Voortgang Advies Roemer ‘van rijles naar rijonderwijs’

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202429 398Maatregelen verkeersveiligheidNr. 1110 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 mei 2024In 2021 heeft de heer Roemer op verzoek van het Ministerie van Infra-structuur en Waterstaat (IenW) het advies «Van rijles naar rijonderwijs»opgesteld.1 Aanleiding voor het advies waren de problemen in derijschoolbranche waarover herhaaldelijk met uw Kamer is gesproken. Hetadvies van de heer Roemer was een vervolg op het initiatief van dealliantie Samen Sterk in het najaar van 2019 om gezamenlijk verbete-ringen te realiseren in de sector.Terecht merkte de heer Roemer in zijn advies op dat er in de rijschool-branche veel goed gaat, maar dat er tegelijkertijd regelmatig misstandenin het nieuws komen, waaronder misleiding van consumenten, oneerlijkeconcurrentie en examenfraude. Daarnaast is het aantal verkeers-ongevallen onder de leeftijdsgroep jonge, beginnende bestuurders(18–24-jarigen) relatief hoog en is het slagingspercentage voor zoweltheorie- als praktijkexamens relatief laag. Verder is het voor de rijschool-branche niet eenvoudig om bij te blijven met nieuwe technologische enwetenschappelijke ontwikkelingen. Voor vernieuwing is er weinig ruimte.In het advies van de heer Roemer staan aanbevelingen over de wijzewaarop de kwaliteit van de rijschoolbranche structureel kan wordenverbeterd. In de kern gaat het om het reguleren van de huidige rijschool-branche door hieraan kwaliteitseisen te stellen en hierop toe te zien. Deafgelopen jaren hebben alle betrokken partijen gewerkt aan de vertalingvan het advies naar concrete voorstellen en een nieuw stelsel. Na eenperiode van intensieve voorbereiding is nu het moment gekomen om tebeginnen met het opstellen van de wet- en regelgeving. Met deze briefwordt de Kamer hier nader over ingelicht.Aanleiding advies kwaliteit rijschoolbrancheDe aanleiding voor het advies «Van rijles naar rijonderwijs» zijn dekwaliteit van het rijonderwijs en de hierboven beschreven geconstateerde1Kamerstukken 29 398, nr. 917 kst-29398-1110ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 398, nr. 11101 misstanden in de sector. Deze misstanden komen onder meer doordat erprikkels en bedrijfsmodellen worden gebruikt die niet gericht zijn op goedonderwijs maar op een zo groot mogelijke omzet. De druk op de lesprijzenbelemmert daarbij de doorontwikkeling binnen de sector. Daarnaast is hethuidige model volledig examengestuurd: er worden geen eisen gesteldaan het rijonderwijs (dit is ook niet verplicht) en hier is ook geen toezichtop. De enige controle is het examen bij het CBR.Bovenstaande vertaalt zich onder meer in een relatief laag slagingsper-centage bij het CBR voor het rijexamen B (ongeveer de helft van dekandidaten slaagt bij de eerste poging voor het praktijkexamen B, bij hettheorie-examen slaagt slechts ongeveer een derde de eerste keer).De rijbewijsleerling – de consument – ondervindt uiteindelijk de negatievegevolgen van een kwalitatief slechte rijopleiding, onder meer via hogekosten doordat meer herexamens en extra lessen nodig blijken te zijn.Ook wordt een onvoldoende robuust fundament gelegd voor eenduurzaam verkeersveilige bestuurder. In het advies «Van rijles naarrijonderwijs» wordt daarom geadviseerd de rijschoolbranche te regulerendoor eisen te stellen aan het rijonderwijs, het rijexamen, de rijscholen ende rijinstructeurs. Daarbij is nadrukkelijk gekeken naar goede praktijkvoor-beelden uit de rijschoolbranche die er, dit is belangrijk om te vermelden,ook zijn.In mei 2022 is de reactie op het advies «Van rijles naar rijonderwijs»2gedeeld. Daarin staat dat het kabinet het advies omarmt en gefaseerdinvoert.Kern van het nieuwe stelsel rijonderwijs en rijexamenHet doel van het advies «Van rijles naar rijonderwijs» is «een betere engegarandeerde opleidingskwaliteit, de slagingskans toeneemt, deconsument in bescherming wordt genomen tegen uitwassen in de sectoren de verkeersveiligheid mogelijk verbetert.»3Zoals hiervoor aangegeven is de sector nu nauwelijks gereguleerd:–Aan het rijonderwijs door rijscholen worden geen eisen gesteld. Hetvolgen van rijles is ook niet verplicht om een examen te mogen doen.