Update onderhoud cao-stelsel

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202629 544ArbeidsmarktbeleidNr. 1304 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 oktober 2025Met deze Kamerbrief wordt u geïnformeerd over de stand van zaken metbetrekking tot de verkenning naar onderhoud van het cao en avv-stelsel.Uw Kamer is hier eind vorig jaar ook over geïnformeerd.1Deze verkenning is gestart vanuit SZW, als verantwoordelijk departementvoor de wettelijke kaders van het cao en avv-stelsel, waarbinnenwerkgevers en werknemers verantwoordelijk zijn voor de inhoud van dearbeidsvoorwaarden. Het Nederlandse cao en avv-stelsel levert een grotebijdrage aan evenwichtige arbeidsverhoudingen en creëert arbeidsrust.Onze overlegeconomie maakt zelfregulering door sociale partnersmogelijk en stelt hen in staat decentrale afspraken te maken die passen bijde betreffende sector of onderneming. Collectieve afspraken biedenwerknemers bescherming, voorkomen concurrentie op arbeidsvoor-waarden, het scheelt werkgevers transactiekosten en geeft alle betrok-kenen zekerheid over de geldende arbeidsvoorwaarden. Daarom is hetvan belang dat het cao-stelsel sterk en solide blijft.Zoals in de vorige brief reeds aangegeven zijn -mede na een bredeconsultatie- vier aandachtspunten geformuleerd die via aparte beleidstra-jecten verder worden uitgewerkt. Het gaat om de volgende punten:1.Organisatiegraad van werknemers- en werkgeversorganisaties;2.Onafhankelijkheid van vakbonden;3.Avv- en dispensatiebeleid;4.Cao-dekkingsgraad.In het kader van de verkenning is de Stichting van de Arbeid schriftelijkverzocht om advies en gevraagd met concrete maatregelen te komen omcollectieve onderhandelingen te bevorderen.1Kamerstuk 29 544, nr. 1255. kst-29544-1304ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13041 Deze maatregelen zijn niet alleen relevant voor de verkenning, maar ookvoor het in samenspraak met sociale partners op te stellen actieplan datdit jaar naar verwachting wordt aangeleverd bij de Europese Commissie.2Dit kunnen zowel maatregelen zijn die de sociale partners zelf kunnennemen, als suggesties voor maatregelen aan het ministerie. De betrok-kenheid van sociale partners is van belang, aangezien zij het collectiefoverleg voeren en binnen het wettelijk kader gaan over de arbeids-voorwaardenvorming. Het advies is daarom een belangrijk onderdeel vande uitwerking van de verkenning. In deze brief wordt ingegaan op hetuitgebrachte advies van de sociale partners en op welke wijze daaropvolging aan zal worden gegeven.3Tot slot zullen de maatregelen worden opgenomen in de lijst die eind ditjaar verstuurd wordt naar de Europese Commissie in navolging van deRaadsaanbeveling sociale dialoog.4Beleidstrajecten1. Organisatiegraad werkgevers- en werknemersorganisaties Voor een sterke sociale dialoog zijn sterke sociale partners nodig. Deorganisatiegraad van werkgevers en werknemers is daarom eenbelangrijk fundament van ons stelsel. Daarbij is niet alleen het aantalleden van belang, maar ook het draagvlak dat de organisaties hebben. UitNEA-onderzoek blijkt dat het draagvlak voor de cao onder werknemersnog groot is.5 Toch kan een aanhoudende daling van de organisatiegraadtot gevolg hebben dat de representativiteit en legitimiteit van vakbondenen werkgeversorganisaties ter discussie komt te staan. Dit kan op termijnook het draagvlak voor het stelsel ondermijnen.Vakbonden en werkgeversorganisaties zijn zelf verantwoordelijk voor dewijze waarop zij nieuwe leden werven en bestaande leden behouden; daargaat het ministerie niet over. Maar vanuit onze verantwoordelijkheidhechten wij er belang aan dat partijen breed draagvlak blijven creërenvoor de