Aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen 2026

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800Nota over de toestand van ’s Rijks FinanciënNr. 75 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 23 september 2025In de aanloop naar de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer stuurtde Algemene Rekenkamer uw Kamer ieder jaar aandachtspunten bij dediverse ontwerpbegrotingen. De begroting vormt het startpunt voor eengoede verantwoording. De Algemene Rekenkamer controleert deverantwoording als onafhankelijk controleur.Deze overkoepelende brief gaat in op het rijksbrede beeld en op debelastingontvangsten.Vanwege de demissionaire status van het kabinet zijn de ontwerpbegro-tingen beleidsarm. Ze vormen de basis voor € 486,3 miljard aan uitgavenin 2026 en € 451,4 miljard aan ontvangsten.HoofdvragenIn deze brief delen wij onze hoofdbevindingen over de volgende vragen:1.Kunnen we het geld volgen?2.Zijn er duidelijke doelen en is er een goede evaluatieplanning?3.Zijn de financiële en beleidsrisico’s in beeld en vertelt de Minister hoehij daar mee omgaat?We gaan hierbij zowel in op de begrote uitgaven als op de belastingont-vangsten en op het belastingplan 2026. Voor een goede beoordeling doorhet parlement van de voorstellen voor het nieuwe begrotingsjaar is eengoed beeld van doelen, middelen en risico’s van belang.Samenvattend:•De grootste financiële mutaties zijn goed te volgen.•Maatschappelijke hoofddoelen van het kabinet zijn te weinig in beeld.•Financiële en beleidsrisico’s krijgen onvoldoende aandacht. kst-36800-75ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 751 Naast deze brief publiceren we 16 brieven over de departementaleontwerpbegrotingen voor 2026.Kunnen we het geld volgen?We hebben gekeken of de grote mutaties duidelijk zijn opgenomen in deontwerpbegrotingen en zijn toegelicht. Vanwege het beleidsarme karaktervan de ontwerpbegroting hebben we ook de mutaties voor 2026 uit deVoorjaarsnota in onze analyse meegenomen. We sluiten zo ook aan bij dewens van de Commissie Rijksuitgaven in haar brief van 3 juli 2025. Daarinverzocht de commissie de Minister van Financiën om de mutaties diesamenhangen met de Voorjaarsnota in de ontwerpbegroting afzonderlijkzichtbaar te presenteren. Zo’n presentatie van de begrotingswijzigingenzorgt voor een opbouw van Miljoenennota tot Miljoenennota.1De mutaties uit de 1e suppletoire begroting zijn duidelijk toegelicht bij deVoorjaarsnota. Deze mutaties worden daarom niet meer (uitvoerig)toegelicht in de Miljoenennota. De mutaties uit de Voorjaarsnota zijn welopgenomen in de tabel grootste beleidsmatige mutaties in de departe-mentale ontwerpbegrotingen en als zodanig dus herkenbaar. De grotemutaties vloeien voort uit de afspraken bij de Voorjaarsnota. Wel zijn,zoals bekend, enkele afspraken daaruit inmiddels gewijzigd zoals:•niet doorgaan van de huurbevriezing;•terugdraaien afschaffing onderwijskansenregeling.We noemen hieronder enkele van de grootste mutaties zoals opgenomenin de ontwerpbegrotingen:•€ 8.150 miljoen: eenmalige affinanciering militaire pensioenen(Defensie);•€ 7.751 miljoen: lening aan Energie Beheer Nederland voor vultaakgasopslag (vloeit na afloop leningstermijn weer terug) (KGG);•€ 1.312 miljoen: intensivering voor gemeenten voor jeugdzorg enwegnemen van de terugval in 2026 in het Gemeentefonds(Gemeentefonds);•– € 612 miljoen: invoering van de nieuwe financiering kinderopvanguitgesteld van 2027 naar 2029 (SZW);•€ 264 miljoen aan onderuitputting in 2025 en via kasschuiven gaat intotaal circa € 5 miljard (€ 3,0 miljard Miljoenennota en € 2 miljardVoorjaarsnota) van 2025 naar latere jaren;•€ 2,6 miljard (reservering voor de jaren 2028–2030 voor de Agrarischesector) en een structurele reservering oplopend naar € 287,5 miljoenvanaf 2027 voor Agrarisch natuurbeheer, zijn toegevoegd aan deLVVN-begroting ten behoeve van de stikstofproblematiek;•– € 600 miljoen: algemene korting op de loon- en prijsbijstelling.Over laatstgenoemde korting op de loon- en prijsbijstelling merken we hetvolgende op. De financiële tekorten in de afgelopen Voorjaarsnota zijngedeeltelijk gedekt door middel van het «inhouden van prijsbijstelling».Deze korting bedraagt € 600 miljoen van de circa € 1,2 miljard die nodigwas om in 2025 budgetten te compenseren voor inflatie. Het inhoudenvan loon- en prijsbijstelling wordt beschouwd als «efficiencykorting» enwerkt meerjarig door in de begrotingen 2026 tot en met 2030. Eendergelijke bezuiniging kan de creativiteit en doelmatigheid bij ministeriesen uitvoeringsorganisaties bevorderen. Maar uit eerder Rekenkameron-derzoek kwam ook naar voren dat een bezuiniging de publieke dienstver-lening kan uithollen. Daar komt bij dat wij in de ontwerpbegrotingenmeestal nog geen onderbouwde plannen hebben aangetroffen voor de1Brief van de Commissie voor de Rijksuitgaven aan de Minister van Financiën van 3 juli 2025,kenmerk 2025Z13677/2025D32057Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 752 € 1 miljard apparaatskorting uit het Hoofdlijnenakkoord. Het is daarom devraag hoe ministeries en met name uitvoeringsorganisaties dezeaanvullende korting in de praktijk gaan opvangen, en of er gevolgen zijnvoor de werkdruk van medewerkers of voor de kwaliteit van dienstver-lening.Er zijn in de ontwerpbegrotingen ook wijzigingen aangebracht voor hetlopende jaar 2025, zoals in de begroting van EZ (onderdeel van deseptember suppletoire begroting):•€ 99,4 miljoen in 2025 gereserveerd voor de zogenoemde AI-fabriek inGroningen, met een supercomputer en AI-kenniscentrum vooronderzoekers en bedrijfsleven. De reservering is onder voorbehoudvan honorering van het voorstel voor Europese cofinancieringen eninstemming met de financiering door de Staten-Generaal. In totaalwordt t/m 2030 € 127,9 miljoen gereserveerd voor de AI-fabriek.•€ 270 miljoen toegekend als bedrijfssteun, voor een specifieke casuswaarover de Kamer vertrouwelijk is geïnformeerd.Belangrijkste mutaties ontvangstenDe belasting- en premieopbrengsten zijn in de Miljoenennota 2026 met€ 4,6 miljard naar boven bijgesteld voor het begrotingsjaar 2025 tenopzichte van de Miljoenennota 2025.De opbrengst van de vennootschapsbelasting wordt in absolute termenhet meest bijgesteld. De geraamde opbrengst voor 2025 komt€ 1,9 miljard hoger uit. Uit de analyse van de expertgroep Ramingen(rapport 14 maart 2025) volgt ook het beeld van een terugkerendeopwaartse bijstelling van de ontvangsten en in het bijzonder van devennootschapsbelasting.Bij de relatief sterk bijgestelde opbrengst van (kleinere) belastingmiddelenin 2025 valt op dat de anticipatie op beleidsmaatregelen regelmatigterugkeert als verklaring voor een bijgestelde opbrengst (zie bijlage 3 vande Miljoenennota 2026). Het gaat hierbij telkens om minstens enkelehonderden miljoenen euro’s:•bij de kansspelbelasting worden de sterke tariefstijging en regels diegokkers beter moeten beschermen genoemd als oorzaak van detegenvallende opbrengst.•de tegenvallende opbrengst van de accijnzen wordt onder meertoegeschreven aan de verhoging op tabak per 1 april 2024.•de lagere opbrengst van de BPM wordt toegeschreven aan deinvoering van de BPM op bestelauto’s per 1 januari 2025 en de stijgingom die reden van de verkoop van bestelauto’s in 2024.Op dit moment zijn die gedragsreacties op fiscale maatregelen mogelijkeverklaringen voor de geraamde tegenvallende opbrengsten. In novembervan dit jaar publiceren wij ons rapport «Verantwoord belasten» over deverantwoordingsinformatie over de belastingontvangsten. In dat rapportkomt ook de (ontbrekende) informatie over de gerealiseerde opbrengstenvan belastingmaatregelen aan de orde. We doen aanbevelingen om dieontbrekende informatie te verzamelen.De collectieve lastendruk stijgt van 38,2% naar 38,5% in 2026.2 Debelasting- en premieontvangsten nemen in 2026 in absolute termen toemet € 21,8 miljard. De endogene groei (groei van de economie, loon,winst) wordt geraamd op € 18,7 miljard. De resterende € 3,1 miljard aangroei van de ontvangsten wordt veroorzaakt door beleidsmaatregelen.2MEV 2026, pagina 6.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 753 De budgettair belangrijkste mutaties in 2026 als gevolg van fiscalemaatregelen zijn:31.terugdraaien van de verhoging van het btw-tarief op cultuur, mediaen sport (€ 1,3 miljard derving);2.beperkte correctie van tariefschijven en heffingskortingen inkomsten-belasting (€ 1,4 miljard opbrengst);3.het uitstel van de heffing van werkelijk rendement tot 2028 en het nietinvullen eigen gebruik wordt gedekt door het verhogen van hetforfaitaire rendement voor beleggingen en het verlagen van hetheffingsvrij vermogen (€ 1,3 miljard opbrengst)4;4.verlenging met 1 jaar van de korting brandstofaccijns (1,7 miljardeuro derving).In het Belastingplan 