Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Brontekst

30900VoorstelvanwetvandeledenHalsemaenVanGenthoudendeverklaringdatergrondbestaateenvoorstelinoverwegingtenementotveranderingindeGrondwet,strekkendetotopnemingvaneenzorgplichtvoorhetwelzijnvandierenNr.4ADVIESRAADVANSTATEENREACTIEVANDEINDIENERSHieronderzijnopgenomenhetadviesvandeRaadvanStated.d.20februari2007endereactievandeindienersd.d.6maart2007,aangebodenaandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-Generaal.HetadviesvandeRaadvanStateiscursiefafgedrukt.BijbriefvanhaarVoorzittera.i.van4december2006heeftdeTweedeKamerderStaten-GeneraalbijdeRaadvanStateteroverwegingaanhangiggemaakthetvoorstelvanwetvandeledenHalsemaenVanGenthoudendeverklaringdatergrondbestaateenvoorstelinoverwegingtenementotveranderingindeGrondwet,strekkendetotopnemingvaneenzorgplichtvoorhetwelzijnvandieren,metmemorievantoelichting.Hetwetsvoorstelstrekttotaanvullingvanartikel21vandeGrondwet,datthansvoorzietineenzorgplichtvandeoverheidvoordebewoonbaarheidvanhetlandendebeschermingenverbeteringvanhetleefmilieu.Hetvoorstelwildaaraantoevoegendatdezorgvandeoverheidtevensgerichtisophetwelzijnvandieren.BlijkensdetoelichtingbeogendevoorstellershiermeehetbelangvanhetdierendeeigenintrinsiekewaardevandierenindeGrondwetvastteleggen.DeRaadvanStatemaaktoverhetvoorsteldevolgendeopmerkingen.1.DevoorgesteldebepalinggeeftdeRaadallereerstaanleidingomstiltestaanbijhetkaraktervandeGrondwetenbijdeaardvangrondrechten.OverdevraagwatineenGrondwetbehoorttestaan,lopendemeningennogaluiteen,zoalseenstemeerbleekindeaanloopnaardegrondwetsher-zieningvan1983.Watdemeestegrondwetten,waaronderdeNederlandse,echtergemeenhebbenisdatzegaanoveroverheidenburgers:grondrechteneninrichtingvandestaatmetdevoornaamsteoverheidsorganen,huntakenenbevoegdhedenenonderlingeverhoudingen.VoorzoverindeGrondwetrechtenwordentoegekend,gaathetomrechtenvanpersoneneninstantiesdieinonsrechtssysteemrechtssubjectkunnenzijn:burgersenalsafgeleidehunorganisaties(bijvoorbeeldonderwijsorganisaties,levensbeschouwelijkegenootschappen).IneenGrondwetwordengrondrechten(mensenrechten)veelalonderscheideninklassiekegrondrechtenofvrijheidsrechtenenerzijdsensocialegrondrechtenanderzijds;zoconstateertookdememorievantoelichting.Devrijheidsrechtenhoudeninhetalgemeenconcrete,afdwingbarerechtenin;zewaarborgenburgerseenzekerevrijheidvan(datwilzeggen:tenopzichtevan)deoverheid.Desocialegrondrechtenhebbeneengemengdkarakter.ZijwordenenerzijdsTweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2006–2007KST1056660607tkkst30900-4ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage2007TweedeKamer,vergaderjaar2006–2007,30900,nr.41 