Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202436 541Wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet inverband met de invoering van eenregistratieplicht voor verkooppunten vantabaksproducten en aanverwante productenNr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 31 januari 2024 en het nader rapport d.d. 12 april2024, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Volksge-zondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State is cursief afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van14 november 2023, no. 2023002629, machtigde Uwe Majesteit de Afdelingadvisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermeldevoorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,gedateerd 31 januari 2024, no. W13.23.00335/III, bied ik U hierbij aan. Detekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijnreactie.Bij Kabinetsmissive van 14 november 2023, no. 2023002629, heeft UweMajesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid,Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State teroverweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van deTabaks- en rookwarenwet in verband met de invoering van een registratie-plicht voor verkooppunten van tabaksproducten en aanverwanteproducten, met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel introduceert een registratieplicht voor verkooppuntenvan tabaksproducten en aanverwante producten. Deze verkooppuntendienen zich bij de Minister te registreren, op straffe van een bestuurlijkeboete als dit niet gebeurt. Het wetsvoorstel hangt samen met hetontwerpbesluit dat verkoop van tabaksproducten en aanverwanteproducten verbiedt in supermarkten en horeca.De Afdeling adviseert om nader te overwegen of het verkoopverbod en deregistratieplicht voldoende effectief zullen zijn, of dat extra maatregelen1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoalsvoorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij hetCentraal Informatiepunt Tweede Kamer kst-36541-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 541, nr. 41 nodig zijn om het aantal verkooppunten te beheersen, en in de toelichtinghierop in te gaan. Verder maakt de Afdeling opmerkingen over dehandhaving van de registratieplicht.In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van detoelichting.1. Achtergrond, inhoud en samenhang In het Nationaal Preventieakkoord (NPA) is afgesproken dat in 2040 eenrookvrije generatie wordt gerealiseerd. Dit houdt in dat geen jongere meerrookt en nog maximaal 5% van de volwassenen. Om deze doelstelling tebehalen is een samenhangend pakket van maatregelen afgesproken datonder andere bestaat uit een accijnsverhoging, een uitstalverbod, neutraleverpakkingen, uitbreiding van het reclameverbod, uitbreiding van hetrookverbod en het verminderen van het aantal verkooppunten.2 Om hetaantal verkooppunten van tabak de komende jaren te verminderen zijn per1 januari 2022 de tabaksautomaten in de horeca verboden3 en in 2023 deonline verkoop van tabak en aanverwante producten.4 Voorts is de ambitieom vanaf 2030 de verkoop van rookwaren te beperken tot gemakszakenen speciaalzaken. Met ingang van 2032 mogen alleen nog tabaksspeciaal-zaken rookwaren verkopen.5Het ontwerpbesluit beoogt de verkoop van tabaksproducten en aanver-wante producten bij verkooppunten die in overwegende mate zijn gerichtop de verkoop van eet- en drinkwaren (supermarkten) en horeca-inrichtingen te verbieden.6 De verwachting is dat na de inwerkingtredingvan het ontwerpbesluit nieuwe verkooppunten zullen ontstaan om devrijgevallen vraag op te vangen. Het wetsvoorstel introduceert daaromeen registratieplicht om beter inzicht te hebben in het aantal en soortverkooppunten en tevens om de handhaving te faciliteren.7 Dezeregistratieplicht zal gaan gelden voor detaillisten die tabaksproducten enaanverwante producten verkopen.Gelet op de inhoudelijke samenhang van het wetsvoorstel en hetontwerpbesluit heeft de Afdeling beide voorstellen in onderlingesamenhang bezien en zijn dezelfde opmerkingen gemaakt bij de onder-werpen die zien op zowel het wetsvoorstel als het ontwerpbesluit.8 In hetadvies bij dit wetsvoorstel zijn de opmerkingen die alleen betrekkinghebben op het ontwerpbesluit niet opgenomen.2. Effectiviteit Momenteel zijn er circa 6.400 supermarkten die tabaksproducten enaanverwante producten verkopen. Het ontwerpbesluit verbiedt dezeverkoop. SEO schat in dat circa 800 supermarkten (met een ruimebandbreedte van tussen de 0 en 1.500 supermarkten) een nieuw tabaks-2Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32 793, nr. 339.3Artikel 5.3 van het Tabaks- en rookwarenbesluit. Zie Stb. 2019, 308.4Stb. 2023, 141.5Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2, «Aanleiding»; Kamerstukken II 2022/23,32 011, nr. 97.6Voorgesteld artikel 5.2, tweede lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit jo. artikel 7, derde lid,van de Tabaks- en rookwarenwet. Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2(«Aanleiding»).7Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.2 («Invoering registratieplicht»).8Zie zaaknummer W13.23.00296/III van de Afdeling advisering van de Raad van State voor hetadvies bij het ontwerpbesluit.