.de wijze waarop aan de motie Stoffer invulling kan worden gegeven;3.mogelijkheden binnen Europese staatssteunregelgeving;4.de invloed van de minimumbelasting (de zogenoemde Pijler2-regels);5.budgettaire en uitvoeringsgevolgen;6.nut en noodzaak van de willekeurige afschrijving zeeschepen3.1Kamerstukken II 2022/23, 31 409, nr. 392.2Zie bijlage 1114161 bij Kamerstukken II 2023/24, 31 409, nr. 423 (No guts, no Hollands Glorie!Sectoragenda Maritieme Maakindustrie; In actie voor een veilig, duurzaam en welvarendNederland).3Zie sectoragenda p. 69. kst-31409-459ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4591 Hieronder wordt de Kamer, mede namens de Staatssecretaris vanFinanciën – Fiscaliteit en Belastingdienst, over deze punten geïnformeerd.Ad 1 Schets offshore-sector en vlootDe motie Stoffer roept op om offshore-werkschepen onder de tonnagere-geling en de afdrachtvermindering zeevaart te brengen. Dit betreftongeveer 280 offshore schepen van Nederlandse reders en zo’n 1600Nederlandse, EU/EER en niet EU/EER-zeevarenden. Het gaat dan omwerkschepen in de ruime zin van het woord zoals fire fighting vessels,wind turbine installation vessels etc. De bedrijven in de offshore-sectorzijn toeleveranciers, of verlenen diensten binnen de hele keten vanproductie van offshore olie, gas en hernieuwbare energie. Ook is deNederlandse offshore-sector actief in de bouw en het onderhoud vanwindparken in de Noordzee en op andere continenten. De toegevoegdewaarde van de sector was in 2022 ongeveer 5 miljard euro en voorziet eentotale werkgelegenheid voor zo’n 66.000 werknemers4.Ad 2 Wijze van invulling motie Stoffer in fiscale maatregelenNederland kent drie fiscale regelingen binnen het zeevaartbeleid:1.de tonnageregeling: een regeling die forfaitair de belastbare winst uitzeescheepvaart van de ondernemer bepaalt;2.de afdrachtvermindering zeevaart: een regeling waardoor eenwerkgever onder bepaalde voorwaarden een vermindering magtoepassen op de af te dragen loonbelasting en premies voor devolksverzekeringen voor kwalificerende werknemers; en3.de willekeurige afschrijving op zeeschepen, waarbij onder andere demogelijkheid wordt geboden om vervroegd af te schrijven opzeeschepen indien niet wordt gekozen voor de tonnageregeling.De (ongedekte) motie Stoffer verzoekt om offshore-werkscheppen volledigonder de tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart tebrengen. In aansluiting op de motie Stoffer ligt de nadruk in deze brief opde tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart.Dit zou als volgt kunnen:Exploratie en exploitatie van natuurlijk rijkdommen op zee.In de wet is opgenomen dat de tonnageregeling en de afdrachtvermin-dering zeevaart (onder andere) kunnen worden toegepast op (hetpersoneel van) een schip dat is bestemd voor het vervoer van zaken ofpersonen over zee ten behoeve van de exploratie of exploitatie vannatuurlijke rijkdommen op zee.Het is een mogelijkheid om het toepassingsbereik van de tonnageregelingen de afdrachtvermindering zeevaart uit te breiden naar alle werkzaam-heden voor de exploratie en exploitatie van natuurlijke rijkdommen opzee. Dit betekent dat ook zeeschepen die niet alleen zaken of personenvervoeren, maar bijvoorbeeld werkzaamheden verrichten ten behoeve vanwindmolenparken op zee, in aanmerking komen voor de tonnageregelingen de afdrachtvermindering zeevaart. Deze uitbreiding lijkt op voorhandhet best de verruiming voor offshore-werkzaamheden te bieden die demotie Stoffer beoogt.4Maritieme- Arbeidsmarkt- en Haven Monitor 2023 