ooktotdegrondrechtengerekendinzoverrezebetrekkinghebbenopfundamentelebelangenvandeburgers,belangenwaarvandenoodzaakvanbehartigingdoordeoverheidzowezenlijkwordtgeachtdatdeGrondweteruitdrukkelijkopwijst.AnderzijdshebbendesocialegrondrechtenzoalsgeformuleerdindeGrondwethetkaraktervaninstructienormenvoordeoverheid.Hetbestaandeartikel21«Dezorgvandeoverheidisgerichtopdebewoon-baarheidvanhetlandendebeschermingenverbeteringvanhetleefmilieu»ishiervaneenduidelijkvoorbeeld.Hetgrondrechtkarakterzitindeonderlig-gendegedachtedatdeburgersaanspraakhebbenopeenlandwaarvandebewoonbaarheidvanhogekwaliteitis,alsmedeopeengoedleefmilieu;maardebepalingisgeformuleerdalseeninstructieaandeoverheidomdaarzoveelmogelijkvoortezorgen.Hetvoorstelsluitaanbijhetinstructiekaraktervanartikel21;inzoverrekandezorgvoorhetwelzijnvandierenaandatgrondwetsartikelwordentoegevoegd.Detoelichtinggaatechterverder,doortesprekenintermenvan«rechtenvandieren»endoordaarmeedetoevoegingvoortestellennietalseenmensen-rechtmaaralseen«grondrecht»vandieren.DeRaadwijsteropdatdierennaarhuidigerechtsopvattinggeendragersvanrechteninjuridischezin,geenrechtssubjectenkunnenzijn;zijzijnrechtsobject.Ditneemtnietwegdateralleredenkanzijnomdierenniettebeschouwenalsrechtsobjectenzoalsalleandere,maaralsbijzondererechtsobjecten,dieeenbijzonderezorgvergen,ookvanoverheidswege.Wordtdezezorgplichtopgenomeninartikel21,inhethoofdstukdatalstiteldraagt«Grondrechten»,danzalzeookmoetenwordengepresenteerdalseengrondrecht(vandeburgers)waarmeewordtvoldaanaandeeisvanbeschavingdatdierenbehoorlijkwordenbehandeld,datactiefwordtgeletophunwelzijn.DeRaadadviseertdememorievantoelichtingaantepassenaanhetvoren-staandeenzonodigdeplaatsvandeoptenemeninstructiebepalingnadertebezien.1.IndienersonderschrijvendewijzewaaropdeRaadingaatopdeplaatsvanartikel21indeGrondwet.HijwijsterterechtopdatindehuidigeGrondwetdierengeenrechtsdragerszijninjuridischezin,maarrechtsobject.Hetisinderdaadzodatindienersmenendatdierenbijzondererechtsobjectenzijn,diebijzonderezorgvergen.IndienershebbendanookgekozenvoorhetopnemenvaneenzorgplichtindeGrondwet,alsuitbreidingvanartikel21.Dememorievantoelichtingisopditpuntverduidelijkt.2.Uitdetoelichtingblijktdatmethetvoorstelvooralwordtbeoogd,teverzekerendathetbelangvanhetwelzijnvandieren–waarbijhetmetnamegaatom«hoogontwikkelde»dieren,diegevoeligzijnvoorpijnenangst-steedsvolwaardigzalmeetellenbijalleregelsdievanoverheidswegewordengesteldvoormenselijkhandelen.DatoogmerkkandeRaadonderschrijven.HetisechterdevraagofhetopnemenvaneenzorgplichtbepalingindeGrondwetdaarvoordemeestaangewezenwegis.Zoalsdetoelichtingookstelt,houdteenbepalingalsvoorgesteldpersaldonietmeerindaneeninspanningsverplichtingvoordeoverheid,inhetbijzonderdewetgever.Waarhetvooralopaankomt,zomeentdeRaad,isdatdewetgeverdenodigeregelssteltendatdenalevingdaarvanwordtverzekerddooreffectieveuitvoeringenhandhaving.Detoelichtingwijstinpunt2reedsopenkelelacunesindebestaandewetgeving.Daaraankanwordentoegevoegddaterookandereaanwijzingenzijndatdebestaandewetgevingonvoldoendeisomhetwelzijnvandaarvoorinaanmerkingkomendedierenbehoorlijktewaarborgenendatuitvoering,nalevingenhandhavingvandebestaanderegelstewensenoverlaten.Wanneerdebestaanderegelingenalsmededeuitvoering,nalevingenhandhavingdaarvanoppeilwordengebracht,lijkthetdoordevoorstellersbeoogdedoeldaadwerkelijktewordenbevorderd.WijzigingvandeGrondwetisdaarvoornietdirectnodignochdirectbehulpzaam;eenzorgplichtbepalingindeGrondwetbrengtalszodanignoggeenveranderingindebestaanderechtenenplichten.DeRaadadviseerthieropintegaanindememorievantoelichting.TweedeKamer,vergaderjaar2006–2007,30900,nr.42 