Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2017–2018 34 861Regels ter implementatie van richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit (PbEU 2016, L 119) (Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige misdrijven) Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 13 oktober 2017 en het nader rapport d.d. 22 december 2017, aangeboden aan de Koning door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt. Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2017, no. 2017001229, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels ter implementatie van richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit (PbEU 2016, L 119) (Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische en ernstige misdrijven), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel voorziet in een implementatie van Richtlijn 2016/681/EU van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 (PNR-richtlijn)2 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (passagiersge-gevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven3 en ernstige criminaliteit.4 Nadat het wetsvoorstel aan de Afdeling advisering van de Raad van State is voorgelegd, heeft het Hof van Justitie EU (Hof van Justitie) een bindend 1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.2PB 2016, L 119/132.3Misdrijven opgesomd in artikel 83 en 83b van het Wetboek van Strafrecht. kst-34861-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2018Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 41 advies uitgebracht over de PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada (PNR-overeenkomst).5 Het Hof van Justitie achtte de PNR-overeenkomst op onderdelen onverenigbaar met de door het Handvest van de Grond-rechten van de Europese Unie (het Handvest) gewaarborgde grond-rechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoons-gegevens. De PNR-richtlijn en het wetsvoorstel bevatten op belangrijke punten vrijwel identieke bepalingen als de PNR-overeenkomst. De implicaties van het advies van het Hof van Justitie voor de PNR-richtlijn enerzijds en de verplichting tot implementatie anderzijds plaatst de regering voor een dilemma. De Afdeling kan zich verenigen met het standpunt van de regering dat de implementatie doorgang moet vinden, nu de PNR-richtlijn niet door het Hof van Justitie ongeldig is verklaard. Tegelijk constateert de Afdeling dat de PNR-richtlijn in het licht van het advies van het Hof van Justitie in haar huidige vorm op een aantal onderdelen in strijd is met de door het Handvest gewaarborgde grond-rechten. Daarom kan volgens de Afdeling niet worden volstaan met de implementatie zoals die voorligt; er dienen stappen te worden gezet met het doel de PNR-richtlijn in overeenstemming te brengen met het Handvest. De Afdeling adviseert in de toelichting inzichtelijk te maken hoe de gekozen wijze van implementatie van de PNR-richtlijn, met name ten aanzien van de gesignaleerde knelpunten, zich verhoudt tot de plicht tot eerbiediging van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten. De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting uiteen te zetten welke stappen de regering reeds in Brussel heeft gezet of binnen afzienbare termijn zal zetten om de PNR-richtlijn in lijn met het Handvest te brengen. Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 juli 2017, nr. 2017001229, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 13 oktober 2017, nr. W03.17.0224/II, bied ik U hierbij aan. 1. Het wetsvoorstel Het wetsvoorstel vormt een nauwgezette omzetting van de PNR-richtlijn. De luchtvaartmaatschappijen zijn ingevolge het wetsvoorstel verplicht passagiersgegevens te verstrekken aan de nieuw op te richten passagiersinformatie-eenheid (PIU of Pi-NL). De Pi-NL heeft tot taak de door de luchtvaartmaatschappijen verstrekte passagiersgegevens te beoordelen en het resultaat van die verwerking zo nodig door te geven aan bevoegde instanties6 die nader onderzoek kunnen verrichten. Voorts kan de Pi-NL de gegevens uitwisselen met de PIU’s van andere lidstaten en doorgeven aan Europol en derde landen.7 Het wetsvoorstel is van toepassing op vluchten naar en vanuit derde landen, alsmede op vluchten binnen de Europese Unie,8 en de passagiers-gegevens van deze vluchten. 