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 541, nr. 42 verkooppunt beginnen in de vorm van een tabaksspeciaalzaak.9 Dit kanertoe leiden dat het ontwerpbesluit minder effectief is.Sommige supermarkten sorteren al voor op deze mogelijkheid. Hoeweleen dergelijke verschuiving onwenselijk is, weegt het niet op tegen deafname van het totale aantal verkooppunten in supermarkten, aldus detoelichting bij het ontwerpbesluit.10 De toelichting bij het wetsvoorstelonderkent dat daarnaast andere winkeliers, die momenteel geen (of eenbeperkt assortiment) tabaksproducten en aanverwante productenverkopen, mogelijk zullen inspelen op de vraag naar deze producten.11Doordat na inwerkingtreding van het verkoopverbod een verschuiving vanaanbod te verwachten valt, is de afbouw van het aantal tabaksverkoop-punten in de periode tot 2032 met onzekerheid omgeven. Bovendien is erook na 2032 geen instrument waarmee het aantal tabaksspeciaalzaken kanworden beheerst. Uit recente doorrekeningen van het RIVM blijkt dat de inhet NPA voor 2040 gestelde doelen voor roken met de huidige afsprakenniet worden gehaald. Extra en stevigere maatregelen zijn volgens hetRIVM nodig om deze doelen te bereiken.12De in het wetsvoorstel geïntroduceerde registratieplicht beoogt bij wijzevan flankerende maatregel verschuiving van aanbod naar andere winkelsin beeld te krijgen. De vraag rijst of met het oog op het tijdig behalen vande doelstelling uit het NPA, andere, alternatieve maatregelen nodig zijn.Indien op effectievere manier het ontstaan van nieuwe verkooppunten kanworden voorkomen, en een vermindering van het aantal verkooppuntenkan worden bereikt, is een registratieplicht waarschijnlijk ook niet nodig.Met een in de toelichting genoemd vergunningstelsel zouden bijvoorbeeldzowel kwantitatieve, als kwalitatieve beperkingen aan de verkoop vantabaksproducten en aanverwante producten kunnen worden gesteld.13 Ditgeldt niet alleen voor de overgangsfase tot 2032, maar tevens daarna.De toelichting bij het wetsvoorstel stelt dat een dergelijk systeem geziende ingrijpende aard niet gereed is vóór 1 juli 2024 en dat uit het onderzoekvan SEO uit 2021 blijkt dat de voorgestelde beperkingen (waaronder hetverkoopverbod voor supermarkten en horeca) en het voorgesteldetijdspad voldoende lijken te zijn om de doelstellingen uit het NPA terealiseren.14 Die in de toelichting uitgesproken verwachting houdtbegrijpelijkerwijs geen rekening met de nadien gepubliceerde, recentedoorrekeningen van het RIVM en gaat niet in op de vraag in hoeverre zij inhet gedrang komt door de gesignaleerde risico’s van verschuiving van hetaanbod.De Afdeling adviseert om nader in te gaan op de vraag of het verkoop-verbod en de registratieplicht voldoende effectief zullen zijn, of dat extramaatregelen (zoals een vergunningstelsel) nodig zijn om het aantalverkooppunten te beheersen, en in de toelichting hierop in te gaan.9Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 32 011, nr. 92, p. ii.10Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 5.1, «Effecten voor ondernemers en deomgeving».11Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.2, «Invoering registratieplicht» enparagraaf 3.3.2,«Monitoring van tabaksverkooppunten», en Nota van toelichting, algemeendeel, paragraaf 3.2, «Verbod verkoop in supermarkten».12Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu «Doorrekening impact Nationaal Preventieak-koord: deelakkoord roken Worden de ambities voor 2040 bereikt?» RIVM-rapport 2023-0413,p. 3.13Zie tevens de twee moties in Kamerstukken 2022/23, 32 793, nrs. 658 en 667.14Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.6, «Vergunningstelsel versus registratie-systeem» en paragraaf 9, «Internetconsultatie», met verwijzing naar Bijlage bij Kamer-stukken II 2020/21, 32 011 en 32 793, nr. 92. Ook de nota van toelichting, algemeen deel,paragraaf 7, «Internetconsultatie», bespreekt enkele overige en/of aanvullende maatregelen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 541, nr. 43 De Afdeling wijst in het advies op de inhoudelijke samenhang tussen hetontwerpbesluit dat beoogt de verkoop van tabaksproducten en aanver-wante producten bij verkooppunten die in overwegende mate zijn gerichtop de verkoop van eet- en drinkwaren aan particulieren (supermarkten) enhoreca-inrichtingen te verbieden15 en het wetsvoorstel dat een registratie-plicht introduceert om beter inzicht te hebben in het aantal en soortverkooppunten en tevens om de handhaving te faciliteren16, omdat dezeregistratieplicht inspeelt op de verwachting dat na de inwerkingtredingvan het ontwerpbesluit nieuwe verkooppunten zullen ontstaan om devrijgevallen vraag op te vangen. Het is van belang op te merken dat,ondanks de samenhang, het ontwerpbesluit en het wetsvoorstel eenverschillend doel hebben. Het ontwerpbesluit heeft tot doel het aantalverkooppunten te verminderen, terwijl het wetsvoorstel tot doel heeft hettoezicht op de naleving van de geldende regelgeving voor tabakspro-ducten en aanverwante