2.IndienerszijnverheugdmetdeconstateringvandeRaaddathijhetoogmerkvanhetwetsvoorstel–namelijkteverzekerendathetbelangvanhetwelzijnvandierensteedsvolwaardigzalmeetellenbijalleregelsdievanoverheidswegewordengesteldvoormenselijkhandelen–onderschrijft.Indienerswillenbewerkstelligendatnietdegebruiksfunctievandierenvoordemenstotenigemaatstafwordtverhevenendeeigenintrinsiekewaardevanhetdierondergeschiktgemaaktwordt.DeRaadwijsteropdathetvooralaankomtopdatdewetgeverdenodigeregelssteltendatdenalevingdaarvanwordtverzekerddooreffectieveuitvoeringenhandhaving.Indienersonder-schrijvendezeconstateringvandeRaad.Zijzijnopditpuntreedsingegaanindememorievantoelichtingenwijzeneropdatdewetgeverzicherinallefasenvanhetwetgevingsproceservanmoetenvergewissendatdevoorgesteldewets-ofbeleidswijziginggeenschendingenvangrondrechtendanwelzorgplichtoplevert.Voorreedsbestaandewet-enregelgevingzalnainwer-kingtredingvanditinitiatiefwetsvoorstelwaarnodigwetswijzigingnoodza-kelijkzijn,zomenenzij.Indienerszijnvanmeningdatmetdebestaandewetgevinghetvrijwarenvandierenvanonnodiglijdennietinvoldoendematewordtbereikt.Datgeldtinhetbijzondervoorhetlijdenendepijnvandiereninbepaaldevormenvandeintensieveveehouderij,bijdiertransportenenbijdodingvandieren.Voorbepaaldegehoudendiersoorten,zoalseenden,konijnenenkalkoenen,geldennoggeenminimumnormenwaaraandeveehouderijzoumoetenvoldoen,juistomonnodiglijdentevoorkomen.Indienersbeogenmetonderhavigwetsvoorsteleeneerstestaptezettenineenandereomgangvandeoverheidmetdieren,diegevolgkanwordendooraanpassingvanbestaandewet-enregelgeving.3.DememorievantoelichtingbijheteerdereinitiatiefvoorsteltotwijzigingvandeGrondwetvanhetTweedeKamerlidmevrouwHalsemamerktartikel21aanalsongeschiktomtewordenopgenomenindereeksbepalingenwaaraanderechterdewetzoumoetenkunnentoetsen.Inpunt6vandetoelichtingophetonderhavigevoorstelwordtgesteld:«Overigensisartikel21GrondwetopditmomentinhetwetsvoorstelConstitutioneletoetsinguitgezonderd.Mochthetgewenstzijndezeuitzon-deringalsnogongedaantemaken,kanindienereennovellemakenomervoortezorgendatrechterlijketoetsingaanhetgrondrechtdierenwelzijnmogelijkwordt.»DeRaadwijsteropdatdezepassagemoeilijkterijmenismetdeopzetvanheteerdereinitiatiefvoorstel-Halsema.Constitutioneletoetsingaaneenbepalingdieeenzorgplichtvoordierenwelzijninhoudt,pastnietindeopzetvandatvoorstel;rechterlijketoetsingaaneengrondwetsbepalingalsdezezougeentoegevoegdewaardehebben.DeRaadadviseertdetoelichtingaantepassen.3.Detekstindezeparagraafkaninderdaadhetmisverstandoproependatindienersmenendathetinitiatiefwetsvoorstel-Halsemaaangepastdienttewordenomrechterlijketoetsingaanartikel21alsnogmogelijktemaken.HetlidHalsemaisechtervanmeningdatergeenaanleidingisomterugtekomenophaareerderingenomenstandpuntdattoetsingaanartikel21nietaandeordeis.Detoelichtingisopditpuntverduidelijkt.4.Inpunt4vandememorievantoelichtingwordtbetoogddatdewetgeveraansluitingzoukunnenzoekenbijde«fivefreedoms»vandecommissie-Brambell.Degebruikteformuleringkanmisverstandoproepen,nudaaringeenonderscheidwordtgemaakttussendierenleeddatindenatuurpleegtvoortekomenlosvanmenselijktoedoen,endierenleeddatvoortvloeituitmenselijkhandelen.Derestvandetoelichtinggeeftaanleidingomteveronderstellendathetalleenomhetlaatstegaat.DaaromadviseertdeRaadpunt4inditopzichtteverduidelijken.4.Indienershebbendezogenaamde«fivefreedoms»vandecommissie-Brambellgenoemdalsmogelijkhandvatvoordewetgeverominvullingtegevenaandezorgplichtvoordieren.Hetisinderdaadniethetobjectiefvandeindienersomleedvandierendatlosvanmenselijktoedoenplaatsvindtonderdezorgplichttescharen.Indienersrichtenzichophetverkómenvanvermijdbaarlijden,schadeofpijn,endaarmeeniethetonvermijdbare,nietTweedeKamer,vergaderjaar2006–2007,30900,nr.43 doortoedoenvandemensplaatsvindendelijden.Detoelichtingisopditpuntaangepastommogelijkmisverstandtevoorkomen.5.VoorenkeleredactionelekanttekeningenverwijstdeRaadnaardebijhetadviesbehorendebijlage.5.DeRaadgeeftinoverwegingArtikelIIaldustelatenluiden:Inartikel21vandeGrondwetwordtna«leefmilieu»ingevoegd:,alsmedeophetwelzijnvandieren.Indienersnemendezekanttekeningnietover,omdatdezenietenkeleenredactionelewijzigingis.Indienerswillendathetartikelzowordtgewijzigd,datindeGrondwetstaat,dat«dezorgvandeoverheidgerichtisopbeschermingenverbeteringvanhetwelzijnvandieren».AlsdesuggestievandeRaadzouwordenovergenomen,vervaltdefrase«beschermingenverbetering»,hetwelkindienersvanbelangachten.DeoverigeredactionelekanttekeningenvandeRaadzijnverwerkt.DeVice-PresidentvandeRaadvanState,H.D.TjeenkWillinkHalsemaVanGentTweedeKamer,vergaderjaar2006–2007,30900,nr.44 BijlagebijhetadviesvandeRaadvanStatebetreffendenr.W01.06.0536/ImetenkeleredactionelekanttekeningendiedeRaadinoverweginggeeft.Wetsvoorstel–ArtikelIIalduslatenluiden:Inartikel21vandeGrondwetwordtna«leefmilieu»ingevoegd:,alsmedeophetwelzijnvandieren.Memorievantoelichting–Inpunt2degenoemdewettenaanduidenmethunciteertitel.–Innoot2«Prof.Mr.D.J.Elzinga»vervangendoor:VanderPot.–Indeslotzinvanpunt5«initiatief-wetsvoorstel»vervangendoor:initiatiefwetsvoorstel.–Indetweedevolzinvanpunt6«Zoweldeformelealsdemateriëlewetgevermoet»vervangendoor«Allewetgeversmoeten».Formelewetgeverenmateriëlewetgever(wetgeverinformelezinenwetgeverinmateriëlezin)zijnbegrippendieelkaaroverlappen,daaromkunnenzenietnaastelkaarwordengesteldopdewijzealsisgeschied.TweedeKamer,vergaderjaar2006–2007,30900,nr.45

Versie 5df396a9e2b104fcdecd89201db23152dc30b3394041f14402a48d9e95bca768 · Officiële bron.