4Dit betreft categorieën strafbare feiten genoemd in Bijlage 2 bij het wetsvoorstel (gelijkluidend aan Bijlage II bij de PNR-richtlijn), zoals deelneming aan een criminele organisatie, mensen-handel, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, illegale handel in drugs en wapens, witwassen, corruptie, fraude en computercriminaliteit.5HvJEU 26 juli 2017, advies 1/15, ECLI:EU:C:2017:592.6Hieronder vallen het openbaar ministerie, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de Koninklijke marechaussee en de Rijksrecherche.7Artikel 5 van het wetsvoorstel.8Met het wetsvoorstel wordt dus gebruik gemaakt van de lidstaatoptie van artikel 2, eerste lid om de PNR-richtlijn, die enkel van toepassing is op vluchten naar of vanuit derde landen (artikel 1, eerste lid onder a), ook toe te passen op alle vluchten binnen de Unie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 42 a. passagiersgegevens Onder passagiersgegevens worden PNR- en API-gegevens begrepen. PNR-gegevens (Passenger Name Record) zijn de gegevens die passagiers op verzoek verstrekken aan luchtvaartmaatschappijen bij de reserveringen voor vluchten. Deze gegevens geven inzicht in gereserveerde en eerder gevolgde reisroutes, medepassagiers, bagage, contact- en betalingsge-gevens. API-gegevens (Advance Passenger Information) zijn gegevens over een identiteitsdocument, nationaliteit, naam, geboortedatum en vluchtgegevens van de individuele passagier.9 b. taken van de passagiersinformatie-eenheid (Pi-NL) De Pi-NL beoordeelt passagiers voor hun geplande aankomst in of gepland vertrek uit Nederland teneinde te bepalen welke personen moeten worden onderworpen aan een nader onderzoek door de bevoegde instanties of Europol, omdat zij betrokken zouden kunnen zijn bij een terroristisch misdrijf of ernstige criminaliteit. Daartoe worden de door de luchtvaartmaatschappijen aangeleverde gegevens vergeleken met gegevens in databanken van gesignaleerde personen dan wel getoetst aan vooraf vastgestelde risico-criteria.10 Bij een positieve overeenkomst na een geautomatiseerde vergelijking van de gegevens kan de Pi-NL het resultaat aan een bevoegde instantie, Europol of aan de PIU van een andere lidstaat doorgeven. De positieve overeenkomst wordt door menselijke tussenkomst gecontroleerd teneinde te bepalen of een bevoegde instantie maatregelen moet treffen of nader onderzoek moet doen. De Pi-NL behandelt voorts vorderingen tot gegevensverstrekking van de bevoegde instanties, verzoeken van PIU’s van andere lidstaten, Europol of van derde landen. De overeenkomstig het wetsvoorstel verzamelde gegevens mogen door de Pi-NL en de bevoegde instanties uitsluitend worden verwerkt om terroristische misdrijven en bepaalde vormen van ernstige criminaliteit te voorkomen, op te sporen, te onderzoeken of te vervolgen.11 Dit laatste geldt ook voor de uitwisseling van passagiersgegevens met andere lidstaten en Europol en voor de doorgifte van deze gegevens aan derde landen.12 c. gegevensbescherming Het wetsvoorstel bevat regels over de gegevensbescherming, zoals bewaartermijnen voor de passagiersgegevens (vijf jaar met een deperso-nalisering na zes maanden13) en de benoeming van een functionaris voor de gegevensbescherming die belast is met de controle op de verwerking 9Zie Bijlage 1 bij het wetsvoorstel, gelijkluidend aan Bijlage I bij de PNR-richtlijn.10Artikel 6 van het wetsvoorstel.11Artikel 2 van het wetsvoorstel.12Artikelen 10–13 van het wetsvoorstel.13Dit betekent dat de passagiersgegevens waaruit rechtstreeks de identiteit van een persoon kan worden afgeleid, zes maanden na ontvangst ervan worden afgeschermd. Na deze termijn kunnen deze gegevens worden doorgegeven met toestemming van de officier van justitie en na kennisgeving aan de functionaris gegevensbescherming. Artikel 20, eerste lid, onder d, van het wetsvoorstel.