Kabinetsreactie op het advies nr. 48 van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VVaststelling van de begrotingsstaat van hetMinisterie van Buitenlandse Zaken (V) voor hetjaar 2025Nr. 63 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 4 maart 2025Graag bied ik u hierbij de kabinetsreactie aan op het advies van deCommissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV):«Confiscatie van eigendommen van vreemde staten» (nr. 48).Met CAVV-advies 48 en de kabinetsreactie daarop wordt uitvoeringgegeven aan de motie Van der Lee (Kamerstuk 36 027 (R2160), nr. 12) overeen nader advies van de CAVV over de rechtmatigheid van confiscatie vanvreemde staatseigendommen in het licht van andere (juridische) regimesdan het VN-verdrag inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten enhun eigendommen.Het advies, dat ik op 20 december 2024 ontving in de Nederlandse versie,is als bijlage gevoegd.De Minister van Buitenlandse Zaken,C.C.J. Veldkamp kst-36600-V-63ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 631 Kabinetsreactie op het CAVV advies «Confiscatie van eigen-dommen van vreemde staten.» Op 20 december 2024 bood de Commissie van Advies inzake Volkenrech-telijke Vraagstukken (CAVV) mij haar advies Confiscatie van eigendommenvan vreemde staten (bijlage 1) aan.1 Met waardering heeft de regeringkennis genomen van dit advies, dat de CAVV op mijn verzoek heeftuitgebracht. Met CAVV-advies nr. 48 en de kabinetsreactie daarop wordtuitvoering gegeven aan de motie Van der Lee (Kamerstuk 36 027 (R2160),nr. 12) over een nader advies van de CAVV over de rechtmatigheid vanconfiscatie van vreemde staatseigendommen in het licht van andere(juridische) regimes dan het VN-verdrag inzake de immuniteit vanrechtsmacht van staten en hun eigendommen.In dit advies beschouwt de CAVV de (on)rechtmatigheid van confiscatievan vreemde staatseigendommen onder het internationaal recht, enminder ingrijpende maatregelen, zoals het aanwenden van buitengewoneinkomsten op vreemde staatseigendommen voor financiering van eenlening aan een andere staat. De achtergrond van het advies is de vraagnaar de mogelijkheden tot het inzetten van tegoeden van de RussischeCentrale Bank ten behoeve van Oekraïne. Meer specifiek is de vraag ofderde staten, waaronder Nederland, onder internationaal recht Russischstaatseigendom zouden mogen confisqueren, als steun aan Oekraïne ofom de door de Russische Federatie aan Oekraïne verschuldigde herstelbe-talingen te bewerkstelligen. Daarbij tekent het kabinet wel aan dat hetbepalen van het standpunt door Nederland hierover een beperkt effect zalhebben op het daadwerkelijk nemen van deze maatregelen: tegoeden vande Russische Centrale Bank bevinden zich niet in Nederland maarvoornamelijk in België en Luxemburg. De tenuitvoerlegging van dergelijkedwangmaatregelen zou dus in de eerste plaats aan deze landen zijn.In haar advies heeft de CAVV drie soorten dwangmaatregelen overwogen:beslaglegging op tegoeden van de Russische Centrale Bank, beslag-legging op of «belasting» van buitengewone inkomsten op geïmmobili-seerde tegoeden van de Russische Centrale Bank, en het gebruik vantegoeden van de Russische Centrale Bank als onderpand voor leningenaan Oekraïne.Het kabinet deelt de conclusie van de CAVV dat de tegoeden van deRussische Centrale Bank immuniteit genieten onder internationaal recht(punt 1 en 3 van het advies). Derhalve kunnen alle genoemde maatre-gelen, met uitzondering van een extra afdracht door Centrale Effectenbe-waarstellingen als gevolg van buitengewone inkomsten op geïmmobili-seerde tegoeden van de Russische Centrale Bank (punt 2 van het advies),alleen gerechtvaardigd worden met een beroep op een andere regel vaninternationaal recht die de schending van deze immuniteit rechtvaardigt.De extra afdracht van de buitengewone inkomsten is inmiddels alingevoerd.Het kabinet deelt ook de conclusies van de CAVV over de mogelijkerechtvaardigingen van de in het advies besproken dwangmaatregelen. DeCAVV identificeert drie mogelijkheden: (collectieve) zelfverdediging,terrorismebestrijding, en tegenmaatregelen. Ook volgens het kabinet sluithet internationaal recht een beroep op (collectieve) zelfverdediging ofterrorismebestrijding uit: de geldende regels voor terrorismebestrijdingzijn niet van toepassing (op staatsterrorisme) en bieden geen grondslagvoor een uitzondering op immuniteit (punt 6 van het advies); en het recht1Advies nr. 48 CAVV, «Confiscatie van eigendommen van vreemde staten», 20 december 2024.