2025 is besloten om het btw-tarief voor logies vanaf2026 te verhogen van 9% tot 21%. De budgettaire opbrengst is destijdsgeraamd op 1,1 miljard euro. In de raming is uitgegaan van een beperktgedragseffect. In de evaluatieagenda is voorzien in een monitoring van deeffecten van deze belastingmaatregel. Dat vinden we positief. In hetBelastingplan 2025 is ook verhoging van de kansspelbelasting in2 stappen afgesproken. In 2025 is een verhoging van 30,5% naar 34,2%ingegaan en in 2026 stijgt het tarief verder naar 37,8%. Daarmee is ersprake van een tariefstijging van 24% in 2 jaar tijd. Ondanks de signalenvoor een tegenvallende opbrengst van de eerste tariefsverhoging in 2025,is niet voorzien in een monitoring van de opbrengsten van de kansspelbe-lasting in relatie tot de tariefsverhoging.Zijn er duidelijke doelen en is er een goede evaluatieplanning?In de Staat van de rijksverantwoording 2024 (mei 2025) deden wij deaanbeveling om een aantal specifieke en meetbare hoofddoelen van hetkabinetsbeleid voor de lange en korte termijn te kiezen (zoals stikstofre-ductie, woningen, vestigingsklimaat, migratie) en deze op te nemen in debeleidsagenda in de begroting van de verantwoordelijke Minister. In hetjaarverslag kunnen vervolgens de concrete resultaten van het beleid inrelatie tot het doel worden gemeld. Op deze wijze kunnen doelen enresultaten beter worden gevolgd.Naar aanleiding van het Verantwoordingsdebat 2024 (mei 2025) is demotie-Van der Lee c.s. aangenomen.5 Die vraagt om in het jaarverslag eensamenvattende tabel op te nemen van concrete en meetbare hoofddoelenen hoofdresultaten.Het is logisch dat deze hoofddoelen ook in de ontwerpbegroting zijnopgenomen. Toch is dat niet het geval. Voor de hoofddoelen van hetbeleid van het kabinet zou de beleidsagenda in de ontwerpbegrotingeneen goed houvast kunnen bieden. Hierin zijn immers de beleidspriori-teiten van het kabinet opgenomen. Maar deze beleidsprioriteiten zijn nudoorgaans niet voldoende concreet en meetbaar geformuleerd en biedenzo geen basis voor een rijksbreed beeld van concrete en meetbarehoofddoelen.Wel zijn in de verschillende begrotingen concrete hoofddoelen terug tevinden, dat is positief. Deze zouden in een dergelijk overzicht passenzoals:3Wij baseren ons voor deze cijfers op de gevolgen voor het inkomstenkader, zowel die zijnopgenomen in de Voorjaarsnota 2025 als die in de Miljoenennota 2026.4Ook in 2027 leiden de verhoging van het forfait en de verlaging van het heffingsvrije vermogentot een vergelijkbare opbrengst.5Tweede Kamer 2024–2025, 36 740, nr. 7Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 754 •100.000 te bouwen woningen per jaar (VRO);•reductie broeikasgasemissie van tenminste 3,5 Mton in 2030 (LVVN);•3% van het bbp uitgeven aan publieke en private R&D investeringen(EZ);•Nederland in de top 5 van concurrerende economieën (EZ);•in 2040 rookt geen enkele jongere van 12 tot en met 25 jaar en voor deBMR-vaccinatie is een vaccinatiegraad van minimaal 95% bereikt(VWS);•het bereiken van een circulaire economie in 2050, onder meer doorvermindering van grondstoffengebruik met 15% in 2035 ten opzichtevan 2026, het vergroten van het aandeel biologisch en/of secundairegrondstoffen tot minimaal 55% in 2035 en recycling van grondstoffen(minimaal 85%) en hoogwaardige recycling van grondstoffen(minimaal 15%) in 2035 (IenW).Brede WelvaartEvenals vorig jaar verschijnt brede welvaart slechts hier en daar in deontwerpbegrotingen als contextinformatie. Indicatoren worden nietgekoppeld aan doelen en beleidsmaatregelen van de Minister. De Agendavoor toekomstbestendig begroten en verantwoorden van het kabinet vaneind 20246 erkent de waarde van brede welvaart en benadrukt ook hetbelang van een overzichtelijk aantal indicatoren voor de sturing. DeAlgemene Rekenkamer onderstreept het belang van een kernset voor hetsturen op de langere termijn en het daarbij afwegen van belangen enmaken van keuzes, zoals ook de 18e studiegroep Begrotingsruimte recentadviseerde.Strategische Evaluatieagenda (SEA)De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. De strategische evaluatieagenda (SEA) laatzien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. DeTweede Kamer kan de evaluatieagenda en de toelichting daarop in dezebegroting beoordelen en de Minister op basis daarvan laten weten welkeevaluaties zij met extra belangstelling zal volgen. Als er