https://open.overheid.nl/documenten/206befda-6c1b-496d-b939-c039a570d1bc/fileTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4592 Het type schepen dat kwalificeert voor de tonnageregeling en deafdrachtvermindering zeevaart wordt bepaald door de activiteit die hetschip uitvoert. Hoewel de staatssteunrichtsnoeren5 zijn toegespitst opvervoer over zee, wijkt de Europese Commissie in haar beslissingspraktijkaf van de richtsnoeren, waardoor zij ook activiteiten analoog aan vervoertoestaat. Op basis van deze analogiegedachte hebben verschillendelanden hun tonnageregeling aangepast.6 Dit biedt ruimte om aanvullendescheepstypes die worden gebruikt in de offshore-sector ook in Nederlandonder de tonnageregeling te brengen. Daarbij kan worden gedacht aanwerk- en dienstverleningsschepen ten behoeve van offshore-locaties. Deontwikkeling van nieuwe werk- en serviceschepen staat overigens ook nietstil. Juist in deze tijd waarin de complexiteit van activiteiten buitengaats(offshore) toeneemt kunnen niet alle schepen die buitengaats wordeningezet onder de huidige categorieën werk- en serviceschepen wordengeschaard; nog los van de kwestie dat de Nederlandse tonnageregeling inhet geheel geen rekening houdt met het gebruik van geheel nieuwe werk-en serviceschepen. Om die reden heeft een algemene uitbreiding van defiscale regelingen naar offshore-werkzaamheden de voorkeur boven hetaanwijzen van specifieke typen schepen.Wind-, water- en stromingenergieIn lijn met de bestaande uitvoeringspraktijk7 en de invulling van hetbegrip «natuurlijke rijkdommen» in de Wet op de vennootschapsbelasting19698 kan worden verankerd dat het opwekken van energie uit wind,water en stroming onder exploitatie van natuurlijke rijkdommen valt.Hiermee wordt overigens in de uitvoeringspraktijk voor de tonnagere-geling reeds rekening gehouden. Door dit vast te leggen in wetgeving kanextra duidelijkheid en zekerheid geboden worden over de reikwijdte vandit onderdeel van de tonnageregeling ten behoeve van schepen diewerkzaamheden verrichten ten behoeve van windparken.Ad 3 Europese staatssteunregelsAlgemeenDe tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart zijn vormen vangoedgekeurde staatssteun (bestaande staatssteun). Uitbreidingen van deregelingen worden beschouwd als nieuwe staatssteun en zullen voorinwerkingtreding ter goedkeuring aan de Europese Commissie moetenworden voorgelegd. De Europese Commissie zal alle wijzigingen, zoalsopgenomen in de Wet inkomstenbelasting 2001 en de WVA, toetsen aande EU-regels voor staatssteun. In het bijzonder wordt er getoetst aan derichtsnoeren betreffende staatssteun voor het zeevervoer en aan dehuidige beslissingspraktijk.9 De procedure om goedkeuring van deEuropese Commissie te verkrijgen neemt geruime tijd in beslag en kost alsnel een half jaar tot een jaar.5Mededeling C(2004) 43 van de Commissie – Communautaire richtsnoeren betreffendestaatssteun voor het zeevervoer6Zie evaluatie door Deloitte voor opsomming.7In ieder geval het winnen van windenergie wordt reeds beschouwd als exploitatie vannatuurlijke rijkdommen.8In artikel 17a, onderdeel a, ten tweede Wet op de vennootschapsbelasting 1969 is hiervoor devolgende passage opgenomen: «(...) de exploratie en de exploitatie van in Nederlandaanwezige natuurlijke rijkdommen waaronder ook wordt gerekend de opwekking van energieuit het water, de stromen en de winden(...)»9Mededeling C(2004) 43 van de Commissie – Communautaire richtsnoeren beffende staatssteunvoor het zeevervoer, (2004/C/13/03).Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4593 Eerste inschatting compatibiliteit mogelijke verruimingGelet op de positieve beslissing van de Europese Commissie inzake hetDeense verzoek om de tonnageregeling aldaar uit te breiden naaroffshore-schepen, door de werkzaamheden van deze schepen naaranalogie gelijk te stellen met zeevervoer,10 lijkt een positieve beslissingvan de Europese Commissie voor een uitbreiding van de Nederlandseregelingen naar vergelijkbare schepen mogelijk; al dan niet onder naderevoorwaarden. Daarbij kan er geen zekerheid vooraf worden gegeven overde slagingskans of de aard van de voorwaarden. In haar beslissings-praktijk kan de Europese Commissie op grond van nieuwe inzichten totandere besluiten komen dan voorheen.Met betrekking tot de afdrachtvermindering moet worden opgemerkt datde huidige goedkeuring een looptijd voor onbepaalde tijd heeft. Dezelooptijd zal verkort worden tot een periode van 5–10 jaar, indien eenuitbreiding geïntroduceerd wordt (de bestaande steun wordt nieuwesteun door de uitbreiding). Daarnaast zal de nieuwe regeling niet alleenvan toepassing verklaard kunnen worden op de Nederlands gevlagdeschepen, maar zal deze, vanwege de werking van de interne markt, doorde Europese Commissie ook van toepassing worden verklaard op EU/EERgevlagde schepen. Nederland heeft deze aanpassing ook moetendoorvoeren voor de afdrachtvermindering voor de commerciëlezeeschepen (CCV’s) die oorspronkelijk alleen op zeeschepen met deNederlandse vlag van toepassing was.11Ad 4 Wereldwijde minimumbelasting (Pijler 2)Pijler 2 bewerkstelligt dat multinationale groepen en binnenlandsegroepen met een geconsolideerde jaaromzet van € 750 miljoen of meerten minste effectief 15% aan belasting over hun winst betalen. Dezezogenoemde Pijler 2-regels zijn het resultaat van meerjarige onderhande-lingen in het Inclusive Framework, georganiseerd door de OESO. Op basisvan de Richtlijn (EU) 2022/2523 zijn EU-lidstaten verplicht de Pijler 2-regelsper 31 december 2023 te implementeren.12 Deze richtlijn is gebaseerd opde OESO-modelregels over de minimumbelasting en komt daarmeeovereen. Nederland heeft aan deze verplichting voldaan met de invoeringvan de Wet minimumbelasting 2024.De Pijler 2-regels voorzien in een uitzondering voor winst uit interna-tionale scheepvaart. Voor de afbakening van de definitie internationalescheepvaart is aangesloten bij de definitie van artikel 8OESO-modelverdrag op het gebied van inkomen en vermogen en hetcommentaar daarop.13 De vrijstelling is daarmee wereldwijd eenduidiggeobjectiveerd en werkt daardoor hetzelfde voor alle internationalescheepvaartondernemingen in de wereld. Doordat deze definitie voor alleinternationale scheepvaartondernemingen in de wereld hetzelfdedoorwerkt is er een gelijk speelveld op dit vlak en het feit dat de definitiesin de Europese tonnageregimes, waaronder het Nederlandse, afwijkenvan artikel 8 OESO-modelverdrag maakt dit niet anders.In Nederland wordt winst uit zeescheepvaart – indien aan de voorwaardenis voldaan – belast volgens de tonnageregeling. In de Wet minimumbe-10C(2018) 6795 final inzake State aid – SA.45300 (2016/N)11C(2018) 7484 final inzake State aid – SA.46727 (2016/N)12Richtlijn (EU) 2022/2523 van de Raad van 14 december 2022, tot waarborging van eenmondiaal minimumniveau van belastingheffing voor groepen van multinationale onderne-mingen en omvangrijke binnenlandse groepen in de Unie (PbEU 2022, L 328/1).13Zie ook Kamerstukken II 2023/24, 36 369, nr. 6.