gemaakte cao-afspraken. Bijvoorbeeld door een zo grootmogelijke groep werknemers te raadplegen bij de totstandkoming van eencao of mogelijkheden tot maatwerk ten volle te benutten, zodat zoveelmogelijk werknemers en werkgevers zich herkennen in de gemaakteafspraken.Het is van belang dat de legitimiteit en representativiteit van cao-partijenniet in twijfel kan worden getrokken. Daarom bekijken we breder ofaanvullende maatregelen nodig zijn of kunnen helpen om de positie vanwerkgevers- en werknemersorganisaties te versterken en hun legitimiteitte vergroten. Daarnaast zullen we ter inspiratie ook kijken naar de manierwaarop de sociale dialoog in andere landen georganiseerd is. Zowel inlanden die met dezelfde dynamieken te maken hebben (bijvoorbeeldDuitsland en België) als landen die daarin anders zijn dan wij (bijvoor-beeld de Scandinavische landen). Daarbij kijken we met belangstelling uitnaar de ideeën van de Stichting hierover en gaan we daarover graag methen in gesprek.2Vanuit de Richtlijn inzake toereikende minimumlonen volgt dat lidstaten bij eencao-dekkingsgraad onder de 80% een actieplan opstellen met maatregelen om collectieveonderhandelingen te bevorderen. Op dit moment loopt er een zaak bij het Europees Hof vanJustitie om de Richtlijn nietig te verklaren. Zolang het Hof de Richtlijn niet nietig heeft verklaardis het kabinet gehouden de verplichtingen uit de Richtlijn na te leven.3https://www.stvda.nl/nl/publicaties/bevorderen-collectieve-onderhandelingen4https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=OJ:C_2023013895Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden 2024 (TNO).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13042 Onderzoek organisatiegraad werkgeversHet behouden van voldoende representativiteit aan werkgeverszijdespeelt een rol bij de cao-dekkingsgraad en het algemeen verbindendverklaren (avv) van cao’s. De cao-dekkingsgraad zal dalen en hetavv-instrument kan in gevaar komen wanneer (nieuwe) werkgevers zichniet (meer) aansluiten bij de werkgeversorganisatie. Het ministerie laatdoor het CBS iedere twee jaar onderzoek uitvoeren naar de organisatie-graad van werknemers.6 Over de organisatiegraad van werkgevers isminder bekend.De Werkgevers Enquête Arbeid (WEA) uitgevoerd door TNO biedt hetministerie cijfers inzake het aantal ondernemingen dat lid is van eenwerkgeversvereniging.7 Om gerichte acties en maatregelen op te zetten ishet nodig om een verdiepingsslag te maken en meer inzicht te krijgen inde organisatiegraad van subsectoren, de ontwikkeling van het ledenaantalin de afgelopen jaren en mogelijk verklarende factoren daarvoor. Op ditmoment worden gesprekken gevoerd met TNO om de mogelijkhedenvoor nader onderzoek te inventariseren.Belang uitdragen en kennis vergrotenUit de verkenning is naar voren gekomen dat kennis over vakbonden,cao’s en het stelsel vaak ontbreekt bij individuele werknemers enwerkgevers. Meer dan de helft van de werknemers (55,2%) geeft aan nooitserieus te hebben nagedacht over lidmaatschap van een vakbond.8 Ookvoor (nieuwe) werkgevers is het niet altijd vanzelfsprekend om aansluitingte zoeken bij een werkgeversorganisatie. En het feit dat er een cao is,wordt vaak als een gegeven beschouwd.Als verantwoordelijke voor de wettelijke kaders van het stelsel kan SZWeen rol spelen bij het vergroten van de bekendheid van cao’s en het actiefuitdragen van het belang van het stelsel. Daarom informeert het minis-terie mensen de komende tijd over het cao-stelsel via verschillendesociale media kanalen.De sociale partners spelen zelf uiteraard ook een grote rol bij het gevenvan voorlichting en het vergroten van de kennis over het cao-stelsel. DeStichting van