–Het rijexamen bij het CBR (theorie en praktijk) is wel verplicht.–Het CBR kan alleen basale (administratieve) eisen stellen aan rijscholenom zich in te schrijven en daarmee examens te kunnen reserveren.–IBKI4 neemt examens van rijinstructeurs af. Ook hiervoor is nu geenopleiding verplicht. IBKI vernieuwt elke vijf jaar de bevoegdheid vaninstructeurs wanneer zij aan de eisen voldoen5.Hieronder volgt per onderdeel van het advies (de kwaliteit rijonderwijs,het rijexamen, de rijinstructeur en de rijschool) een toelichting op devoorgenomen besluitvorming.Kwaliteit rijonderwijsOm de kwaliteit van het rijonderwijs te verbeteren stelt het advies van deheer Roemer de invoering van een nationaal leerplan voor. De basis vandit leerplan is een gestructureerde en gefaseerde rijopleiding waarbijzowel basisvaardigheden als hogere orde vaardigheden worden aange-leerd, door middel van het rijden in verkeerssituaties van toenemende2Kamerstukken 29 398, nr. 1004.3Advies «Van rijles naar rijonderwijs», p. 9.4het instituut voor theorie- en praktijkexamens in de mobiliteitsbranche5Het gaat om het volgen van een minimum aantal nascholingsuren, die bedoeld zijn om dekennis en vaardigheden van rijinstructeurs actueel te houden en hen te voorzien van nieuweinformatie en methoden die relevant zijn voor het vakgebied.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 398, nr. 11102 complexiteit. Hogere orde vaardigheden verwijzen naar verantwoordrijgedrag en gevaarherkenning. Op deze wijze ontstaat een opleiding invier fasen6, waarbij ter afsluiting van iedere fase een toetsing plaatsvindt.In 2022 en 2023 heeft Royal HaskoningDHV (RHDHV), in opdracht van hetMinisterie van IenW en in samenwerking met de rijschoolbranche, CBR enIBKI dit nationaal leerplan ontwikkeld.7Belangrijke notie is dat het leerplan leerdoelen op hoofdlijnen stelt. Ditbiedt rijscholen en rijinstructeurs de mogelijkheid om naar eigen inzichten naar de behoefte van de leerling invulling te geven aan het leerplan.Daarnaast is voor de leerling rijbewijs B (en de ouders) inzichtelijk welkevaardigheden geleerd moeten worden, hoever een leerling in zijnopleiding is en wanneer toetsing plaatsvindt. Ook biedt het instructeurs enrijscholen houvast en duidelijkheid over wat een leerling moet kunnen enwaarop het examen bij het CBR is gebaseerd.Op dit moment vertaalt een deskundigengroep de kerndoelen uit hetleerplan naar concrete leeruitkomsten die de kandidaat aan het einde vanelke fase van de rijopleiding moet bereiken. Het resultaat wordt gepresen-teerd als «Het model van leeruitkomsten per fase van de rijopleiding B».Dit model, samen met het nationaal leerplan voor de rijopleiding B, dientals leidraad voor de ontwikkeling van leermateriaal. Verwacht wordt datdit product in de zomer gereed is.Het leerplan rijopleiding B is op 20 oktober 2023 met de Kamer gedeeld8.Met dit leerplan wordt een stap gezet naar een verbetering van derijopleiding voor de leerling rijbewijs B. Voor het vaststellen enverplichten van het leerplan is nu nog geen wettelijke basis. Daarom is hetMinisterie van IenW voornemens de voorbereiding voor de aanpassingvan wet- en regelgeving in gang te zetten om hierin te voorzien.Kwaliteit rijexamenHet examen bij het CBR moet goed aansluiten bij de rijopleiding. Het CBRheeft in opdracht van het ministerie geïnventariseerd welke aanpassingenin het examenprogramma en de wijze van toetsing nodig zijn (bijlage 1).Belangrijk element hierin is het advies om naar een meer competentiege-richte wijze van beoordeling te komen. Ook is geadviseerd het examen-programma, analoog aan de rijopleiding, modulair/ontwikkelingsgerichtvorm te geven.Het Ministerie van IenW is voornemens het CBR opdracht te geven dewijze van examineren, conform het advies, competentiegericht vorm tegeven en ook om het examen inhoudelijk aan te laten sluiten op