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4594 lasting 2024 wordt aangesloten bij de definitie uit hetOESO-modelverdrag. Gelet op de reikwijdte van die definitie valt deoffshore-sector veelal buiten de uitzondering in de minimumbelastingvoor internationale scheepvaart. Door deze beperktere definitie kan hetdaarom voorkomen dat in enkele zeer specifieke situaties gebruikers vanhet tonnageregime geraakt worden door de Pijler 2-regels. Dat zouoverigens ook gelden voor de toepassing van soortgelijke buitenlandsetonnageregelingen die een ruimer bereik hebben dan de definitie die volgtuit de Pijler 2-regels.Ad 5 Budgettaire en uitvoeringsgevolgenDe uitvoering van de motie heeft budgettaire gevolgen. De aanpassingenin de tonnageregeling en de afdrachtvermindering zeevaart zoals hiervoorgeschetst leiden tot een derving in de winstbelasting en de loon- enpremieheffing en daarmee tot minder belastinginkomsten. Een eersteinschatting van de budgettaire effecten van de genoemde mogelijkemaatregelen is in de onderstaande tabel weergegeven. Deze tabel biedteen grove inschatting van de budgettaire gevolgen als de tonnageregelingen de afdrachtvermindering worden uitgebreid met offshore schepenTabel: Budgettaire effecten maatregel «+ = saldoverbeterend/lastenverzwarend»(Bedragen in mln euro)2025202620272028strucUitbreiding tonnageregeling– 3– 3– 3– 3– 3Uitbreiding afdrachtvermindering zeevaart– 19– 19– 19– 19– 19 De uitbreiding zou leiden tot minder belastinginkomsten en heeft daarmeenegatieve gevolgen voor de inkomsten van de Rijksoverheid. Dit heeftgevolgen voor het inkomstenkader en hier moet dan ook een lastenver-zwaring elders tegenover worden gezet. De regelingen staan extracomptabel op de begroting van het Ministerie van Infrastructuur enWaterstaat. Dit betekent dat de fiscale regeling slechts vermeld staan in debegroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, maar geenonderdeel uitmaakt van deze begroting, aangezien het geen uitgave zijn.Uitgaande van de huidige fiscale regelingen voor de zeevaartsector zoueen brede toepasbaarheid op de volledige offshore-sector een uitbreidingvan de bestaande regelingen zijn. Daarvoor is vereist dat het toetsings-kader fiscale regelingen wordt doorlopen.Als er wetgeving zou worden opgesteld waarmee de tonnageregeling ende afdrachtvermindering wordt aangepast, zal er een uitvoeringstoetsdoor de Belastingdienst worden gedaan om de gevolgen voor deuitvoering in kaart te brengen.Ad 6 Willekeurige afschrijvingOver de willekeurige afschrijving is in de evaluatie van 2019 aangegevendat in de praktijk zeer weinig gebruik wordt gemaakt van deze regeling.14Er zijn geen gegevens beschikbaar om het gebruik preciezer te kwantifi-ceren. Op basis van signalen uit de sector blijkt dat de regeling – juist –wordt gebruikt bij offshore-schepen die niet van de tonnageregelinggebruik maken.De regeling is echter niet complex in de uitvoering, leidt tot weinig vragenof discussies en kan in voorkomende gevallen helpen met het egaliserenvan de winstbelasting over de jaren (net als de tonnageregeling die los14Evaluatie door DeloitteTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4595 van de werkelijke winsten of verliezen op forfaitaire wijze de belastingbepaalt).VervolgVanwege de demissionaire status van het kabinet is het aan een volgendkabinet om met betrekking tot de vraag of de tonnageregeling en deafdrachtvermindering uitgebreid moeten worden naar alle aan de offshoregerelateerde activiteiten, ongeacht of deze bestaan uit vervoer vangoederen of personen, wel of niet concrete stappen te zetten.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,M.G.J. HarbersTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4596