de Arbeid doet in haar advies diverse voorstellen om demeerwaarde van lidmaatschap uit te dragen en het draagvlak voor de caote vergroten. Wij onderschrijven het belang hiervan.Zo zal de Stichting van de Arbeid het cao en avv-stelsel onder meerderedoelgroepen actief onder de aandacht brengen, cao-partijen oproepen omcao-afspraken in begrijpelijke taal op te schrijven, meer ruimte te biedenvoor maatwerk en te blijven inzetten op het breed betrekken vanwerknemers.De Stichting vraagt verder om de mogelijkheden te onderzoeken om viahet onderwijs, het SER-jongerenplatform, de Kamer van Koophandel endiverse overheidskanalen voorlichting te geven. We gaan hierover metsociale partners en de andere relevante stakeholders in gesprek om tebekijken welke bijdrage het ministerie kan leveren.6https://www.cbs.nl/nl-nl/deelnemers-enquetes/bedrijven/overzicht-bedrijven/vakbondsleden7Werkgevers Enquête Arbeid 2024 (TNO).8Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden 2024 (TNO).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13043 Toegang tot de werkvloerHet is van belang dat vakbonden hun taak goed en efficiënt kunnenuitvoeren. Daarvoor moeten zij onder meer in gesprek kunnen gaan methun (potentiële) achterban. De werkgever kan hieraan bijdragen doortoegang tot de werkvloer voor vakbonden te faciliteren.Uw Kamer is voor de zomer geïnformeerd over de uitkomst van deverkenning naar faciliteiten voor vakbondswerk, waaronder toegang totde werkvloer.9 Zoals in de brief gemeld is er ruimte voor verbetering enverbreding van cao-afspraken over het faciliteren van vakbondswerk enkan daarop worden ingezet. Op dit moment zien wij geen noodzaak overte gaan tot een wettelijke maatregel. De volledige conclusies van deverkenning staan in de brief van 3 juli jl.De oproep van de Stichting van de Arbeid aan cao-partijen om afsprakente maken om vakbonden toegang te verlenen tot de werkvloer wordt doorhet ministerie ondersteund.10 Gezien het belang dat alle betrokkenenhechten aan verbetering en verbreding van deze afspraken worden dekomende tijd de ontwikkelingen hierin gemonitord en blijft het ministeriegraag met de Stichting in gesprek.2. Onafhankelijkheid van vakbonden De onafhankelijkheid van een vakbond ten opzichte van een werkgever(s-organisatie) is van belang vanuit het oogpunt van evenwichtige arbeids-verhoudingen en geldt als uitgangspunt in ons cao en avv-stelsel. Ditvereiste vloeit ook voort uit artikel 2 van ILO-verdrag nr. 98, waarin staatdat verenigingen van werkgevers en werknemers vrij moeten zijn vaninmenging van de één in de zaken van de ander bij de oprichting, deuitoefening van hun werkzaamheden en bij het beheer van hun organi-saties.In de wet op de Cao is opgenomen dat alleen één of meer werkgevers(ver-enigingen) samen met één of meer werknemersverenigingen een caokunnen afsluiten. Deze verenigingen dienen een statutaire bevoegdheid tehebben tot het afsluiten van een cao en volledige rechtsbevoegdheid. Hetonafhankelijkheidsvereiste van cao-partijen ten opzichte van elkaar is nietin Nederlandse wetgeving geregeld. Bij het ratificeren van ILO-verdragnr. 98 is vastgesteld dat het niet nodig was om deze eis op te nemen in dewet, omdat er in de praktijk geen problemen bestonden. Wel werdbenadrukt dat vanuit het oogpunt van evenwichtige arbeidsverhoudingenernstige bezwaren zijn verbonden aan het optreden doorniet-onafhankelijke werknemersorganisaties.11Wettelijke regelingDoor verschillende ontwikkelingen komt de vraag op of dit uitgangspuntnog voldoende is om de onafhankelijkheid van cao-partijen te kunnenwaarborgen. Dat de eis van onafhankelijkheid niet in nationale wetgevingis vastgelegd, kan kwetsbaar