hetleerplan. Het aantal verplichte examens wordt voorlopig niet verhoogd.Op dit moment is één praktijkexamen en één theorie-examen verplicht.Veel leerlingen nemen daarbij nog een extra onderdeel van het praktijk-examen af in de vorm van de Tussentijdse Toets (TTT). Het verplichtstellen van meerdere examens brengt, zo blijkt ook uit het bijgeslotenrapport van SIRA (bijlage 2), extra kosten met zich mee voor deconsument.Met brancheorganisaties, CBR en IBKI is overeengekomen dat naderwordt onderzocht wat nut en noodzaak van meerdere toetsmomenten zijnnaast de twee verplichte examens. Daarbij zijn veel scenario’s mogelijk. Erkan besloten worden een deel van de toetsen bij de rijschoolbranche tebeleggen. Ook kan een scenario ontstaan waarbij een toets wel wordtafgenomen door het CBR en zelfs verplicht gesteld kan worden, maar hetniet behalen ervan betekent niet automatisch dat de kandidaat de toetsopnieuw moet afleggen (zoals bij de TTT al het geval is).6Fase 1: voertuigbediening en voertuigcontrole, fase 2: eenvoudige verkeerssituaties, fase 3:complexe verkeerssituaties, fase 4: zelfstandig en verantwoord rijden.7Kamerstukken 29 398, nr. 10808Kamerstukken 29 398, nr. 1080Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 398, nr. 11103 Conform het advies «Van rijles naar rijonderwijs» wordt ook een leerling-volgsysteem ontwikkeld. Dit leerlingvolgsysteem is een verbindendelement in het stelsel tussen rijscholen/rijinstructeurs, examinator (CBR)en toezichthouder (IBKI, zie verderop in deze brief). In het leerlingvolg-systeem wordt voor leerlingen, ouders/verzorgers, instructeurs enrijscholen inzichtelijk welke leerdoelen uit het leerplan gehaald moetenworden, hoever een leerling is in de opleiding en welke toets- enexamenmomenten er zijn. Het CBR krijgt de opdracht om voor hetLeerlingvolgsysteem, in afstemming met de betrokken partijen, te komentot een programma van eisen en een governance van data (datamodel)met als uitgangspunt rekening te houden met de bestaande en gebruiktesystemen in de rijschoolbranche.Kwaliteit rijinstructeurs en rijinstructeursopleidersZoals hiervoor aangegeven worden er nu geen eisen gesteld aan deopleiding van rijinstructeurs en is het volgen van een opleiding ook geenvereiste voor het aanvragen van een examen bij IBKI. Wel moet eenaspirant instructeur deelnemen aan de verplichte stage, in het bezit zijnvan een geldig rijbewijs en een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) kunnenoverleggen.In lijn met het advies «Van rijles naar rijonderwijs» wordt het volgen vaneen opleiding tot rijinstructeur in de toekomst verplicht. IBKI heeft inopdracht van IenW kaders ontwikkeld waaraan het leerplan voor derijinstructeur B moet voldoen (bijlage 3). Daarbij heeft IBKI zich ondermeer gebaseerd op het door RHDHV ontwikkelde leerplan voor de leerling(waarop de opleiding tot instructeur moet aansluiten). Ook het door IBKIontwikkelde kwalificatieprofiel rijinstructeur B met de bijbehorendekerndoelen, het examenprogramma voor de rijbewijsleerling B en hetexamenprogramma voor de rijinstructeur B zijn hierin ondergebracht.Daarnaast heeft IBKI vakbekwaamheidseisen opgesteld voor docenten vande rijinstructeursopleiders. Op basis hiervan erkent IBKI opleidingsinsti-tuten voor rijinstructeurs en houdt hier toezicht op. Na het volgen van eenopleiding doet een instructeur, net als nu, examen bij IBKI. De examen-eisen worden door IBKI aangepast.De huidige praktijk waarin een instructeur iedere vijf jaar zijn bevoegdheidmoet verlengen, blijft in stand, maar de eisen worden aangepast.Momenteel geldt de verplichting tot het volgen van theoretischebijscholing met een aanwezigheidsplicht. Van summatieve toetsing tijdensde theoretische bijscholing, is geen sprake. Oftewel, instructeurs hoevengeen examen af te leggen. Daarnaast is er aanvullend elke vijf jaarpraktijkbegeleiding, waarbij een examinator van IBKI meerijdt met deinstructeur en een oordeel geeft over diens vakbekwaamheid. Eenonvoldoende oordeel leidt niet tot het verliezen van de bevoegdheid (WetRijonderricht