tekortkomingenzijn in de evaluatieagenda’s, kan de Tweede Kamer aandringen opaanscherpingen in de evaluatieprogrammering. In onze begrotingsbrievengeven we daarvoor suggesties. Wij geven uw Kamer in overweging omdeze en overige evaluaties actief te gebruiken. Wij vinden de Handreikingperiodieke rapportages van de Tweede Kamer een bruikbaar hulpmiddel.7Een goede parlementaire behandeling van evaluaties vormt het sluitstukvan het verbeteren van beleid.We keken bij de SEA naar:•de afdekking van de uitgaven door evaluaties;•blinde vlekken in de agenda;•evaluaties die naar de mening van de Algemene Rekenkamer in hetbijzonder van belang zijn.Positieve punten:•de Tweede Kamer kan in 2026 over een groot aantal evaluatiesbeschikken. In 2026 worden volgens de SEA’s ruim 450 evaluatie- enmonitorrapportages afgerond. Wij hebben de belangrijke evaluaties op6Brief van de Minister van Financiën aan de Tweede Kamer van 8 oktober 2024, Kamerstuk33 670, nr. 187https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/2025-06/2025D23902%20-%20Handreiking%20periodieke%20rapportages.pdfTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 755 uw verzoek vermeld in onze begrotingsbrieven per departement (ziehiervoor de bijlage bij deze brief).•vanaf de ontwerpbegrotingen 2026 is in de departementale SEA’s eentabel opgenomen waarin duidelijk staat hoe elk begrotingsartikelterugkomt in de SEA-thema’s. Dit heeft de Minister van Financiën inzijn brief van 17 december 2024 aangekondigd. Daarnaast moeten deMinisters in de toelichting op de evaluatieprogrammering aangevenwelke onderwerpen de komende periode wel en niet worden behan-deld en waar de focus ligt.Aandachtspunten:•in de evaluatieagenda’s staat hoe de periodieke rapportages zichverhouden tot de begrotingsartikelen. Alhoewel dit een stap vooruit isten opzichte van vorig jaar, blijven wij er aandacht voor vragen dat nogniet goed inzichtelijk is in welke mate de begrotingsmiddelen in depraktijk worden afgedekt met evaluaties. Wij geven uw Kamer mee omer bij de opzet van periodieke rapportages die aan u worden voor-gelegd (de zogenoemde Harbersbrieven) alert te zijn op de vraag of debegrotingsmiddelen zoveel mogelijk worden afgedekt.Strategische evaluatieagenda belastingenHet belangrijkste thema in de beleidsevaluaties van belastingen vormentraditiegetrouw de fiscale regelingen. In een ambtelijk vervolgrapport vanhet Ministerie van Financiën van 30 juni 2025 worden verschillende optiesin kaart gebracht om ondoelmatige fiscale regelingen aan te pakken. Hetbudgettaire belang van negatief geëvalueerde fiscale regelingen isinmiddels opgelopen tot € 85 miljard.Dit bedrag betekent niet dat afschaffing van deze fiscale regelingen ookdie miljardenopbrengst kent. Door anticipatie-effecten ligt de budgettaireopbrengst van eventuele afschaffing aanzienlijk lager. Bovendien leidtafschaffing van deze regelingen tot een (veel) hogere belastingdruk voorburgers en bedrijven die hiervan gebruikmaken. Voor een bedrag vanmaximaal € 35 miljard zijn in bovengenoemd ambtelijk rapport 4 clusters(eigen woning, btw-verlaagde tarieven, ondernemingsregelingen enindividuele fiscale regelingen) met beleidsopties gemaakt. Het rapport laatzien hoe de afschaffing of versobering van fiscale regelingen op dieterreinen kan leiden tot een doelmatiger en eenvoudiger belastingstelselmet lagere tarieven. In veel van deze varianten wordt de budgettaireopbrengst teruggegeven in generiekere belastingverlagingen.Behalve naar een bredere aanpak, kunt u bij de behandeling van hetBelastingplan ook kijken naar individuele fiscale regelingen die negatiefzijn geëvalueerd. In 2024 en 2025 zijn er verscheidene fiscale regelingendie als ondoelmatig en/of ondoeltreffend zijn aangemerkt. Wij verwijzennaar bijlage 4, tabel 4.6.1. van de Miljoenennota voor een overzicht vandie fiscale regelingen.Financiële en beleidsrisico’sIn de Staat van de Rijksverantwoording 2024 merkten we op dat hetkabinet er niet in slaagt al het begrote geld daadwerkelijk uit te geven.Deels komt dat doordat de ramingen te optimistisch zijn en deels komt hetdoor personeelstekorten en andere uitvoeringsproblemen. Dan doet deoverheid niet wat zij belooft. Uitvoeringstoetsen zijn een belangrijkhulpmiddel om te voorkomen dat plannen struikelen in de uitvoering.Toch constateerden we in ons verantwoordingsonderzoek 2024 dat dezetoetsen in veel gevallen ontbreken of maar een beperkt beeld geven vande personele gevolgen voor de uitvoeringsorganisaties.