zijn.9Kamerstuk 29 544, nr. 1285.10Zie het advies van de Stichting van de Arbeid: https://www.stvda.nl/nl/publicaties/bevorderen-collectieve-onderhandelingen11Kamerstuk 23 473, nr. 94 en 1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13044 Verder vormen recente jurisprudentie en een verzoek vanuit het Comitévan Experts, dat toeziet op de naleving van ILO-verdragen, aanleiding omte onderzoeken of een nationaal wettelijk toetsingskader om de onafhan-kelijkheid van cao-partijen te beoordelen wenselijk is.Daarom is het voornemen het onafhankelijkheidsvereiste op te nemen inde wet op de Cao en zo de onafhankelijkheid van cao-partijen ten opzichtevan elkaar bij het sluiten van cao’s wettelijk te regelen. Daarbij dient hetadvies van de Stichting van de Arbeid om de betreffende passage uit hetILO-verdrag op te nemen in de wet op de Cao als uitgangspunt.12 Het doelis om de onafhankelijkheid van cao-partijen verder te waarborgen en tezorgen voor een kader op grond waarvan de rechter de onafhankelijkheidkan beoordelen. Vanuit de Stichting van de Arbeid wordt gewerkt aan eenaanbeveling, die zal worden betrokken bij het vervolg. Bij de verdereuitwerking wordt ook naar buitenlandse systemen gekeken, zoals inBelgië, Frankrijk en Duitsland. Het is interessant om te bekijken hoe dit inhun wetgeving is verankerd. De sociale partners en overige relevantestakeholders worden geraadpleegd bij het vervolg.3. Avv- en dispensatiebeleid Het cao-stelsel dient ertoe om evenwichtige arbeidsverhoudingen tebevorderen en om arbeidsrust te creëren. Het avv-instrument levert hiereen cruciale bijdrage aan. Avv draagt namelijk bij aan een gelijk speelveld,voorkomt concurrentie op arbeidsvoorwaarden en is van invloed op decao-dekkingsgraad. De primaire verantwoordelijkheid voor de inhoud enreikwijdte (werkingssfeer) van cao’s ligt bij sociale partners. Over hetalgemeen lopen de procedures vlot en probleemloos.Tegelijkertijd zien we dat in sommige sectoren discussies over dewerkingssfeer en het al dan niet verlenen van dispensatie leiden totopschorting van een avv-procedure vanwege de complexe bedenkingenen dispensatieverzoeken, die zich vaak bij ieder avv-verzoek herhalen.Hierdoor ontstaan avv-loze periodes en onduidelijkheid over de toepasse-lijke arbeidsvoorwaarden.Uitgangspunt van de huidige beleidsregels is dat sociale partners samentot een oplossing komen bij een eventueel geschil. Dit is echter niet altijdgemakkelijk, omdat sociale partners verschillend denken over passendearbeidsvoorwaarden in de sector en afbakening van sectoren niet altijdeenvoudig is. De nu gebruikte open normen in het dispensatieprocesgeven mogelijkheid tot (langdurige) discussie.Het is belangrijk dat bestaande partijen en afspraken beschermd worden,maar ook dat er oog is voor maatwerk en ruimte voor nieuwe partijenbinnen het speelveld van werkgevers en werknemers. Het ministerie hechtgroot belang aan een goed werkend avv-instrument met vlot lopendeprocedures en een uitvoerbaar dispensatiekader met heldere criteria. Deontvangen signalen hierover zijn meegenomen bij de uitwerking van ditaandachtspunt en komen tot uiting in de volgende maatregelen.12De Stichting van de Arbeid pleit ervoor om de volgende tekst in de Wet op de collectievearbeidsovereenkomst ter vervanging van artikel 2 op te nemen: «Verenigingen van werkgeversof van werknemers zijn slechts bevoegd tot het aangaan van een collectieve arbeidsovereen-komst indien hun statuten deze bevoegdheid met name noemen, zij één of meer leden hebbenin de werkingssfeer van de overeenkomst en zij onafhankelijk van elkaar zijn, dat wil zeggenvrij van inmenging van de één in de zaken van de ander bij de oprichting, de uitoefening vanwerkzaamheden en het beheer van hun organisaties.»Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13045 Verbetering proceduresAllereerst zijn er een aantal zaken waar het ministerie doorlopend meebezig is. Zo is het een continu aandachtspunt om avv-procedures waarmogelijk te versnellen, zonder afbreuk te doen aan de zorgvuldigheid enbelangen van derden. Dit geldt ook voor het verbeteren en actueel houdenvan de praktische handreikingen. Tot slot voeren mijn ambtenarenevaluatiegesprekken met cao-partijen als de procedure veel oponthoudheeft gekend.De Stichting van de Arbeid verzoekt in haar advies om in samenspraakmet het ministerie administratieve processen rond verzoeken tot avv endispensatie te vereenvoudigen en te verduidelijken. In dat kader isonderzoek gedaan naar de oorzaken voor het mogelijk oplopen van deduur van avv-procedures. Uit de analyse is gebleken dat de gemiddeldeduur van avv-procedures de afgelopen vijf jaar niet direct is gestegen.Daarbij is onderzoek gedaan naar de avv-procedures die het langsthebben stilgelegen. De meest voorkomende oorzaak hiervan was eenlangdurige procedurele onderbreking bij cao-partijen. Een andere veelvoorkomende oorzaak van een langere doorlooptijd was vanwegebedenkingen en dispensatieverzoeken.We bekijken de mogelijkheden om de huidige criteria voor dispensatie teverduidelijken. Daarnaast wordt verkend hoe de dispensatieroutevereenvoudigd kan worden, zonder dat dit afbreuk doet aan het doel vanavv, namelijk concurrentie op arbeidsvoorwaarden voorkomen. Deuitwerking van beide maatregelen worden besproken met sociale partnersen andere stakeholders.Commissies werkingssfeerEen aantal sectoren hebben afspraken gemaakt in de cao overzogenaamde werkingssfeercommissies. Deze commissies bestaan veelaluit afgevaardigden van aanpalende sectoren. Werkgevers en werknemerskunnen hier terecht indien er onduidelijkheid bestaat over de werkings-sfeer en het toepassingsbereik van de cao waar zij onder vallen. Weinventariseren welke commissies er zijn en onderzoeken het idee van eennationale commissie.Maatwerk in cao’sCao-partijen hebben naast het verlenen van dispensatie ook demogelijkheid ruimte te creëren in de cao voor afwijkende afspraken,bijvoorbeeld door te kiezen voor een minimum-cao waarbij voor sommigebepalingen (positief) kan worden afgeweken van de cao. Ook kunnenpartijen een hardheidsclausule of dispensatiebepaling opnemen.Daarnaast zijn er cao’s met bijzondere bepalingen voor sub-sectoren ofcategorieën werknemers of een aangepaste werkingssfeer. Verder is hetmogelijk een decentralisatiebepaling op te nemen waarbij op onderne-mingsniveau afspraken gemaakt kunnen worden met de onderne-mingsraad of personeelsvertegenwoordiging. Tot slot kan in de caoworden afgeweken van de wet door gebruik te maken van driekwartdwingend recht. Uw Kamer is per brief d.d. 17 juli 2023 uitgebreidergeïnformeerd over de verschillende mogelijkheden om maatwerkaf-spraken te maken in cao’s.1313Kamerstuk 29 544, nr. 1214.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13046 Het belang van de mogelijkheid tot maatwerk wordt onderschreven en deoproep van de Stichting aan cao-partijen om hier in cao’s meer ruimtevoor te bieden wordt ondersteund.Dit draagt eraan bij dat zoveel mogelijk individuele werkgevers enwerknemers zich herkennen in de afspraken en er breed draagvlak voor decao is en blijft. Verder geeft de Stichting in haar advies aan dat zijcao-partijen zal oproepen om minimaal een dispensatiemogelijkheid in decao op te nemen en de reikwijdte van de cao duidelijk af te bakenen enregelmatig te actualiseren.4. Cao-dekkingsgraad De cao-dekkingsgraad is een belangrijke pijler