Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk XIV van het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 XIVVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Landbouw, Visserij,Voedselzekerheid en Natuur (XIV) en hetDiergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2025Nr. 8 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2025(begrotingshoofdstuk XIV) van het Ministerie van Landbouw, Visserij,Voedselzekerheid en Natuur (LVVN).De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer2.Doelen en kengetallen3.Uitvoeringsrisico’s en onzekerheden4.Strategische Evaluatie Agenda5.Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AlgemeneRekenkamer1. Stand van zaken aanbevelingen AR De Algemene Rekenkamer brengt de volgende aanbevelingen uit eerderonderzoek onder uw aandacht:1. Aanpak mestvervuiling veehouderij (20 juni 2019) In 2019 gaven wij de aanbeveling aan de Minister van LNV om te zorgenvoor meer inzicht in fraude en het niet naleven van wet- en regelgevingtegen mestvervuiling. Inmiddels zijn er meerdere stappen gezet door deMinister van LNV (nu LVVN). In het kader van de versterkte handhavings-strategie mest (VHS) wordt op basis van data analyse ingezet oprisicogerichte controle en handhaving. Per 1 januari 2023 is het Vervoers-bewijs Dierlijke Mest geïmplementeerd waarmee mestvervoerdersrealtime gegevens over mesttransporten melden. Dit stelt de NVWA instaat om risicogerichter en effectiever te handhaven wat kan bijdragenaan een betere naleving van de mestregelgeving. Ook wordt per 1 januari2025 het Gebiedsgericht Handhaven als onderdeel van de VHS uitgebreid kst-36600-XIV-8ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XIV, nr. 81 met nieuwe risicogebieden conform de derogatiebeschikking 2022–2025.In haar brief van 13 september jl. over de aanpak van de mestmarkt liet deMinister weten dat aanvullend op de reguliere handhaving een taskforcemestmarkt is gestart. Wij blijven aandacht vragen voor onze aanbevelinguit 2019 om te zorgen voor meer inzicht in fraude en (niet) naleven vanwet- en regelgeving, dit ook vanwege de toegenomen druk op demestmarkt als gevolg van de afbouw van derogatie. Wij blijven de aanpakvan de mestvervuiling volgen.2. Verantwoordingsonderzoek LNV en DGF 2023 (15 mei 2024). Diversesuggesties voor het oplossen van de problematiek van de PAS-melders. PAS-melders zijn ondernemers die onder het Programma Aanpak Stikstof(PAS) geen vergunning nodig hadden voor hun (beperkte) stikstofneerslagop beschermde natuur. In 2019 bepaalde de Raad van State dat dit in strijdis met Europese natuurbeschermingsregels. In ons onderzoek conclu-deerden wij dat het legaliseren van PAS-melders met stikstofruimte uitlandelijke beëindigingsregelingen weerbarstig is en onderzochten wijmogelijke richtingen om op korte termijn PAS-melders te voorzien vaneen alternatieve oplossing.Uit antwoorden op Kamervragen lezen we dat de toenmalige Minister vanLNV en de toenmalige Minister voor Natuur en Stikstof een aantaloplossingsrichtingen hebben opgepakt, zoals het vergoeden van kostenvan ecologisch onderzoek door PAS-melders.1 Voor wat betreft deoplossingsrichting van een vrijwillige landelijke beëindigingsregeling voorPAS-melders zien we dat de Ministers die niet hebben ingezet. In hunantwoorden merken de Ministers op dat PAS-melders, die voldoen aan decriteria, een beroep kunnen doen op door het Rijk opengestelde en nogopen te stellen vrijwillige beëindigingsregelingen. Recent gaf de Ministervan LVVN in een brief aan dat maar een beperkt deel van de PAS-meldersgebruik zal kunnen maken van de Landelijke beëindigingsregelingveehouderijlocaties met piekbelasting (Lbv-plus).2 De Minister laat verderweten dat zij verwacht dat circa 60% van de PAS-melders gebruik zalkunnen maken van de Maatregel Gerichte Beëindiging (MGB). Tot slotmeldt de Minister dat ook de in het Hoofdlijnenakkoord aangekondigdebrede vrijwillige beëindigingsregeling PAS-melders mogelijkheden zalbieden om te stoppen. Het is niet duidelijk óf en hoeveel PAS-melders ernaar verwachting zullen zijn die gebruik kunnen maken van dezegenerieke landelijke beëindigingsregelingen.De Minister heeft op 4 september jl. een regeling gepubliceerd waarmeeprovincies PAS-melders kunnen helpen via maatwerk en subsidies. Dezeregeling richt zich naast legalisatie op vrijwillige (gedeeltelijke) beëin-diging en het binnen de huidige natuurvergunning brengen van destikstof. In de begroting van 2025 is een bedrag van € 100 miljoengereserveerd voor deze regeling. Op het moment van schrijven is hetonduidelijk hoe deze decentrale aanpak, met ruimte voor provincies voormaatwerkoplossingen, zich verhoudt tot de juridische uitwerking van deEuropese staatssteunregels.2. Doelen en kengetallen In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024) deden we deaanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen,ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggen dat het parlementde voortgang en resultaten kan monitoren. De door de Tweede Kamer1Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 560 XIV, nr. 6, antwoord op vraag 4.2Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 302.