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 632 op zelfverdediging biedt onvoldoende houvast voor niet-militairemaatregelen en niet-omkeerbare maatregelen (punt 5 van het advies).Het kabinet begrijpt de conclusie van de CAVV dat de rechtvaardiging vande dwangmaatregelen als tegenmaatregel «kwetsbaar» is (punt 4 van hetadvies), maar het kabinet acht het risico dat dergelijke maatregelen metsucces kunnen worden aangevochten voor een (internationale) gerechte-lijke instantie minder groot dan de CAVV. Ik licht dit nader toe. Derechtmatigheid van de dwangmaatregelen als tegenmaatregel hangt afvan de vraag of Nederland gerechtigd is de maatregel te nemen en of deuitvoering van de maatregel conform de regels over tegenmaatregelen is.De CAVV herhaalt haar positie, gesteund door het kabinet, dat het nemenvan tegenmaatregelen in het algemeen belang is toegestaan.2 Volgens deCAVV, en ook volgens het kabinet, is Nederland dus gerechtigd demaatregel te nemen. Dit is echter niet een positie die universele steungeniet in de statengemeenschap, en de ontwerpartikelen inzake staatsaan-sprakelijkheid van de VN Commissie voor Internationaal Recht3 voorzienalleen indirect in dit recht. Daarom acht het kabinet het wenselijk ookandere grondslagen voor het nemen van tegenmaatregelen te betrekkenter rechtvaardiging van dwangmaatregelen. Ter versterking van de positiedat andere staten, waaronder Nederland, en de Europese Unie (EU) alsgeheel, gerechtigd zijn tegenmaatregelen te nemen zou ook overwogenkunnen worden of zij gekenmerkt kunnen worden als «bijzonderbenadeelde staten». Beargumenteerd kan worden dat de agressie van deRussische Federatie de EU en daarmee ook Nederland in het bijzonderbenadeeld heeft, vanwege de economische, politieke, en militaire schadedie de EU geleden heeft als gevolg van de agressie tegen Oekraïne,waarbij ook in acht kan worden genomen dat Oekraïne een buurland isvan de EU. De ontwerpartikelen inzake staatsaansprakelijkheid voorziendirect in het recht van een bijzonder benadeelde staat tot het nemen vantegenmaatregelen. Voor die staten die geen tegenmaatregelen in hetalgemeen belang aanvaarden, waaronder ook sommige staten binnen deEU, zou dit (ook) een grondslag kunnen zijn.In de beoordeling of de uitvoering van de tegenmaatregelen voldoet aanhet internationaal recht stelt de CAVV dat tegenmaatregelen naastproportioneel ook noodzakelijk zouden moeten zijn. De CAVV lijkt met determ «noodzakelijkheid» hier te bedoelen dat in de uitvoering van eentegenmaatregel aan verschillende procedurele voorwaarden voldaanmoet worden, en niet, zoals gebruikelijk in andere leerstukken van hetinternationaal recht, te suggereren dat een tegenmaatregel de enigeeffectieve en/of beschikbare maatregel is. Hoewel het kabinet uiteraardonderschrijft dat aan de procedurele voorwaarden voor tegenmaatregelenvoldaan moet worden, acht het kabinet de term «noodzakelijkheid» indeze context minder geschikt.Voorts constateert de CAVV terecht dat een rechtmatige tegenmaatregelvereist dat deze bedoeld is om een staat aan te sporen tot naleving vanhet internationaal recht. Hoewel de rechtmatigheid van een tegenmaat-regel niet beoordeeld wordt op of dit effect ook bereikt wordt, is eentegenmaatregel die dat doel nadrukkelijk niet heeft niet rechtmatig. DeCAVV stelt vervolgens dat de voorgestelde dwangmaatregelen tegen de2Zie hiervoor de Kamerbrief over de stappen in de diplomatieke betrekkingen met de RussischeFederatie van 18 februari 2023, Kamerstukken II 2022/23, 35 373, nr. 30, en CAVV Advies No. 41,«Rechtsgevolgen van een ernstige schending van ene regel van dwingend recht: de interna-tionale rechten en plichten van staten bij schending van het agressieverbod», 17 november2022.3Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, te vinden via: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_6_2001.