onder het cao enavv-stelsel. De cao biedt werknemers bescherming, gaat concurrentie oparbeidsvoorwaarden tegen, creëert een gelijk speelveld en verlaagttransactiekosten voor werkgevers. Uit de meest recente cijfers van hetCBS blijkt dat in Nederland de cao-dekkingsgraad op 72,5% (2024) ligt.14Dit percentage daalt al geruime tijd. Tegelijkertijd neemt het absoluteaantal werknemers onder een cao niet af. Het lijkt er dus op dat het aantalwerknemers dat werkzaam is in sectoren zonder cao toeneemt. Het isbelangrijk hier aandacht aan te besteden en erop in te zetten deze trend tekeren.Onderzoek CBSOm goed inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de cao-dekkingsgraad inNederland is het CBS gevraagd haar eerdere onderzoek te herhalen. Ditinzicht is nodig voor de rapportageverplichtingen aan de EuropeseCommissie vanuit de Richtlijn toereikende minimumlonen. Maar ook omde cijfers goed te kunnen monitoren en vergelijken. En, belangrijker nog,om uiteindelijk gerichte acties te kunnen ondernemen.De Stichting van de Arbeid uit in haar advies de wens om verdiependonderzoek te laten doen naar de omvang en de oorzaken van de «wittecao-vlek». Dus in welke sectoren daalt de cao-dekkingsgraad het hardst ofis helemaal geen cao aanwezig.Uit een eerste inventariserend gesprek met het CBS blijkt dat op basis vande huidige cijfers al een verdieping naar de omvang en ontwikkeling vande cao-dekkingsgraad mogelijk is. Een meer kwalitatief onderzoek naar deachterliggende oorzaken van de daling kan het CBS niet uitvoeren. Hetverzoek om meer inzicht in de oorzaken wordt meegenomen bij hetvervolgproces.AanbestedingsregelsOp dit moment loopt op EU-niveau het traject om Europese aanbeste-dingsregels te herzien. EZ en SZW voeren op ambtelijk niveau het gesprekover het kunnen inbedden van (meer) sociale voorwaarden in hetaanbestedingsrecht. Dit is echter een traject van de langere termijn. Erbestaat evenwel een breed gedeelde wens de aanbestedingsregels teversimpelen. Hierbij is het streven om ook de (on)mogelijkheden omtrenthet opnemen van sociale criteria, zoals arbeidsvoorwaarden uit een(avv’de) cao, bij aanbestedingen te verduidelijken.14https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2025/41/werknemers-naar-soort-cao-en-sbi-naar-achtergrondkenmerken-2010-2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13047 De oproep van de Stichting van de Arbeid om bij (publieke) aanbeste-dingen ook sociale criteria, zoals arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstan-digheden op te kunnen nemen als gunningscriteria sluit hier op aan.Conclusie en vervolgDe komende tijd worden in nauw overleg met sociale partners en metraadpleging van andere stakeholders de aangekondigde maatregelenverder uitgewerkt.Deze zijn hieronder per traject kort samengevat:1.Organisatiegraad van werknemers- en werkgeversorganisaties:•Internationale vergelijking van systemen en maatregelen;•Onderzoek organisatiegraad werkgevers;•Belang cao-stelsel uitdragen en vergroten draagvlak;•Toegang tot de werkvloer monitoren.2.Onafhankelijkheid vakbonden:•Wettelijke maatregel om onafhankelijkheid te waarborgen.3.Avv- en dispensatiebeleid:•Verbetering procedures;•Commissie werkingssfeer onderzoeken;•Dispensatiekader verduidelijken en route vereenvoudigen;•Bestaande mogelijkheden maatwerk benutten.4.Cao-dekkingsgraad:•Herhaling CBS-onderzoek cao-dekkingsgraad;•Verdiepingsonderzoek oorzaken daling cao-dekkingsgraad;•Aanbestedingsregels verduidelijken.Uw Kamer wordt volgend jaar opnieuw geïnformeerd over de uitgezettetrajecten.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,M.L.J. PaulTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13048