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 756 We vragen ook in deze ronde begrotingsbrieven aandacht voor deuitvoerbaarheid van plannen. Die aandacht begint door bij de ontwerpbe-grotingen kritisch te kijken naar de onderbouwing van ramingen, en naaronzekerheden en risico’s om resultaten te bereiken. We stellen vast dat uitde begroting 2025 voor in totaal circa € 5 miljard (€ 2 miljardVoorjaarsnota en € 3 miljard Miljoenennota) via kasschuiven wordtdoorgeschoven naar latere jaren. Dat maakt de ramingen weliswaarrealistischer maar betekent ook dat afgesproken resultaten niet of laterworden bereikt.Ook de Tweede Kamer ziet het belang van aandacht voor risico’s. Naaraanleiding van het Verantwoordingsdebat in mei 2025 verzocht de Kamerde regering een jaarlijks risicobeheersingsplan aan de Tweede Kamer tezenden in reactie op de «hoog risico» lijst die de Rekenkamer van plan isop te stellen.8Belangrijke risico’s waar wij aandacht voor vragen:•Het streven om 3% R&D in 2030 te realiseren is met de huidige inzetniet haalbaar. Het kabinet signaleert dit risico en verwijst naar het3%-R&D-actieplan om dit doel wel te realiseren (EZ);•De uitvoering van klimaatplannen gaat minder snel dan verwacht enom die reden past de Minister de planning van de uitgaven aan doorkasschuiven naar latere jaren. Dat is positief in het licht van realistischramen, maar kan er wel toe leiden dat klimaatdoelen verder uit zichtraken (KGG);•Het risico bestaat dat het streven om asielopvang goedkoper te makenniet kan worden gerealiseerd doordat het budget voor opvang sterkafneemt (van meer dan€ 4 miljard in 2026 naar nog geen € 1 miljard in2027). Langetermijninvesteringen voor reguliere (en dus goedkopere)opvang zijn niet meegenomen in de meerjarenramingen en lijken zoniet mogelijk. Als wij de planning van aantallen asielzoekers in deopvang afzetten tegen de begrote bijdrage aan het COA, lijkt in 2027het bedrag per opvangplek af te nemen tot € 7.500 (ter vergelijking in2026 circa € 40.000) (AenM);•€ 1,6 miljard is vanaf 2028 ingeboekt als korting op de EU-afdrachten.Er is een risico is dat Nederland deze korting niet realiseert (BZ);•De meerjarige uitvoeringskosten van schadeafhandeling en versterkingin Groningen worden hoger door verdere vertraging in de uitvoering(BZK);•De onzekerheid over ontvangst van € 2,9 miljard uit de EuropeseHerstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF) door het mogelijk niet tijdig halenvan mijlpalen en doelstellingen;•Met de ontwerpbegroting van LVVN 2026 is incidenteel € 2,6 miljard(reservering voor de jaren 2028–2030 voor de Agrarische sector) eneen structurele reservering oplopend naar € 287,5 miljoen vanaf 2027voor Agrarisch natuurbeheer, toegevoegd aan de begroting tenbehoeve van de stikstofproblematiek. Mede gelet op een reflectie van1 juli 2025 van een kennisconsortium van PBL, RIVM, Deltares enWageningen UR9 is het onzeker of het kabinetsdoel voor de emissiere-ductie voor de sector landbouw wordt gehaald;•Het Klimaatfonds en het Nationaal Groeifonds zijn bedoeld ommiddelen te reserveren en in te zetten voor specifieke beleidsdoelstel-lingen (klimaat, verdienvermogen via R&D). De uitdagingen zijn groot.De fondsen bevatten met de huidige stand beperkte ruimte om hetbeleid te intensiveren omdat vrijwel alle middelen inmiddels zijntoegekend of gereserveerd. Ook is een deel van de fondsmiddelengebruikt om andere budgettaire problematiek op te lossen.8Van der Lee c.s., TK 2024–2025, 36 740, nr. 89PBL, Deltares, RIVM & WUR, Reflectie op MCEN-maatregelenpakket spoor 2, 1 juli 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 757 De risico’s van algemene taakstellingen: apparaatskostenBijzondere aandacht schenken we aan de bezuinigingstaakstelling op deapparaatskosten. Het kabinet-Schoof nam zich voor om de groei van derijksoverheid te beteugelen door de apparaatsuitgaven met 22% teverminderen. Een belangrijk onderdeel hiervan was een «stevige ingreepop het ambtelijk apparaat van de kerndepartementen (niet zijndeuitvoeringsorganisaties»). Het betreft een algemene taakstelling met hetrisico van een ongerichte efficiencykorting (zie onze eerdere opmerkingenover de korting loon-en prijsbijstelling).In de begroting 2025 was dit voornemen zichtbaar doordat de geraamdeapparaatsuitgaven