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XIV, nr. 82 aangenomen motie Van der Lee (29 mei 2024) laat zien dat de TweedeKamer het belang van concrete doelstellingen onderschrijft (Kamerstuk36 560, nr. 5). We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk envindbaar in zijn/haar begroting formuleert.Bij elke begroting wordt ook een factsheet Brede Welvaart van het CBSgepubliceerd (dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van deministeries). Deze bevat een selectie van de indicatoren passend bij debetreffende begroting. Wij hebben in de ontwerpbegroting van LVVNverwijzingen naar doelstellingen brede welvaart gevonden. Dit kan gaanom het direct beïnvloeden van een indicator met beleid, zoals dedoelstelling dat in 2030 ten minste 15% van het landbouwareaal biolo-gisch moet zijn. Daarnaast worden de Brede Welvaart indicatoren gebruiktom doelstellingen te monitoren. Bijvoorbeeld, bij het doel het versterkenvan de concurrentiekracht van duurzame agroketens, worden deindicatoren toegevoegde waarde en werkgelegenheid in het agrocomplexgemonitord.De ontwerpbegroting bevat zoals voorgeschreven per begrotingsartikeldoelstellingen van het beleid van de Minister en in de ontwerpbegrotingzijn per artikelonderdeel ook doelstellingen opgenomen. Ook de beleids-agenda in de begroting bevat prioriteiten en/of doelstellingen. Wij wijzende Tweede Kamer ter illustratie op een voorbeeld van een duidelijkomschreven doelstelling en/of kengetal in de begroting en op eenvoorbeeld met een minder duidelijk omschreven doelstelling.•We stellen vast dat de doelstelling voor biologische landbouw in artikel21 (Land en tuinbouw) duidelijk is geformuleerd in de ontwerpbegro-ting. De doelstelling luidt: «Nederland heeft de ambitie dat in 2030tenminste 15% van het totale landbouwareaal in Nederland biologischgecertificeerd is». Deze doelstelling is specifiek, meetbaar en tijdge-bonden en daardoor goed navolgbaar voor de Tweede Kamer. Wijhebben echter wel zorgen over de haalbaarheid en of de inzetvoldoende is om dit doel te bereiken. Deze zorg is gebaseerd op onsverantwoordingsonderzoek 2022 naar het beleid voor biologischelandbouw in de periode 2001–2022 en naar het nieuwe beleid voor dekomende jaren.3We stellen vast dat de doelstelling voor het Agroprogramma Groningen inartikel 22 (Natuur, visserij en gebiedsgericht werken) niet specifiek,meetbaar en tijdgebonden is geformuleerd en daardoor niet goednavolgbaar voor de Tweede Kamer. De doelstelling luidt: «het bieden vantoekomstperspectief aan agrariërs in het aardbevingsgebied die nadeligeeffecten van gaswinning uit het Groningenveld hebben ervaren». Hierdoorzijn ook de beoogde gevolgen voor burgers en/of bedrijven onduidelijk.3. Uitvoeringsrisico’s en onzekerheden De coalitiepartijen hebben besloten de plannen voor het Transitiefondslandelijk gebied en natuur niet door te zetten. In de budgettaire bijlage bijhet hoofdlijnenakkoord is te zien dat een bedrag van € 20,5 miljard datnog voor dit fonds op de aanvullende post bij Financiën was gereserveerdkomt te vervallen. De Minister maakt in de begroting niet duidelijk ofambities worden aangepast en of deze wijziging gevolgen heeft voor hetnakomen van Europese afspraken waaronder de kaderrichtlijn water en deVogel- en habitatrichtlijn.3Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 360 XIV, nr. 2, Jaarverslag en Slotwet Ministerievan Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het Diergezondheidsfonds 2022.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XIV, nr. 83 4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA) De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. Zo kan een Minister beleid op een onder-bouwde manier inrichten en bijsturen en zich goed verantwoorden overbehaalde resultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd engepland op de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eén keerper 4 tot 7 jaar vindt er per beleidsthema een periodieke rapportage plaatsdie – als het goed is – een compleet beeld geeft van de doelmatigheid endoeltreffendheid van het beleid per thema. Alle (terugkerende) uitgavenvan de Minister worden zo op deze wijze afgedekt met evaluaties. DeAlgemene Rekenkamer heeft de SEA van het Ministerie van LVVN op3 aspecten beoordeeld:a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek De SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. Uit de SEA blijkt dat voor allebegrotingsartikelen van begrotingshoofdstuk XIV evaluaties zijn uitge-voerd. De Minister maakt niet inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelenmet evaluaties zijn afgedekt. Daartoe is er geen formele verplichting, maarzo heeft de Tweede Kamer geen duidelijk beeld van de afdekking van definanciële middelen met evaluaties