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 43 van de persoonsgegevens door de passagiersinformatie-eenheid.14 Het verwerken van bijzondere persoonsgegevens15 is op grond van de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel niet toegestaan.16 Op de verwerking van de passagiersgegevens door de Pi-NL zijn de bepalingen van de Wet politiegegevens (Wpg) inzake de rechten van betrokkene en het toezicht van toepassing.17 1. Het wetsvoorstel De Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat het wetsvoorstel een nauwgezette omzetting vormt van de PNR-richtlijn en geeft een samenvatting van het wetsvoorstel. 2. Implicaties van het advies van het Hof van Justitie EU inzake de PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada a. advies van het Hof van Justitie Het Hof van Justitie heeft op 26 juli 2017 een advies uitgebracht over de voorgenomen PNR-overeenkomst tussen de Europese Unie en Canada over de doorgifte van passagiersgegevens door luchtvaartmaatschap-pijen.18 Volgens het Hof van Justitie is de PNR-overeenkomst op belang-rijke onderdelen, zoals de opslag en het gebruik van de bewaarde passagiersgegevens, slechts met inachtneming van de door het Hof van Justitie geformuleerde nadere voorwaarden verenigbaar met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens.19 Het advies heeft een bindend karakter. Omdat het Hof van Justitie afwijzend heeft geadviseerd, kan de voorgenomen PNR-overeenkomst niet in werking treden, behoudens in geval van wijziging daarvan of herziening van de Verdragen.20 De PNR-richtlijn en de PNR-overeenkomst bevatten op belangrijke onderdelen vrijwel identieke bepalingen. Analyse van de PNR-richtlijn in het licht van het advies van het Hof brengt een aantal knelpunten aan het licht, die ertoe leiden dat de PNR-richtlijn, net als de PNR-overeenkomst, op onderdelen in strijd is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten. Deze knelpunten betreffen de afbakening van de PNR-gegevens die moeten worden doorgegeven,21 de eisen die aan de modellen en criteria voor de geautomatiseerde verwerking van 14De functionaris voor de gegevensbescherming is belast met de controle op de verwerking van de persoonsgegevens door de Passagiersinformatie-eenheid en met de uitvoering van de desbetreffende waarborgen voor de gegevensbescherming. Voorts is hij voor een betrokkene het contactpunt voor alle aangelegenheden in verband met de verwerking van de persoonsge-gevens van die betrokkene door de verantwoordelijke. Zie artikel 18 van het wetsvoorstel.15Dit betreft persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras of etnische afkomst, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven of geaardheid of lidmaat-schap van een vakvereniging.16Artikelen 6, derde lid, 7, derde lid, en 19 van het wetsvoorstel.17Artikel 17 van het wetsvoorstel.18HvJEU 26 juli 2017, advies 1/15, ECLI:EU:C:2017:592. Het advies is uitgebracht op verzoek van het Europees Parlement op grond van artikel 218, elfde lid, VWEU.19Artikelen 7, 8 en 52, eerste lid, van het Handvest. Voor zover de PNR-overeenkomst niet uitsluit dat gevoelige gegevens aan Canada worden doorgegeven, gebruikt en bewaard, is de PNR-overeenkomst volgens het Hof van Justitie niet met de grondrechten uit het Handvest verenigbaar. Advies 1/15, punten 164–167. Overigens wijkt de PNR-overeenkomst op dit punt af van de PNR-richtlijn, waarin doorgifte van gevoelige gegevens is uitgesloten.20Artikel 218, elfde lid, VWEU.21De regeling dient duidelijk en nauwkeurig te bepalen welke PNR-gegevens de luchtvaartmaat-schappijen moeten doorgeven. Advies 1/15, punt 154 en 155.