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 633 Russische Federatie niet uitsluitend bedoeld zijn voor het aansporen totnaleven van haar verplichtingen, waaronder het voorzien in rechtsherstelaan Oekraïne. In plaats daarvan, aldus de CAVV, effectueren de maatre-gelen deze verplichting, door zelf in het uitblijvende rechtsherstel tevoorzien. Dat de beoogde dwangmaatregelen tegen de RussischeFederatie niet uitsluitend bedoeld zijn voor aansporing tot naleving maaktze inderdaad kwetsbaar. Tegelijkertijd acht het kabinet deze kwetsbaarheidniet onoverkomelijk. Zolang de genomen tegenmaatregel omkeerbaar is –dat wil zeggen dat de maatregel ingetrokken kan worden zodra deRussische Federatie weer aan haar verplichtingen jegens Oekraïne voldoet– en zolang de maatregel de Russische Federatie in haar belangen raakt,maakt het feit dat de maatregel meerdere doelen dient niet dat zij nietvoldoet aan de voorwaarden.De VN Commissie voor Internationaal Recht heeft in haar commentaar bijde ontwerpartikelen inzake staatsaansprakelijkheid al opgemerkt dat hetnemen van tegenmaatregelen voor risico is van de staat die ze neemt. Hetkabinet is daarom zorgvuldig in zijn beoordeling van de rechtmatigheidvan alle voorgenomen reacties op de voortdurende agressie tegenOekraïne en ernstige schendingen van het humanitair oorlogsrecht doorde Russische Federatie. Ook een eventuele confiscatie van Russischstaatseigendom zal telkens zorgvuldig beoordeeld worden op conformiteitmet het internationaal recht. In het licht van de hier besproken kwetsbaar-heden, en ook vanwege het feit dat de maatregelen in het algemeenbelang getroffen worden, blijft het kabinet zich inzetten om dergelijkemaatregelen in collectief verband, bijvoorbeeld in de EU, te nemen.In dit verband is het relevant dat Nederland, in samenwerking metOekraïne en het Schaderegister voor Oekraïne, het voortouw heeftgenomen tot oprichting van een internationale claimscommissie voorOekraïne. Een dergelijke commissie is bedoeld om schadeclaims tebeoordelen die zijn geregistreerd door het Schaderegister. Aan dit procesnemen tot dusver 55 landen alsook de EU en de Raad van Europa deel. Indit kader wordt tevens gesproken over de wijze waarop door eenclaimscommissie toegekende schadeclaims ook daadwerkelijk kunnenworden uitbetaald. Een optie die daarbij nadrukkelijk in beeld is, is deoprichting van een schadefonds. Indien overeenstemming kan wordenbereikt over een rechtsgrondslag daarvoor, dan zou dit fonds de bevrorentegoeden van de Russische Centrale Bank kunnen omvatten.Tenslotte merkt het kabinet op dat de CAVV, in deze juridische analyse vande confiscatie van de tegoeden van de Russische Centrale Bank, ook kortenkele financieel-economische risico’s benoemt, waaronder de risico’svoor de stabiliteit van de euro en de mogelijk beperkte herstelbetalingenen terugbetaalcapaciteit van Oekraïne.Het kabinet herkent een aantal van deze financieel-economische risico’s,zoals de risico’s voor de reservepositie van de euro en een beperkteterugbetaalcapaciteit van Oekraïne. Het kabinet onderzoekt op dit momentnog de volle breedte van de mogelijke financieel-economische risico’s vanconfiscatie en welke mitigerende maatregelen genomen kunnen wordenom deze risico’s te beperken. Het kabinet vraagt in de Europesegesprekken over dit onderwerp ook om meer duidelijkheid over derisico’s. Er is ook een aantal andere risico’s dat de CAVV benoemt waarinhet kabinet zich niet herkent. De CAVV benoemt bijvoorbeeld het risico datde EU de financiële lasten van het EU-aandeel in de ERA-leningenafwentelt op Oekraïne op het moment dat de buitengewone renteinkomsten over de centrale-banktegoeden tegenvallen. Lidstaten van deEuropese Unie staan echter garant voor deze leningen middels degaranties die zijn afgegeven uit de headroom van het Eigenmiddelenbe-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 634 sluit. De uiteindelijke financiële risico’s liggen in dit geval dus niet bijOekraïne, maar bij de EU Lidstaten. Daarmee zullen de leningen hoe danook worden terugbetaald.Voor het kabinet staat vast dat Rusland uiteindelijk moet betalen voor deschade die het aanricht in Oekraïne. Het kabinet kijkt daarom conformmeerdere Kamermoties4 serieus naar het onderzoeken van aanvullendemogelijkheden voor het gebruik van de bevroren Russische Centrale-banktegoeden. Hiertoe roept het kabinet in Europees verband en inbilaterale contacten op. Eventuele aanvullende maatregelen zullengenomen moeten worden in EU- en G7-verband. Gedegen onderzoek naarde juridische, en financieel-economische mogelijkheden en risico’s blijfthierbij van belang. Het kabinet is voornemens om op ambtelijk niveau eentechnische groep met verschillende EU landen op te zetten om de detailsverder uit te werken.4Moties Krul c.s. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1959), Dobbe c.s. (Kamerstuk 36 410 V, nr. 65),Brekelmans c.s. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2034) en motie Boswijk c.s. (Kamerstuk 21 501-02,nr. 2962).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 635