Motorrijtuigen (WRM) certificaat) om rijles te geven.Het advies van de heer Roemer is om de vijfjaarlijkse verlenging van debevoegdheid minder vrijblijvend te maken. In lijn met dit advies heeftIBKI, in opdracht van IenW, voorstellen ontwikkeld die erop zijn gericht hetniveau van vakbekwaamheid beter te kunnen vaststellen. Het voorstel is tekomen tot een vakbekwaamheidsexamen voor theorie en een vakbe-kwaamheidsexamen voor praktijk bij IBKI. Beide moeten door eeninstructeur met een voldoende resultaat worden afgerond. Wanneer eeninstructeur in maximaal drie keer geen voldoende resultaat behaalt,verliest de instructeur zijn bevoegdheid om rijles te geven. Wel kan deinstructeur besluiten het herintrederstraject te volgen. De eis een VOG teoverleggen blijft bestaan. IBKI geeft IenW daarbij in overweging eencontinue screening in te voeren. Bij de introductie van de VOG in de WRMin 2020 is gekozen voor periodieke screening door bij de vijfjaarlijkseverlenging een nieuwe VOG te verlangen. Met de rijschoolbranche en deTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 398, nr. 11104 Minister voor Rechtsbescherming wordt verkend of continue screeningnodig en passend is.Tot slot is het ministerie voornemens IBKI de bevoegdheid te geven toe tezien op het goed functioneren van rijinstructeurs, waaronder de correctenaleving van het nationaal leerplan. Dit in lijn met het advies van ABDTOPConsult dat u, tegelijk met het leerplan van RHDHV, op 20 oktober2023 heeft ontvangen.9 In dat kader zal IBKI de vakbekwaamheidmonitoren op basis van gegevens uit het Leerlingvolgsysteem. Denkhierbij bijvoorbeeld aan een zeer laag slagingspercentage van deinstructeur, wat dan aanleiding kan zijn voor een onderzoek. IBKI adviseertom aan dit toezicht op termijn een sanctiemogelijkheid te koppelen, zoalsbijvoorbeeld het volgen van een educatieve maatregel. IBKI heeftonderzocht dat jaarlijks 0,1% van alle bevoegde rijinstructeurs tijdelijk delesbevoegdheid zal verliezen bij de afschaffing van het Educatief traject enintroductie van een sanctie. Op dit moment kan IBKI een onderzoek naarvakbekwaamheid van een rijinstructeur instellen op basis van eenmelding van Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) of politie. Hetvoorstel is deze mogelijkheid uit te breiden waardoor ook het CBR eenmelding bij IBKI kan doen over een slecht functionerende instructeur.Samenvattend, om rijinstructeur te worden moet een aspirant instructeur:–Verplicht een opleiding volgen tot rijinstructeur B bij een door IBKIerkend opleidingsinstituut voor rijinstructeurs.–Succesvol de examens tot rijinstructeur afleggen bij IBKI.–Een VOG kunnen overleggen.Om rijinstructeur te blijven moet een rijinstructeur:–Een voldoende resultaat behalen voor het vakbekwaamheidsexamentheorie en vakbekwaamheidsexamen praktijk.–Een VOG kunnen overleggen.Om de kwaliteit van instructeurs te borgen zal IBKI toezicht houden door:–De kwaliteit van rijinstructeurs te monitoren.–Het uitbreiden van de mogelijkheid een melding bij IBKI te doen overeen slecht functionerende instructeur.–Het ontwikkelen van een sanctieregime waarbij IBKI slecht presterenderijinstructeurs een educatieve maatregel op kan leggen en uiteindelijkdiens bevoegdheid kan ontnemen.Het CBR is verder gevraagd voorstellen te doen om de bestaandeinschrijfovereenkomst met rijscholen aan te scherpen. Onderdeel vandeze voorstellen is onder meer het standaard vragen naar de pas vaninstructeurs en het belonen van rijscholen met hoge slagingspercentagesdoor extra ruimte in het reserveringssysteem. Met het CBR verkent hetministerie welke voorstellen we kunnen verankeren in wet- en regelgevingAdviescommissie rijonderwijsTot slot is het voornemen een Adviescommissie Rijonderwijs (AR) in terichten. In deze AR komen in ieder geval vertegenwoordigers van derijschoolbranche (Koepel Rijopleiding en Verkeersveiligheid (KRV), BOVAGen ANWB), IBKI, CBR, IenW en onderwijskundigen. Doel van de AR is deMinister periodiek te adviseren over het leerplan voor leerlingen rijbewijsB, de