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 44 PNR-gegevens moeten worden gesteld,22 de bewaring en gebruik van de passagiersgegevens,23 de nadere uitwerking van de categorie ernstige misdrijven met het oog waarop passagiersgegevens mogen worden verwerkt,24 de doorgifte van PNR-gegevens aan andere landen25 en het recht van passagiers op informatie over de doorgifte van hun PNR-gegevens.26 Gelet op de inhoudelijke overeenkomsten tussen de PNR-richtlijn en de PNR-overeenkomst roept dit over het wetsvoorstel dat een omzetting vormt van de PNR-richtlijn vergelijkbare vragen op omtrent de verenig-baarheid daarvan met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten. b. memorie van toelichting Het advies van het Hof is uitgebracht nadat het wetsvoorstel aan de Afdeling advisering is voorgelegd. In de memorie van toelichting kon er inhoudelijk dus nog niet op worden ingegaan. Wel wordt naar aanleiding van een opmerking van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) over het door het Hof van Justitie (op dat moment nog uit te brengen) advies het volgende vermeld: «Verder mist de AP in het conceptwetsvoorstel een overweging die aangeeft op welke wijze rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat de aanstaande uitspraak27 van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de zaak PNR EU-Canada maakt dat het huidige wetsvoorstel niet in stand kan blijven. Een dergelijke overweging is naar mijn opvatting niet nodig, omdat de betreffende Hof van Justitie zaak geen directe betrekking heeft op de PNR-richtlijn. De PNR-richtlijn behoudt, ongeacht de uitspraak van het Hof van Justitie, zijn rechtsgeldigheid en verplicht tot implementatie ervan in de nationale wetgeving. Dat wordt alleen anders in het geval dat het Hof van Justitie in een zaak met betrekking tot uitvoering van de PNR-richtlijn deze richtlijn onverbindend zou verklaren of als de Europese wetgever de richtlijn zou wijzigen of intrekken. Een overweging zoals door de AP verzocht wordt om die reden niet nodig geacht.»28 c. implementatieverplichting Gegeven is dat de PNR-richtlijn vooralsnog rechtsgeldig is en tot implementatie ervan in de nationale wetgeving verplicht, tenzij het Hof van Justitie de PNR-richtlijn onverbindend verklaart of de Europese wetgever de richtlijn zou wijzigen of intrekken. Dit is vaste jurisprudentie 22De vooraf vastgestelde modellen en criteria moeten ten eerste specifiek en betrouwbaar zijn en mogen zij ten tweede niet discrimineren. Evenzo dient te worden gepreciseerd dat de databases waarmee de PNR-gegevens worden vergeleken, betrouwbaar en up-to-date moeten zijn en dat het enkel mag gaan om databases die worden gebruikt met het oog op de strijd tegen terrorisme en ernstige criminaliteit. Advies 1/15, punt 172.23Het Hof formuleert in advies 1/15 (punten 190–211) nadere voorwaarden voor het bewaren en het gebruik van passagiersgegevens, waaronder een voorafgaande controle door hetzij een rechterlijke instantie, hetzij een onafhankelijke bestuurlijke entiteit, naar aanleiding van een gemotiveerd verzoek van de autoriteiten. Voorts overweegt het Hof dat de persoonsgegevens van een luchtreiziger na diens vertrek enkel mogen worden bewaard indien op grond van objectieve gegevens kan worden aangenomen dat deze luchtreiziger een risico kan opleveren in het kader van de strijd tegen terrorisme en ernstige criminaliteit (punt 207).24Bij het beoordelen van de passagiers is de Pi-NL bevoegd de passagiersgegevens te verwerken met het oog op het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroris-tische of ernstige misdrijven. Volgens het Hof dient duidelijk en nauwkeurig te worden bepaald welke misdrijven hieronder vallen, door verwijzing naar welomschreven strafbare feiten (advies 1/15, punt 176–177).25Advies 1/15, punt 212.26Advies 1/15, punten 218–225.27Bedoeld wordt advies in plaats van uitspraak.28Memorie van toelichting, paragraaf 8. Advies en consultatie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 45 van het Hof van Justitie.29 Ook op basis van het beginsel van Unietrouw moet Nederland alle maatregelen treffen om de nakoming van de uit de PNR-richtlijn voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.30 Tegenover deze verplichting tot implementatie staat echter ook dat «een richtlijn31, doordat zij een regeling treft in verband met de verwerking van persoonsgegevens die afbreuk kan doen aan de fundamentele vrijheden, en inzonderheid aan het recht op eerbiediging van het privéleven, noodzakelijkerwijs [moet] worden uitgelegd op basis van de grondrechten die door het Handvest worden gewaarborgd.»32 De rechtspraak en het advies van het Hof van Justitie bieden belangrijke