en welke evaluatieopgave er voor dekomende periode nog ligt.b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten De monitoring en evaluatie GLB middelen vinden wij belangrijk om tweeredenen. Eén reden is dat in 2023 een nieuwe GLB-periode is ingegaan,waarbij er onder andere is gestart met de eco-regeling. Wij hebben deeco-regeling onderzocht in het rapport Focus op subsidies melkvee-houders dat in juni 2024 uitkwam.4 Uit ons onderzoek bleek dat subsidiesuit de eco-regeling niet alleen terecht kwamen bij melkveehouders diehoog scoren op indicatoren voor duurzaamheid. Zo scoorden 42% van demelkveehouders met een gouden medaille – en dus met het hoogstesubsidiebedrag per hectare op basis van de eco-regeling – ondergemiddeld op een set van duurzaamheidsindicatoren. Ook observeerdenwe dat melkveehouders met een gouden medaille gemiddeld groter zijn.De tweede reden is dat in 2025 de voorbereidende onderhandelingenstarten voor de volgende GLB-periode die vanaf 2027 ingaat. Hiervoor ishet van belang om te leren van de doorlopende monitoring en evaluatie.Ook het ex post evaluatieonderzoek Wet gewasbescherming en biociden(afronding 2024) vinden wij van belang gezien de signalen over hetmogelijk risico van het gebruik van verboden gewasbeschermingsmid-delen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater.Ten slotte willen wij u wijzen op de geplande beleidsevaluatie van deSubsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaat-regelen (afronding 2024) van belang. Enerzijds is het financieel belang vandeze subsidiemodules in 2025 aanzienlijk (€ 74,6 mln.). Anderzijds blijktuit de begroting dat innovatie een aspect van het beleid voor de verduur-zaming van de veehouderij is, en wordt aangegeven dat de uitkomstenvan deze evaluatie ingezet worden bij het vormgeven van toekomstigeinnovatiemodules.4Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 478, nr. 8, Duurzaamheid intensieve veehouderij.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XIV, nr. 84 c. Evidente witte vlekken in de SEA De Landelijke Beëindigingsregeling met Piekbelasting (Lbv-plus) en desubsidieregeling behoud grasland zijn niet geagendeerd voor evaluatieon-derzoek in de SEA. We achten deze regelingen relevant voor de controlevan de Tweede Kamer over het betreffende beleidsterrein. De Lbv-plus isde ruimhartigste beëindigingsregeling tot nu toe. Met het oog op lessentrekken voor toekomstige beëindigingsregelingen is het zaak de doelma-tigheid en doeltreffendheid van de Lbv-plus te evalueren. De subsidiere-geling behoud grasland (€ 104,3 mln.) is bedoeld om het aantrekkel(k temaken grasland te behouden, zodat de waterkwaliteit in Nederland nietachteruit gaat. Evaluatieonderzoek naar deze subsidie is belangrijk,aangezien het invulling geeft aan de EU-Nitraatrichtlijn en bijdraagt aande Kaderrichtlijn Water.Verder zien we dat er nog geen onderzoek is gepland naar (internationale)«voedselzekerheid». Dit is een beleidsprioriteit van het kabinet, die determ heeft toegevoegd aan de titel van de Minister en de Staatssecretarisen aan de naam van het Ministerie. Het laatste evaluatieonderzoek naarvoedselzekerheid stamt uit 2019.5. Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AR De Algemene Rekenkamer publiceerde op 27 juni 2024 het rapport Focusop subsidies melkveehouders. Gelet op beleidsartikel 21 Land- entuinbouw brengen wij dit onderzoek nogmaals onder uw aandacht. Uit debegroting blijkt het voornemen om in het kader van doelsturing debijdrage van de boer aan de natuur in beeld te brengen via kritischeprestatie-indicatoren (KPI’s). Voor de eco-regeling wordt het gebruik vanKPI’s al verkend door het ministerie. In ons onderzoek hebben weonderzocht hoe de Europese en nationale subsidies voor de melkveehou-derij zijn verdeeld en hoe deze zich richten op natuur, milieu en klimaat.We stellen vast dat er vanaf 2023 minder subsidie naar inkomenssteungaat en meer naar verduurzaming. Ook blijkt uit ons onderzoek dat deze«verduurzaming van subsidies», zoals de eco-regeling, merendeelsterecht komt bij melkveehouders die daadwerkelijk beter scoren opindicatoren voor duurzaamheid. Maar we zien ook dat 42% van demelkveehouders met een gouden medaille bij de eco-regeling – en dusmet het hoogste subsidiebedrag per hectare bij deze regeling – relatieflaag scoorden op de duurzaamheidsindicatoren.Daarnaast brengt de Algemene Rekenkamer onder uw aandacht datmomenteel in het kader van ons Verantwoordingsonderzoek 2024beleidsonderzoek wordt uitgevoerd naar de Lbv en Lbv-plus. De verwach-te publicatiedatum is 21 mei 2025. De reden dat we hier op wijzen is datdit de nationale subsidieregelingen zijn in dit begrotingshoofdstuk met degrootste financiële omvang. Daarnaast leveren beide regelingen een be-langrijke bijdrage aan het realiseren van de bl(vende reductie van stikstof-depositie op stikstofgevoelige en overbelaste Natura 2000-gebieden.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XIV, nr. 85