producten te faciliteren en het aantal en soorttabaksverkooppunten na inwerkingtreding van het ontwerpbesluitnauwkeurig te kunnen monitoren.De Afdeling adviseert nader in te gaan op de vraag of het verkoopverboden de registratieplicht voldoende effectief zullen zijn in het verminderenvan de verkooppunten. Het verminderen van het aantal verkooppunten ishet doel van het verkoopverbod voor supermarkten en horeca-inrichtingen, maar niet van de registratieplicht. Doel van de registratie-plicht is het ondervangen van de mogelijke negatieve gevolgen van hetverkoopverbod voor supermarkten en horeca-inrichtingen. In het naderrapport bij het ontwerpbesluit betreffende het verkoopverbod voorsupermarkten en horeca-inrichtingen zal ingegaan worden op de vraag ofdie maatregel voldoende effectief is in het verminderen van het aantalverkooppunten. Ter verduidelijking is in de memorie van toelichtingexpliciet opgenomen dat het wetsvoorstel niet gericht is op het vermin-deren van verkooppunten, maar op zichzelf staande doelstellingenbeoogt.Aangezien een vergunningsstelsel gezien kan worden als een alternatievemaatregel die tot doel heeft het aantal verkooppunten terug te dringen, isde paragraaf uit de memorie van toelichting waarin nader wordt ingegaanop de vraag waarom niet is overgegaan tot een vergunningstelselverplaatst naar de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit.3. Handhaving registratieplicht De toelichting bij het wetsvoorstel stelt dat een registratieplicht nodig isom de handhaving te faciliteren, omdat er anders kans is dat verkoop-punten niet in beeld zijn bij de toezichthouder en zodoende niet opnaleving van de wet gecontroleerd zullen worden. Dit roept vragen opover de naleving van de registratieplicht en de capaciteit bij de toezicht-houder.Volgens de toezichthouder blijkt uit de uitgevoerde handhavings-,uitvoerings- en fraudebestendigheidstoets dat de volledigheid enactualiteit van het register zeer afhankelijk zijn van de mate van nalevingvan de registratieplicht. De inschatting is dat verkooppunten die nu albuiten het beeld zijn, waarschijnlijk ook bij een registratieplicht buitenbeeld zullen blijven.15Voorgesteld artikel 5.2, tweede lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit,. Nota van toelichting,paragraaf 2 («Aanleiding»).16Memorie van toelichting, paragraaf 3.2 («Invoering registratieplicht»).Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 541, nr. 44 Ook verwacht de toezichthouder dat nieuwe verkooppunten, die mogelijkontstaan na verschuiving van het aanbod door het voorgenomenverkoopverbod, voor een deel buiten de registratie blijven. Tevens stelt detoezichthouder dat er maar beperkte capaciteit beschikbaar is en hettoezicht daardoor alleen «light» zal worden meegenomen in hetbestaande toezicht bij verkooppunten in het kader van de Tabaks- enrookwarenwet in de vorm van een additionele inspectie.Maar zelfs als alle verkooppunten zich daadwerkelijk zouden registreren,kan de capaciteit van de toezichthouder een risico vormen voor deuitvoerbaarheid van de registratieplicht. Dit geldt temeer als inderdaadnieuwe verkooppunten ontstaan. De toelichting gaat hier niet op in.De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in tegaan.De Afdeling merkt op dat de inschatting van de toezichthouder is datverkooppunten die nu al buiten beeld zijn, waarschijnlijk ook bij eenregistratieplicht buiten beeld zullen blijven. Deze observatie wordtgedeeld, maar dit doet niets af aan de verwachting dat een groot deel vande nieuw te openen verkooppunten ten gevolge van het verkoopverbodvoor tabaksproducten en aanverwante producten in supermarkten enhoreca-inrichtingen zich correct zal registreren. Dit kunnen verkooppuntenzijn die, vanwege de nieuwe aard daarvan, niet altijd goed in beeld zullenzijn bij de toezichthouder. De verwachting is dat de registratieplicht zoalsnog in een zo accuraat mogelijk overzicht van verkooppunten zalvoorzien, hetgeen bijdraagt aan een efficiëntere handhaving. Dit is in detoelichting geëxpliceerd.Voorts stelt de Afdeling dat de beperkt beschikbare capaciteit voortoezicht bij de toezichthouder een risico vormt voor de uitvoerbaarheidvan de registratieplicht. Dit veronderstelt dat naleving van de registratie-plicht een doel op zich is, terwijl de registratieplicht juist tot doel heeft hettoezicht op de naleving van de Tabaks- en rookwarenwet effectiever enefficiënter te maken. Met de informatie die op grond van de registratie-plicht aangeleverd dient te worden, kan de capaciteit van de toezicht-houder zo doelmatig mogelijk worden ingezet. In de toelichting is ditverduidelijkt.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De vice-president van de Raad van State,Th.C. de GraafVan de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzi-gingen in de memorie van toelichting aan te brengen.Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigdememorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal tezenden.De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,M. van OoijenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 541, nr. 45