van kerndepartementen in de periode 2025–2028werden afgebouwd met 22% ten opzichte van 2024. Wij zien dat in 2026de uitgaven van de kerndepartementen aan eigen personeel 10% hogerzijn dan vorig jaar werd voorzien en met € 3,85 miljard vrijwel gelijk aan2024. Ook is de afname in de jaren tot 2028 lager dan in de voorgaandebegroting. De (gedeeltelijke) uitkering van de loonbijstelling verklaart een deel vanhet verschil, maar ook dat de budgettaire taakstelling elders binnen hetcentrale apparaatsartikel (externe inhuur, materiële uitgaven) is gedekt ofwellicht buiten het centraal apparaatsartikel. De gewenste afbouw vanexternen kan ook een verhogend effect hebben op de uitgaven voor eigenpersoneel.Voor de inhuur van externen is meerjarig weliswaar een forse vermin-dering ingeboekt maar de ervaring leert dat de uiteindelijke uitgavenhoger uitvallen dan de ramingen in de ontwerpbegroting. In 2024bedroegen de uitgaven voor externe inhuur door kerndepartementen zelfsbijna drie maal zoveel (€ 628,1 miljoen) als begroot (€ 212,1 miljoen).De risico’s van garantiesTot slot vragen we uw aandacht voor de risico’s van garanties. Bij elkaaropgeteld staat de rijksoverheid in 2026 voor een bedrag van € 645 miljardgarant voor risico’s van derden, oftewel 52% van het bbp. Dit zijn geendirecte uitgaven, maar het totaalbedrag waarop de rijksoverheid eenfinancieel risico loopt.Dat de rijksoverheid financiële risico’s aangaat die anderen niet(voldoende) kunnen dragen, kan uit maatschappelijke en economischeBron: totaaltelling van personele uitgaven die zijn opgenomen in de centrale apparaatsartikelenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 758 overwegingen wenselijk zijn. Maar als het Rijk financiële risico’s looptbestaat de kans dat dat niet «gratis» is: het kan, zeker in buitengewoneomstandigheden en een volatiele geopolitieke context, leiden totdaadwerkelijke uitgaven met ingrijpende gevolgen voor de overheidsfi-nanciën. Daarom vinden wij het belangrijk dat het bedrag waarvoor hetRijk financiële risico’s loopt goed inzichtelijk is. Uit bijlage 7 bij deMiljoenennota blijkt dat de rijksoverheid in 2026 voor een bedrag van€ 296 miljard garant staat voor risico’s van derden. Denk hierbij bijvoor-beeld aan exportkredietverzekeringen, fondsen als het Europees Stabili-teitsmechanisme (ESM), of Tennet. Daar komt een bedrag van€ 349 miljard bij aan achterborgstellingen. Dit zijn indirecte risico’s voorde rijksoverheid, omdat het Rijk pas wordt aangesproken als instellingenals bijvoorbeeld het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) ofStichting Waarborgfonds Zorg (WFZ) niet meer aan hun verplichtingenkunnen voldoen.Risico’s belastingen Box 3Naar aanleiding van de zogenoemde D-dayarresten van 6 juni 2024 moetde Belastingdienst een grootschalige hersteloperatie opzetten voorbeleggers in box 3 die voor een hoger bedrag zijn aangeslagen dan hundaadwerkelijke rendement. Deze teruggaafprocedure voor de jaren vanaf2017 heeft een wettelijke grondslag gekregen met de Wet Tegenbewijsre-geling box 3. Deze wet blijft gelden totdat op grond van het werkelijkerendement belasting wordt geheven. De verwachte ingangsdatum van diewet, onder voorwaarde van parlementaire goedkeuring, is inmiddelsuitgesteld tot 1 januari 2028.De derving door de D-dayarresten is in de Miljoenennota ingeschat opruim € 6 miljard voor de jaren tot en met 2024 en voor de jaren daarnavoor zo’n € 2 miljard per jaar. Een bedrag van ruim € 6 miljard aanderving is in 2024 alvast in de Miljoenennota 2025 (op EMU-basis)verwerkt. De teruggaafverzoeken kunnen pas digitaal worden gedaansinds deze zomer en leiden daarna tot daadwerkelijke kasbetalingen. Dezeterugbetalingen leiden per saldo tot lagere belastingopbrengsten, maarop EMU-basis vooralsnog niet, zolang de uitbetalingen onder die ramingblijven. De komende jaren moet blijken of er sprake is van eenoverschatting van de derving van de box 3-teruggaven.Verder uitstel van de nieuwe belastingheffing over het werkelijkerendement, zal voor een additionele budgettaire derving zorgen. Diederving wordt in het Belastingplan gecompenseerd door een hogerforfaitair (fictief) rendement (7,78%) voor beleggingen en een lagerheffingsvrij vermogen (€ 51.396). Dit kan vanaf 2026 leiden tot meerbelastingplichtigen in box 3 die voor een hoger bedrag worden aange-slagen en daarmee vermoedelijk tot meer teruggaafverzoeken. Wij wijzenerop dat de uitvoering bij de Belastingdienst daardoor vermoedelijk meeronder druk kan komen te staan.Ons uitgangspunt: een ordentelijk begrotingsprocesTijdige en zorgvuldige vaststelling ontwerpbegrotingenEen ordentelijk begrotingsproces is nodig om het budgetrecht tewaarborgen. Dit houdt in:•tijdige behandeling en inwerkingtreding van ontwerpbegrotingen;•vóór 1 januari, de start van het nieuwe begrotingsjaar, een door hetparlement goedgekeurde begroting;•Ministers zijn dan gemachtigd om te beschikken over de begrotings-middelen om bestaand beleid en nieuwe maatregelen uit te voeren.