handvatten voor de nadere invulling van de reikwijdte van deze grondrechten.33 Een imple-mentatie van de PNR-richtlijn in overeenstemming met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten zoals nader uitgelegd door het Hof, zou echter op belangrijke onderdelen34 verder strekken dan de PNR-richtlijn toelaat, hetgeen op juridische bezwaren stuit.35 Gelet daarop rust op de instellingen en de lidstaten de verplichting om stil te staan bij de vraag welke gevolgen het advies van het Hof dient te hebben voor de PNR-richtlijn en zo nodig volgens de daartoe geldende procedures in EU-verband actie te ondernemen.36 Dat dit advies van het Hof geen betrekking heeft op de PNR-richtlijn maar op de PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada, maakt het voorgaande niet anders; beide instrumenten bevatten op belangrijke onderdelen immers vrijwel identieke bepalingen. d. conclusie De implicaties van het advies van het Hof van Justitie voor de PNR-richtlijn enerzijds en de verplichting tot implementatie anderzijds plaatst de regering voor een dilemma. De Afdeling kan zich verenigen met het standpunt van de regering dat de implementatie doorgang moet vinden, nu de PNR-richtlijn niet door het Hof ongeldig is verklaard. Tegelijk constateert de Afdeling dat de PNR-richtlijn in het licht van het advies van het Hof van Justitie in haar huidige vorm gelet op de hiervoor geschetste grondrechtelijke knelpunten op een aantal onderdelen in strijd 29Volgens het Hof van Justitie worden «handelingen van de instellingen van de Unie in beginsel vermoed rechtmatig te zijn en dus rechtsgevolgen in het leven te roepen, zolang zij niet zijn ingetrokken, in het kader van een beroep tot nietigverklaring nietig zijn verklaard of ten gevolge van een prejudiciële verwijzing of een exceptie van onwettigheid ongeldig zijn verklaard.» Zie HvJEU 6 oktober 2015, Schrems, C-362/14, ECLI:EU:C:2015:650, punt 52 met verwijzing naar HvJEU 5 oktober 2004, Commissie/Griekenland, C-475/01,ECLI:EU:C:2004:585, punt 18. Van een juridisch non-existente handeling als bedoeld in laatstgenoemd arrest, is wat betreft de PNR-richtlijn geen sprake.30Artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.31In die zaak richtlijn 95/46.32HvJEU 6 oktober 2015, Schrems, C-362/14, ECLI:EU:C:2015:650, punt 38 en de aldaar aange-haalde jurisprudentie.33Zie in dit verband ook overweging 22 van de considerans van de PNR-richtlijn: «Gelet op de in recente relevante rechtspraak van het Hof van Justitie van Justitie van de Europese Unie uiteengezette beginselen moet bij de toepassing van deze richtlijn worden gezorgd voor volledige eerbiediging van de grondrechten, het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het evenredigheidsbeginsel.»34Dit betreft in het bijzonder de nadere eisen die het Hof stelt aan het bewaren en het gebruik van de passagiersgegevens.35Uit het arrest van het Hof van Justitie in bovenvermelde zaak Schrems (punt 52) volgt dat zolang een handeling van de Unie niet door het Hof ongeldig is verklaard, de lidstaten geen maatregelen mogen treffen die met de PNR-richtlijn in strijd zijn.36Het beginsel van Unietrouw brengt mee dat een lidstaat in overleg treedt met de Europese Commissie indien hij op onvoorziene en onvoorzienbare problemen stuit bij de uitvoering van een handeling van de Unie. Zie K. Lenaerts en P. van Nuffel, Constitutional Law of the European Union (Sweet & Maxwell, 2004), alsmede HvJEU 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland, C-105/02, ECLI:EU:C:2006:637, punt 87 en, naar analogie, HvJEU 2 juli 2002, Commissie/Spanje, C-499/99, ECLI:EU:C:2002:408, punt 24.