exameneisen rijbewijs B bij het CBR, het kwalificatieprofiel rijin-structeur B met de bijbehorende kerndoelen en het examen bij IBKI. DeMinister van IenW stelt deze eisen na ontvangst van het advies van de ARvast. Op deze manier wordt zowel de inbreng van de branche als desamenhang tussen de verschillende inhoudelijke elementen in het stelselverankerd.9Kamerstukken 29 398, nr. 1080Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 398, nr. 11105 Gevolgen nieuw stelsel rijonderwijs en rijexamenAan het invoeren van bovenstaande maatregelen zitten consequenties.Vrijwel alle hierboven genoemde maatregelen vragen wijzigingen vanwet- en regelgeving. De voorbereiding hiervan wordt door het ministerieuitgevoerd. Ook zijn er financiële consequenties verbonden aan hetinrichten van een nieuw stelsel. Conform de motie Van Baarle en Stoffer10zijn deze financiële consequenties in beeld gebracht door SIRA11. Met ditrapport is de motie Van Baarle en Stoffer alsook de toezegging aan deKamer afgedaan.Uit het rapport van SIRA blijkt dat de gevolgen voor leerlingen eninstructeurs afhankelijk zijn van de wijze waarop zij nu les krijgen ofgeven. Bijvoorbeeld kent de nu bestaande Rijopleiding in Stappen (RIS)een systematiek die lijkt op het beoogde stelsel. De RIS kent een modulairlesprogramma in vier fasen met een eindtoets bij iedere fase. Instructeursvolgen een opleiding om RIS-instructeur te worden. Ook hanterenRIS-rijopleidingen (net als bij veel andere ontwikkelingsgerichte oplei-dingen) al een leerlingvolgsysteem waarin de vorderingen van de leerlingwordt bijgehouden. De stap naar het nieuwe stelsel is voor deze instruc-teurs en hun leerlingen daardoor minder groot, evenals de daarmeegepaard gaande kosten.Voor rijscholen en rijinstructeurs die nu geen gestructureerd lesplanvolgen, vorderingen niet bijhouden, geen tussentijdse beoordelingengeven en niet bekwaam zijn in het geven van een modulair opleidings-traject zijn de consequenties, en daarmee gepaarde kosten, groter. Deelszijn dit eenmalige kosten.Tenslotte zijn de uiteindelijke gevolgen voor de lesprijs mede afhankelijkvan de toekomstige slagingspercentages. Wanneer de kwaliteit van derijopleiding toeneemt heeft dit een positief effect op de slagingspercen-tages (slagingspercentage RIS in 2023 betrof 63,2%, slagingspercentageregulier betrof 51,6%). Minder herexamens leiden uiteraard ook tot lagerekosten. Wanneer dit effect minder groot is, nemen ook de kosten perleerling toe.Transitie naar ontwikkelingsgerichte opleiding en beoordelingkost tijdDe plannen om de kwaliteitsverbetering van de rijles, het rijexamen, derijinstructeur en de rijschool in te voeren betekent dat de transitiefaseaanbreekt. Hierin wordt onder meer ingezet op het voorbereiden van desector op aanstaande veranderingen via voorlichting, bijscholing van deinstructeurs en het uitvoeren van pilots. Met alle betrokkenen wordt eentransitieplan opgesteld om deze fase zo goed mogelijk te benutten. Eénvan de voor de hand liggende maatregelen is het, op vrijwillige basis,omscholen van bestaande instructeurs tot instructeurs van een ontwikke-lingsgerichte opleiding12 (zie ook het rapport van SIRA hierover).Het ministerie geeft met de beschreven stappen de komende tijdopvolging aan alle aanbevelingen van het advies Roemer om de kwaliteitvan de rijschoolbranche structureel te verbeteren en de verkeersveiligheidte verhogen. Wanneer uit evaluatie blijkt dat verder gaande maatregelennodig zijn (bijvoorbeeld eisen aan de bedrijfsvoering van de rijscholen)dan is daar ruimte voor.10Kamerstukken 29 398, nr. 926.11In deze berekening zit, mede door de aannames die zijn gedaan, een zekere bandbreedte vanonzekerheid.12Bijvoorbeeld omscholing naar RIS-instructeursTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 398, nr. 11106 Tot slot wordt de Kamer periodiek geïnformeerd over de voortgang van dekwaliteitsverbetering in de rijschoolbranche.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,M.G.J. HarbersTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 398, nr. 11107