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 759 Door de aanstaande verkiezingen is de verwachting dat de parlementairebehandeling van de ontwerpbegrotingen later start en dat daarom deontwerpbegrotingen niet tijdig door de Eerste en Tweede Kamer wordengoedgekeurd. Om te voorkomen dat in zo’n situatie het landsbestuurstilvalt, heeft de wetgever bepaald dat de uitvoering van lopend beleiddoor kan gaan. Dat betekent dat een Minister bestaand beleid maguitvoeren in de verwachting dat de ontwerpbegroting op een latermoment wél wordt goedgekeurd. Ook is voorzien in de oplossing voor de(nood)situatie dat een Minister vindt dat er niet gewacht kan worden metnieuwe maatregelen. In dergelijke situaties kan een Minister gebruikmaken van de uitzonderingsmogelijkheid die artikelen 2.25 (voor debegrotingswetsvoorstellen) en 2.27 (voor de suppletoire en incidentelebegrotingswetten) van de CW 2016 bieden. In onze brief van 3 april 2025(Kamerstuk 31 865, nr. 278) (naar aanleiding van de motie Grinwis)(Kamerstuk 36 625, nr. 13) hebben we diverse scenario’s uitgewerkt voor:1.een tijdig aangenomen ontwerpbegroting;2.een begroting die na 1 januari wordt aangenomen;3.een ontwerpbegroting die wordt verworpen inclusief mogelijkhedenom verwerping te voorkomen.Ordentelijk begrotingsproces komt onder druk (OCW)Het begrotingsproces 2025 is niet ordentelijk verlopen. Dit laten we meteen tijdlijn zien in onze begrotingsbrief bij de ontwerpbegroting 2026 voorhet Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Deze tijdlijn maaktduidelijk dat de besluitvorming over het budget van de Minister van OCWin 2025 niet tijdig en niet altijd zorgvuldig is verlopen. Wij vinden hetonwenselijk dat door de opgelopen vertraging lange tijd onduidelijkheidbestaat over de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen. Wij stellen vastdat de komende behandeling van de ontwerpbegrotingen 2026 door deverkiezingen wederom onder druk komt te staan en dat de kans dat debegroting na 1 januari wordt aangenomen, realistisch is. We benadrukkendat dit echt een uitzondering zou moeten zijn. Een ordentelijk begrotings-proces is noodzakelijk en een goedgekeurde begroting aan de start vanhet nieuwe kalenderjaar is wenselijk. Dat zorgt voor duidelijkheid bijburgers en bedrijven, overheidsinstellingen en medeoverheden. Eenordentelijk en transparant begrotingsproces is en blijft de hoeksteen vanhet uitoefenen van het budgetrecht. Een ordentelijke begrotingsproceszorgt ook voor vertrouwen in de overheid. Inmiddels is de afschaffing vande onderwijskansenregeling in deze Miljoenennota weer teruggedraaid,terwijl de behandeling van de Voorjaarsnota en 1e suppletoire begrotingOCW 2025 nog niet door het parlement is afgerond.Ordentelijke behandeling BelastingplanDoor de verkiezingen staat ook een ordentelijke behandeling van hetBelastingplan onder druk. Behoudens een schriftelijke vragenronde, is deplanning dat de «nieuwe» Tweede Kamer in tien dagen het Belastingplangaat behandelen. Hoewel het belastingplanpakket in vergelijking metvorige jaren beleidsarm is, omvat het pakket 8 wetsvoorstellen en daarintientallen belastingmaatregelen. Zowel over het instemmen met debelastingwijzigingen als het amenderen van het Belastingplan is erminder tijd beschikbaar en kan daardoor minder zorgvuldig wordennagedacht, gedebatteerd en geadviseerd. Door de latere stemming overhet Belastingplan kunnen eventuele wijzigingen niet meer tijdig wordendoorgevoerd in de systemen van de Belastingdienst. Daardoor kunnen(voorlopige) aanslagen niet altijd meer worden aangepast. Hierover is deTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 7510 Kamer vlak voor de zomer geïnformeerd door de (voormalige) Staatsse-cretaris van Financiën.10Bijzondere decharge Minister