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 46 is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten. Het advies van het Hof vormt dan ook een duidelijk signaal over de toekomstbesten-digheid van de PNR-richtlijn in haar huidige vorm. Daarom kan niet worden volstaan met enkel de voortzetting van de implementatie zoals die voorligt; er dienen daarnaast stappen te worden gezet met het doel de PNR-richtlijn in overeenstemming met het Handvest te brengen. Het ligt in de rede dat de regering dit probleem op grond van de eigen verantwoor-delijkheid en gezien de uit het EU-recht voortvloeiende verplichting tot loyale samenwerking aan de orde zal stellen in de JBZ-Raad en bij de Europese Commissie. De Afdeling adviseert in de toelichting inzichtelijk te maken hoe de gekozen wijze van implementatie van de PNR-richtlijn, met name ten aanzien van de gesignaleerde knelpunten, zich verhoudt tot de plicht tot eerbiediging van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten zoals nader uitgelegd door het Hof in advies 1/15. De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting uiteen te zetten welke stappen de regering reeds in Brussel heeft gezet of binnen afzienbare termijn zal zetten teneinde de PNR-richtlijn in overeenstemming met het Handvest te brengen. 2. Het advies van het Hof van Justitie EU inzake de PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada De afdeling Advisering van de Raad van State wijst op het advies dat het Hof van Justitie van de EU op 26 juli 2017 heeft uitgebracht over de voorgenomen PNR-overeenkomst tussen de Europese Unie en Canada over de doorgifte van passagiersgegevens door luchtvaartmaatschap-pijen. Volgens het Hof van Justitie is de PNR-overeenkomst op belangrijke onderdelen, zoals de opslag en het gebruik van de bewaarde passagiers-gegevens, slechts met inachtneming van de door het Hof van Justitie geformuleerde nadere voorwaarden verenigbaar met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens. De Afdeling advisering signaleert dat de PNR-richtlijn en de PNR-overeenkomst op belangrijke onderdelen vrijwel identieke bepalingen bevatten. De Afdeling adviseert in de toelichting inzichtelijk te maken hoe de gekozen wijze van implementatie van de PNR-richtlijn, met name ten aanzien van de gesignaleerde knelpunten, zich verhoudt tot de plicht tot eerbiediging van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten zoals nader uitgelegd door het Hof in advies 1/15. Naar aanleiding van dit deel van het advies breng ik het volgende naar voren. Ten eerste betreft het advies van het Hof van Justitie de voorge-nomen overeenkomst tussen de EU en Canada. Het advies heeft geen betrekking op de PNR-richtlijn en heeft dan ook geen implicaties voor de implementatiewetgeving. Bovendien wijs ik erop dat de ruimte om keuzes te maken bij de wijze van implementatie uiterst beperkt is. Zoals de Afdeling opmerkt vormt het wetsvoorstel een nauwgezette omzetting van de PNR-richtlijn (paragraaf 1, eerste zin, van het advies). De nationale wetgever kan bij de omzetting niet afwijken van de bindende richtlijn. Op dit punt sluit ik aan bij de opmerking van de Afdeling (onder 2.c): «Een implementatie van de PNR-richtlijn in overeenstemming met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten zoals nader uitgelegd door het Hof, zou echter op belangrijke onderdelen verder strekken dan de PNR-richtlijn toelaat, hetgeen op juridische bezwaren stuit.» Hiernaast wijs ik erop dat als de implementatiewet de richtlijn niet zou volgen het Nederlandse juridisch kader voor de gegevensuitwisseling zou afwijken van het kader in de andere EU-lidstaten. De gegevensuitwisseling en de samenwerking Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 47 bij de bestrijding van ernstige criminaliteit en terrorisme zou hierdoor in het gedrang komen. Het is op zichzelf denkbaar dat in de toekomst wel een rechterlijke uitspraak zal worden gedaan over de verenigbaarheid van de PNR-richtlijn met het Europese recht, met name met het Handvest voor de grond-rechten. Een burger kan deze vraag aan de nationale rechter voorleggen en deze kan prejudiciële vragen stellen aan het EU-Hof. Deze situatie is echter nu niet aan de orde. De PNR-richtlijn blijft onverkort van kracht. Dit betekent dat ook Nederland is gehouden de implementatiewetgeving tijdig af te ronden. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State heb ik in de memorie van toelichting gewezen op het advies van het Hof van Justitie van de EU, maar ben ik niet ingaan op mogelijke knelpunten in de PNR-richtlijn omdat over deze richtlijn geen rechterlijke uitspraak is gedaan. De Afdeling advisering van de Raad van State brengt de toekomstbesten-digheid van de richtlijn onder de aandacht. De Afdeling adviseert verder om in de memorie van toelichting uiteen te zetten welke stappen de regering reeds in Brussel heeft gezet of binnen afzienbare termijn zal zetten teneinde de PNR-richtlijn in overeenstemming met het Handvest te brengen. De reactie van de regering op dit deel van het advies van de Afdeling advisering is als volgt. De Europese Commissie heeft het initiatiefrecht voor Europese wetgeving of aanpassing hiervan. De Commissie is bekend met de vraag of het advies van het Hof van Justitie van de EU gevolgen heeft voor de PNR-richtlijn en heeft laten weten het advies van het Hof van Justitie verder te bestuderen. In het Europees Parlement en in geledingen van de Raad is de vraag aan de orde gekomen of het genoemde advies van het Hof van Justitie juridische gevolgen heeft voor de PNR-richtlijn en zo ja wat deze gevolgen zijn. De Europese Commissie heeft het standpunt ingenomen dat de plicht van de lidstaten om de richtlijn te implementeren onveranderd blijft. Dit betekent dat de implementatiewetgeving, op grond van artikel 18 van de richtlijn, uiterlijk op 25 mei 2018 in werking moet treden. De toekomstbestendigheid van de PNR-richtlijn is voor de regering, in navolging van het advies van de Afdeling advisering, een belangrijk punt van aandacht. De Europese besluitvorming zal op dit punt nauwlettend worden gevolgd en wanneer het opportuun is zal er van de zijde van de regering bij de Commissie op worden aangedrongen om haar visie te geven en zo nodig voorstellen te doen. 3. Doorgifte passagiersgegevens aan derde landen De taken van de Pi-NL zijn in artikel 5 van het wetsvoorstel opgenomen, waaronder het verwerken en opslaan van de PNR-gegevens en de doorgifte van die gegevens aan de informatie-eenheden van andere lidstaten, de bevoegde instanties en Europol.37 Het verstrekken van passagiersgegevens aan derde landen als bedoeld in artikel 11 van de PNR-richtlijn ontbreekt echter in artikel 5 van het wetsvoorstel. De Afdeling adviseert artikel 5 van het wetsvoorstel aan te vullen met de doorgifte van passagiersgegevens aan derde landen. 37Doorgifte aan deze instanties is nader uitgewerkt in artikelen 10, 11 en 12 van het wetsvoorstel.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 48 3. Doorgifte passagiersgegevens aan derde landen De Afdeling adviseert artikel 5 van het wetsvoorstel aan te vullen met de doorgifte van passagiersgegevens aan derde landen. Naar aanleiding van dit advies heb ik de memorie van toelichting aangevuld. In paragraaf 2.2 van de memorie, onder «Taak en bevoegdheden Pi-NL», is toegelicht dat de passagiersinformatie-eenheid bevoegd is om gegevens door te geven aan derde landen, zoals vastgelegd in artikel 13 van het wetsvoorstel. Dit betreft geen verplichte taak als bedoeld in artikel 5. 4. Redactionele opmerkingen De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage. 4. Redactionele opmerkingen De redactionele opmerkingen zijn verwerkt. Naar aanleiding van deze opmerkingen heb ik de transponeringstabel aangevuld. 5. Andere wijzigingen Een aantal punten van het wetsvoorstel heb ik bij gelegenheid van dit nader rapport aangepast, zonder dat het advies van de Afdeling hiertoe aanleiding gaf. Dit betreft artikel 5, derde en vierde lid, artikel 13, tweede, derde en vierde lid en artikel 17. In de memorie van toelichting worden de aanpassingen toegelicht. De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden. De Minister van Justitie en Veiligheid,F.B.J. Grapperhaus Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 49 Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W03.17.0224/II –De transponeringstabel aanvullen conform Aanwijzing 338, eerste en derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, nu niet bij alle afzonderlijke artikelonderdelen van de Richtlijn 2016/681 is vermeld of en zo ja op welke wijze deze zijn geïmplementeerd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 410