van J&VIn het kader van een ordentelijk begrotingsproces vragen wij ook uwaandacht voor de voorwaarden voor de dechargeverlening voor dejaarverantwoording 2024 van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.Daaraan heeft uw Kamer, n.a.v. de motie-Mutluer11, voorwaardenverbonden vanwege zaken die in ons verantwoordingsonderzoek aan hetlicht kwamen, zoals het verkeerd vermelden van namen van veroor-deelden. Uw Kamer verwacht dat deze voorwaarden «bij de begrotingvoor 2026 concreet worden uitgewerkt». Deze uitwerking hebben wij in deontwerpbegroting 2026 nog niet aangetroffen. We nemen aan dat deuitwerking tijdig voor de begrotingsbehandeling beschikbaar is.AfsluitingWij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling en de begrotingsdebatten in uw Kamer. Wij geven u in overwegingdat u, ondanks de demissionaire status van het kabinet, de verkiezingenen wisselingen in de Tweede Kamer, wederom met begrotingsrapporteursin de commissies de controle op de begrotingen op peil houdt.Tegelijkertijd met deze overkoepelende brief sturen wij uw Kamer brievenmet aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen 2025 van Asiel enMigratie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Handelen Ontwikkelingshulp, Buitenlandse Zaken, Defensie, Economische Zaken,Financiën, Justitie en Veiligheid, Klimaat en Groene Groei, Infrastructuuren Waterstaat, Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sociale Zaken en Werkgelegenheid,Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Volkshuisvesting en RuimtelijkeOrdening.Wij zijn graag bereid om toelichting te geven in de vaste Kamercom-missies.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretaris10Brief van de Minister van Financiën aan de Tweede Kamer van 20 juni 2025, Kamerstuk 36 602,nr. 16011Tweede Kamer 2024–2025, 36 600 VI, nr. 153Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 7511 OVERZICHT EVALUATIES DIE DE ALGEMENE REKENKAMERVOOR DE TWEEDE KAMER VAN BIJZONDER BELANG ACHTAenM (XX)–Agentschapsdoorlichting IND–ZBO-evaluatie COABHO (XVII)–Effectevaluatie op de werking van behaalde resultaten van hetPROSPECTS programma–Periodieke rapportage Vrede, veiligheid en duurzame ontwikkelingBZ (V)–Beleidsevaluatie naar de internationale samenwerking ter bevorderingvan de eigen en bondgenootschappelijke veiligheid–Beleidsevaluatie naar de Nederlandse wapenexportBZK (VII)–Periodieke rapportage Werkgevers- en Bedrijfsvoeringsbeleid–Data financiën decentrale overheden–Onderzoeksprogramma impact van desinformatieDefensie (X)–Het evaluatieonderzoek naar sociale en fysieke veiligheid vanDefensiemedewerkersEZ (XIII)–De periodieke rapportage ondernemingsklimaat.–De periodieke rapportage innovatiebeleid.–Evaluatie fiscale regeling Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek–Evaluatie van het missie-gedreven innovatiebeleid–Evaluatie van de Gids ProportionaliteitFinanciën (IX)–De periodieke rapportage dienstverlening Toeslagen–Evaluaties op terrein van fiscale regelingenIenW (XII)–Monitoring: De Staat van Ons Water–Monitoring: Staat van de Infrastructuur Rijkswaterstaat–Staat van de Infrastructuur 2025 ProRailJenV (VI)–De vervolgevaluatie van de Politiewet 2012KGG (XXIII)–Evaluatie ISDE Periode 2019–2023–IBO Bekostiging elektriciteitsinfrastructuurBIJLAGE:Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 7512 KR (IV)–Evaluatieonderzoek naar de regio enveloppe Caribisch NederlandLVVN (XIV)–Periodieke Rapportage Kennis- en innovatiebeleid LVVN.–Evaluatie landbouwvrijstelling–Eindevaluatie van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken enVisserij 2014–2023 (EFMZV)OCW (VIII–Effectonderzoek subsidieregeling verbetering basisvaardigheden(thema Kwaliteit Funderend Onderwijs)–Jaarlijkse doelstellingenmonitor passend onderwijs 2021–2027 (themaToegankelijkheid Funderend Onderwijs)–Evaluatie Kwaliteitsafspraken mbo 2023–2027 (thema KwaliteitVervolgonderwijs)SZW (XV)–Re-integratie onder de Participatiewet–Periodieke rapportage jonggehandicapten.–Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) WIAVRO (XXII)–De Invoeringstoets Omgevingswet–De Integrale financiële evaluatie Omgevingswet één jaar na inwerking-treding.VWS (XVI)–Genees-, hulpmiddelen en lichaamsmateriaal–Arbeidsmarkt en opleidingen zorg en welzijn–Maatschappelijke ondersteuningTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800, nr. 7513